文/王玲萍

松材線蟲病是由媒介昆蟲松墨天牛為主攜帶傳播、造成松樹枯死的一種毀滅性疫病，目前尚無有效的藥物可治，被稱為松樹的“癌癥”。松材線蟲病具有傳播擴散快、防治難度大的特點，松樹一旦感染松材線蟲病，最早40 天左右就可死亡，3 ～5 年即可造成整片松林毀滅。其嚴重危害性和防治艱巨性，既對森林資源和國土生態(tài)安全造成嚴重破壞和威脅，也影響松木的正常采伐和加工利用，成為保護森林資源安全和維護國土生態(tài)安全乃至當地經濟社會發(fā)展的主要制約因素之一。

一、松材線蟲病發(fā)生與防治歷程

（一）發(fā)生情況

1.全國情況。1982 年，我國首次在南京首次發(fā)現松材線蟲病。疫情發(fā)生范圍持續(xù)擴大，2019 年8 月底全國公布了18 個省（市）發(fā)生疫情，634 個疫區(qū)，僅2019 年1—8 月，全國就新增了46 個縣級行政區(qū)。松材線蟲病的發(fā)生突破在年均氣溫10℃以下不適生的傳統(tǒng)理論，疫區(qū)最西端達四川省涼山州，最北端到遼寧省北部多個縣區(qū)。自然感染松材線蟲病的松樹包括馬尾松、黑松、濕地松、黃山松、云南松、紅松、油松等14種。在我國松材線蟲病的傳播媒介主要有松墨天牛、云杉花墨天牛和云杉小墨天牛等。

2.福建省情況。2001 年，福建省首次在廈門市萬石植物園發(fā)現松材線蟲病。2019 年全國公布了全省8 個設區(qū)市發(fā)生疫情，42 個疫區(qū)，2019 年1—8 月，全省沒有新增疫區(qū)。2001 年以來全省累計52 個縣級行政區(qū)261 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)公布發(fā)生過疫情，累計發(fā)生面積達58.6 萬畝，近年來每年枯死松樹多達50 多萬株。已發(fā)現福建省自然感染松材線蟲病的松樹有馬尾松、黑松、濕地松3 種，傳播媒介為松墨天牛。

3.福建省毗鄰情況。毗鄰福建省的有廣東、江西、浙江3 個省24 個縣（市、區(qū)），2019 年8 月底公布了23 個疫區(qū)；與外省交界的19個縣（市、區(qū)），公布了7 個疫區(qū)（平和縣、詔安縣、泰寧縣、福鼎市、柘榮縣、福安市、壽寧縣）。與福建尚無疫情龍巖市交界江西省的瑞金市、會昌縣、尋烏縣，廣東省平遠縣、蕉嶺縣、梅縣、大埔縣均為老疫區(qū)，對福建西面松林、水土流失區(qū)造成合圍之勢。

（二）福建省防控歷程

1.疫情保密階段（2001—2008年）。該階段疫情情況不對外公開，防治主體主要為林業(yè)主管部門，負責疫情監(jiān)測、組織防治和檢查驗收。該階段福建省累計防治作業(yè)面積30.51 萬畝，分布于8 個設區(qū)市（除寧德市）27 個縣級行政區(qū)88 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。分別是：南平市延平區(qū)、三明市三元區(qū)、梅列區(qū)、沙縣、泰寧縣、龍巖市新羅區(qū)、東山縣、云霄縣、詔安縣、龍海市、廈門市湖里區(qū)、思明區(qū)、翔安區(qū)、同安區(qū)、泉州市豐澤區(qū)、鯉城區(qū)、洛江區(qū)、惠安縣、石獅市、永春縣、福州市鼓樓區(qū)、倉山區(qū)、晉安區(qū)、馬尾區(qū)、連江縣、閩侯縣、長樂市、莆田市秀嶼區(qū)。拔除1 個疫情發(fā)生縣（永春縣，2003 年小面積發(fā)生當年拔除）。

2.目標責任制管理階段（2009—2017 年）。2009 年國家林業(yè)局開始公布松材線蟲病疫區(qū)，國家和各省政府分別于2008-2010 年、2011-2013 年、2015-2017 年簽訂了3 期松材線蟲病防治目標責任書。省委、省政府高度重視松材線蟲病等重大林業(yè)有害生物防治工作，從2009 年起，省政府先后下達了3 期松材線蟲病防治目標責任書。該階段福建省累計防治作業(yè)面積52.16 萬畝，分布于9 個設區(qū)市43 個縣級行政區(qū)202 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。分別是：南平市延平區(qū)、建甌市、三明市三元區(qū)、梅列區(qū)、沙縣、泰寧縣、龍巖市新羅區(qū)（2011 年撤銷）、東山縣（2017 年撤銷）、云霄縣、詔安縣、龍海市（2013 年撤銷）、漳浦縣（2013 年撤銷，2017年復發(fā)）、廈門市湖里區(qū)（2015 年撤銷）、思明區(qū)、翔安區(qū)、同安區(qū)（2010 年 公 布 撤 銷，2012 年 復發(fā)）、海滄區(qū)（2014 年公布撤銷,2017 年復發(fā)）、泉州市豐澤區(qū)、鯉城區(qū)（2016 年撤銷）、洛江區(qū)（2011年撤銷，2017 年復發(fā)）、臺商投資區(qū)、惠安縣（2011 年撤銷）、石獅市（2016 年撤銷）、永春縣（2016 年復發(fā)）、南安市（2012 年撤銷，2017年復發(fā)）、安溪縣、晉江市、莆田市秀嶼區(qū)（2011 年撤銷）、涵江區(qū)、仙游縣、福州市鼓樓區(qū)（2011 年撤銷）、倉山區(qū)、晉安區(qū)、馬尾區(qū)、連江縣、閩侯縣、長樂市、福清市（2013 年撤銷）、羅源縣、寧德市蕉城區(qū)、霞浦縣、福鼎市、福安市。該階段新出現疫區(qū)15 個，撤銷15個疫區(qū),6 個疫區(qū)重新發(fā)現疫情，2017 年松材線蟲病疫區(qū)公告為34 個。

3.新文件執(zhí)行期（2018 年—）。該階段國家林草局重新修訂了《松材線蟲病防治技術方案》《松材線蟲病疫區(qū)和疫木管理辦法》《松材線蟲病生態(tài)災害督辦追責辦法》，強化疫情監(jiān)測，確定更加嚴格的疫木除害處理要求和技術措施，啟動追責辦法。該階段福建累計防治作業(yè)面積40.83 萬畝，分布于8 個設區(qū)市（除龍巖外）43 個縣級行政區(qū)229 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。分別是：南平市延平區(qū)、建甌市、三明市三元區(qū)、梅列區(qū)、沙縣、泰寧縣、清流縣、將樂縣、云霄縣、詔安縣、漳浦縣、平和縣、廈門市思明區(qū)（2018年撤銷）、翔安區(qū)、同安區(qū)、海滄區(qū)、泉州市豐澤區(qū)、洛江區(qū)、臺商投資區(qū)、惠安縣（2019 年復發(fā)）、晉江市、永春縣、南安市、安溪縣、莆田市涵江區(qū)、城廂區(qū)、仙游縣、福州市倉山區(qū)（2018 年撤銷）、晉安區(qū)、馬尾區(qū)、連江縣、閩侯縣、長樂市、福清市（2019 年復發(fā)）、羅源縣、永泰縣、閩清縣、寧德市蕉城區(qū)、霞浦縣、福鼎市、福安市、柘榮縣、壽寧縣。該階段新出現疫區(qū)8個，撤銷2 個疫區(qū),2 個疫區(qū)重新發(fā)現疫情，2019 年松材線蟲病疫區(qū)公告為42 個。

二、防控主要經驗

（一）防控責任逐步落實到位

松材線蟲病是林業(yè)檢疫性有害生物，其防治需要法制和技術相結合，不斷完善各級政府的主體責任、林業(yè)主管部門的部門責任、森防機構的專業(yè)技術責任、涉木部門的社會責任。近年來，各級人民政府重視松材線蟲病防治工作，每年投入近2 億元資金用于防治工作。有參與森林綜合保險投保的山場實施防治性采伐的保險每畝保險理賠680 元以上，有效地減輕了林農損失。2019 年，《福建省林業(yè)有害生物防治條例》正式頒布實施，政府和林業(yè)“雙線”責任制基本落實，進一步明確政府領導負責制和各部門的責任。林業(yè)主管部門組織制定防控實施方案，加強疫情監(jiān)測、技術指導和宣傳培訓，開展檢疫執(zhí)法，監(jiān)督防治服務組織做好防治工作?？h級人民政府根據松材線蟲病防治年度方案，將防治資金納入財政預算，每年下達防治目標任務，并將松材線蟲病防治情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度績效評價指標體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好群眾協調工作，采取政府采購防治工程，落實疫情防治年度目標任務。有關部門加強松木及木質包裝材料調進、使用管理，落實施工事前報備和松木材料回收、銷毀制度。加強對木材加工、經營、流通企業(yè)和防治服務組織的市場監(jiān)管。加大對違反國家動植物檢疫、防疫有關規(guī)定等刑事案件的查處力度。

（二）重點生態(tài)區(qū)位分批強化防御

針對松材線蟲擴散趨勢和重點生態(tài)區(qū)位防控的緊迫性，在開展全省和江西、安徽等重點生態(tài)區(qū)位防御工作調研的基礎上，福建將世界自然遺產地、省級以上自然保護區(qū)、省級以上風景名勝區(qū)、國家森林公園、地質公園和濕地公園、重要飲用水源地保護區(qū)，“三沿一環(huán)”重要生態(tài)區(qū)域和水土流失縣納入重點治理規(guī)劃，2015年初，由省政府重大動植物疫情防治指揮部印發(fā)《福建省重點生態(tài)區(qū)位重大林業(yè)有害生物防御規(guī)劃（2015-2020 年）》。2015 年至2017 年，先后分兩批，實施省級重點生態(tài)區(qū)位松材線蟲病防御工程。第一批13 個分別為：武夷山市、武夷山國家級自然保護區(qū)、泰寧縣、梅花山國家級自然保護區(qū)、連城縣、長泰縣、豐澤區(qū)、德化縣、湄洲島、鼓山風景名勝區(qū)、永泰縣、福鼎市、福州植物園，第二批5個分別為：政和縣、永安市、永定區(qū)、長汀縣、柘榮縣。每個重點生態(tài)區(qū)位單位首次一次性安排150萬元（湄洲島120 萬元），投入監(jiān)測預警、檢疫御災、防治減災和服務保障等建設，強化體系建設，提升防御水平。之后，每個單位每年再安排運行經費20 萬元，通過重點推進，不斷完善全省重點生態(tài)區(qū)位防御體系。

（三）社會化隊伍管理日趨完善

隨著機構改革深化，松材線蟲病除治工作的日益繁重，福建加強對社會化防治服務組織的引導、宣傳、技術培訓，明確林業(yè)主管部門對防治服務組織的管理職責。2013 年起，先后下發(fā)了多個規(guī)范性文件和地方標準，分別對備案登記、登記評價、專家?guī)烊藛T、信用評價等做了規(guī)定。2014 年，全省摸底調查承接防治的服務組織有42家。2016 年，福建開始實行登記備案制度，防治服務組織可登記為防治方案編制（技術咨詢）、防治工程施工和防治工程監(jiān)理中1-3 種類型，2017 年開始對經登記備案達到相應等級條件并自愿申請的組織專家開展等級評價。2017—2018 年省防檢局舉辦專門培訓班，對全省已備案登記的防治工程施工和工程監(jiān)理單位技術負責人進行技術培訓。各設區(qū)市、有關縣也根據需要開展培訓和技術指導，通過培訓，讓防治服務組織從業(yè)人員全面掌握松材線蟲病等重大林業(yè)有害生物監(jiān)測普查、防治技術和要求，提高防治服務組織的整體素質和專業(yè)技術水平，全面提高防治能力和管理水平。2019 年通告全省備案登記的防治服務組織有253 家（其中44 家為防治方案編制單位，247 家為防治工程施工單位，34 家為防治工程監(jiān)理單位），69 家防治服務組織參與等級評價，其中乙級20 家，丙級49 家。2019 年起，5 家防治服務組織獲得甲級評價，各地開始對承接防治施工的服務組織進行信用評價，通過對防治服務組織的規(guī)范管理，促進社會化防治隊伍有序健康發(fā)展。

（四）公眾認知和參與度明顯提高

檢疫執(zhí)法上，2007 年松材線蟲病疫區(qū)尚未公布時，三明市率先查處了違規(guī)調運疫木的行政案件，2018 年武夷山市首次查處違規(guī)調運疫木刑事案件，2019 年建甌市林農撿拾松木被罰款1000 元，這些案例讓有關單位、人員認識到“違規(guī)使用疫木可能坐牢”。防治責任追究上，建立了檢查通報、限期整改、防治工作約談和綜合整治管理等制度，形成了逐級加強、力度加大的松材線蟲病防治責任落實與問責機制。設區(qū)市開展督導和年度防治工作核查，省級組織抽查并通報，對薄弱縣單獨下達限期整改通知。2016 和2017 年，省林業(yè)廳對防治工作問題突出的10 個縣（市、區(qū)）政府分管領導和林業(yè)局主要負責人分別進行了防治工作約談，督促制定整改方案，落實防治工作措施。2013、2014、2016 年還對防治工作薄弱的10 個縣（市、區(qū)）實施綜合整治管理，要求相應縣（市、區(qū)）針對問題制定為期一年的綜合整治方案并組織實施，縣政府分管領導每季度向省級匯報防治進展，一年期滿自查符合要求的，提請省、市進行綜合評估，確定是否解除綜合整治管理。

三、新形勢下的防治矛盾

（一）人員不足與監(jiān)測要求嚴格的矛盾

在深化改革，放管服的大背景下，全省縣級森防人員減少，木材檢查站、林業(yè)站也相應撤并。松材線蟲病需要每月巡查轄區(qū)內松樹，通過人工踏查、遙感調查或誘捕器調查等方式，對出現松樹異?？菟?、松針變色的取樣鑒定，確定是否發(fā)生松材線蟲病。國家林草局新文件規(guī)定，調查疫情發(fā)生情況時，需對小班枯死的松樹進行取樣，總數10 株以下的要全部取樣；總數10 株以上的先抽取10株進行取樣檢測，如沒有檢測到松材線蟲，應當繼續(xù)取樣，直至全部取樣檢測為止。當前護林員僅能起到人工踏查并報告松枯死木位置數量的作用，全省每年松枯死木數量50 萬株，取樣檢測工作量大，更不用說遙感監(jiān)測和誘捕器監(jiān)測。松枯死木數量多的地方縣級森防人員無法真正按照技術方案監(jiān)測到位。如實行外包，嚴格按照技術要求取樣鑒定，需要的監(jiān)測資金量大，同時，如果承接的防治服務組織鑒定的疑似疫情，仍需要權威機構認定。

（二）除治時間緊和政府采購的矛盾

國家林草局新文件要求，秋季普查后縣級組織制定年度方案，通過省市兩級審查和專家評估，經省級林業(yè)主管部門審定后報縣政府，經縣政府同意后，年度方案的資金納入財政預算并印發(fā)實施。按照政府采購的程序，需要確定資金量后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方能編制編制政府采購計劃，選擇政府采購代理機構，科學確定采購方式。按照《政府采購品目分類目錄》林業(yè)有害生物防治服務為服務類項目，政府公開招投標數額標準一般低于工程類。采購服務金額達到公開招投標數額標準的需公開招標，不足公開招投標數額標準的可采取公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源等采購方式。每年秋季普查時間為9—10 月，如公開招標順利，全部程序走完防治服務組織進場應該在12 月底，每年10 月—翌年3 月最佳防治時機已經過半，扣除春節(jié)和春季陰雨天氣，想要達到松樹死亡即行清理難度大，防治質量明顯打折扣。

（三）資金預估不足與財政資金績效的矛盾

國家新文件要求松枯死木清理后要就地燒毀或切片除害處理，針對福建山高林密、松枯死木分散、胸徑大的地方，單株松枯死木清理的單價明顯要高于沿海平緩、靠近交通沿線、松枯死木小而集中的地方。由于林木采伐需要林農提供林權證，疫情除治沒有相應的補償，一些林農阻擾防治工作，人為抬高了防治成本。同時，松枯死木的數量是動態(tài)增加的，秋季普查后山場新增加的松枯死木數量估計不足，如施工合同按株數承包，可能預定數量清理結束，漫山遍野還有松枯死木；如不限株數，防治服務公司可能鉆空子虛報數量，這些都可能造成財政資金達不到績效目標。由于政府采購林業(yè)有害生物防治為服務類，不需要造價部門核算（財審），單憑年度方案財政部門容易提出質疑，由于省級財政均以同樣的標準補助，讓基層財政質疑各地防治單價科學性。

四、思考和建議

（一）完善政府采購服務，解決監(jiān)測不到位問題

根據各地實際，按照現有的人員配置和防治資金情況，統(tǒng)籌考慮摸清家底的工作。在實施階段清理的地方，應強化春秋季普查，可將專項普查工作承包給防治服務公司開展。實施績效承包清理松枯死木的地方，可直接采取月巡查打包給績效承包單位，由清理松枯死木的防治服務公司做好取樣和初檢工作，減輕監(jiān)測和除害處理兩次到同一山場的工作量。外包監(jiān)測工程時，由縣級林業(yè)主管部門和防治服務公司簽訂保密協議，明確擅自向社會發(fā)布松材線蟲病疫情信息的責任，要求防治服務公司不得將疑似疫情的信息擅自發(fā)布。

（二）采取績效承包方式，減少防治程序

通過采取績效承包3 ～5 年松枯死木清理，輔以松墨天牛綜合防治措施，盡可能保護松林資源，以清理松枯死木為核心，能同樣達到每年的防治效果。避免每年在經歷監(jiān)測、制定方案、方案審定、政府同意、納入財政預算、聘請招標代理公司招投標等程序時某個環(huán)節(jié)滯后，或者每年由不同防治服務公司承接，不熟悉山場情況，錯過防治時機等問題。在操作中還能對新發(fā)現松枯死樹直接通知防治服務公司，避免發(fā)現交通沿線、城區(qū)周邊出現新增松枯死樹要臨時公司專業(yè)隊，并另行申請資金清理的現象。

（三）制定防治成本標準，規(guī)范方案編制

根據當前各地松材線蟲病綜合防治工程施工的實際情況，廣泛開展調研，確定不同區(qū)域用工單價，估算不同松林結構與林分蓄積、松枯死木分布、除害處理方式、現場地形和交通遠近等情況，相應參考單價和綜合因素系數，以便核算防治資金。待防治成本估算規(guī)范基本完善后，提出草案，申請標準立項。