劉 楠，溫志強

(天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津 300387)

0 引言

伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和各個國家之間的密切往來，我國重大國際會議、重大賽事以及大型群眾性活動的數(shù)量呈現(xiàn)出大量增長的態(tài)勢，但是由于重大活動規(guī)模大、人數(shù)多、環(huán)境復(fù)雜、設(shè)施多樣等特點，引發(fā)了許多公共安全隱患問題，在既定的公共空間內(nèi)人群流動的頻率和密度大幅度上升，從而使人群大量聚集的擁擠踩踏事故風(fēng)險急劇增加[1]，這已經(jīng)成為我國公共安全事故災(zāi)害類型之一，也已被列為大型活動防范的重點。2014年12月31日，上海外灘跨年夜活動中因樓梯處有人失衡跌倒，引發(fā)多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏事件發(fā)生，造成36人死亡、49人受傷[2]。重大踩踏事故的發(fā)生向世人敲響了警鐘，缺少風(fēng)險評估的重大活動可能將會造成嚴(yán)重的人員傷亡和經(jīng)濟損失，所以對于重大活動風(fēng)險的識別與預(yù)警已經(jīng)成為丞待解決的現(xiàn)實問題。

重大活動踩踏事故是一個多變量、多層次、多因素的人際環(huán)境系統(tǒng)，所以完全靠主辦方主觀判斷對其進(jìn)行風(fēng)險評估具有一定的主觀性、困難性并且準(zhǔn)確性較低。當(dāng)評估因素具有模糊性、殘缺性、不確定性時，可以采用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等方法來對重大活動踩踏事故風(fēng)險因素進(jìn)行評估，通過計算機進(jìn)行評估，可以得到科學(xué)準(zhǔn)確的結(jié)果，減少個人主觀臆斷，具有很強的可操作性。為解決重大活動風(fēng)險評估中存在的人群流向現(xiàn)場監(jiān)管技術(shù)及手段不科學(xué)、活動場地實際布局不合理、缺少安全保障措施和救助資源等問題，實現(xiàn)對其的風(fēng)險預(yù)警，國家出臺了5項大型活動安全管理國家標(biāo)準(zhǔn)，對涉及人員、環(huán)境、設(shè)施、技術(shù)進(jìn)行安全風(fēng)險評估。評估標(biāo)準(zhǔn)的出臺，為我國大型活動形成了統(tǒng)一的風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，使活動主辦方明確自身人員安全檢查、監(jiān)測、預(yù)警以及處置的要求、活動場地布局要求和安全導(dǎo)向標(biāo)識的設(shè)置、臨建設(shè)施的設(shè)計、搭建、運行和拆除方面的技術(shù)要求、組織、人員、設(shè)備等安保資源配備以及工作方案的制定要求，形成了大型活動安保資源配置標(biāo)準(zhǔn)。它起到重要的引領(lǐng)作用，為多個同領(lǐng)域國家和公安行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的立項提供基礎(chǔ)，有力推動標(biāo)準(zhǔn)的制定和發(fā)布工作，對大型活動舉辦的場地、人員、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等提供了明確的標(biāo)準(zhǔn)，增強了對重大活動的安全保障，最大限度地避免重大活動現(xiàn)場踩踏事故的發(fā)生。

1 重大活動風(fēng)險因素的識別與分析

隨著我國社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展和國際地位的穩(wěn)步提升，重大活動承辦的次數(shù)越來越多、類型也愈加多元。區(qū)別于普通的大型活動，重大活動往往更加專業(yè)化、國際化和嚴(yán)肅化，一方面對于安全的要求越來越高，另一方面其風(fēng)險因素也不斷增多。危機生命周期理論將危機的完整生命周期分割為事前、事中、事后三個階段，其中針對事前風(fēng)險的識別干預(yù)對于降低突發(fā)事件發(fā)生的概率起著至關(guān)重要的作用，而對突發(fā)事件的風(fēng)險誘發(fā)因子進(jìn)行識別并嚴(yán)控可以從根源上擴大其與臨界點之間的距離，因此要注重對踩踏事故各類風(fēng)險誘發(fā)因子進(jìn)行識別分析。

1.1 人員風(fēng)險

重大活動的參與人員有一些是具有較大影響力的人，例如國際會議、閱兵儀式等重大活動會有國家領(lǐng)導(dǎo)人和其他重要官員的出現(xiàn)，而重要賽事和匯報演出也會有相關(guān)領(lǐng)域的重要人員出席。無論是國家領(lǐng)導(dǎo)者、官員，還是運動員、藝術(shù)家，由于其身份的特殊性，可能都帶有一定的風(fēng)險性?？植酪u擊者、狂熱粉絲等危險人群一旦采取行動，就容易引起活動現(xiàn)場騷亂，失去控制的人群引發(fā)踩踏事故的幾率就直線上升。

1.2 場所風(fēng)險

重大活動對場所硬件設(shè)施安全性能需求大，體育比賽、音樂節(jié)、宗教活動等重大活動要求現(xiàn)場空間設(shè)置寬闊，安全出入口、座位、走廊、樓梯等硬件設(shè)施應(yīng)該安全合理。2009年3月29日，在科特迪瓦阿比讓舉行的世界杯和非洲國家杯預(yù)選賽中，因體育場內(nèi)一面墻坍塌，觀眾逃離時互相踩踏事件，造成至少19人死亡，132人受傷。建筑物質(zhì)量低下、空間布局不合理、疏散能力弱，室外場所道路不平坦、欄桿、頂棚不牢固等都是重大活動場所的風(fēng)險因素。相對于這些客觀存在的實體危險源，危險態(tài)的存在是實時變化的,也要作為安全風(fēng)險預(yù)警的預(yù)警要素[3]。

1.3 環(huán)境風(fēng)險

舉辦重大活動要綜合考慮其環(huán)境因素，如自然環(huán)境、社會環(huán)境、場所周邊環(huán)境等。對國際會議、世界論壇、體育賽事等重大活動來說，地質(zhì)災(zāi)害和氣象災(zāi)害等重大自然災(zāi)害是比較危險的風(fēng)險因素。雖然與自然環(huán)境的性質(zhì)不同，但是社會環(huán)境是否良好對于重大活動的成功舉辦同等重要，是否有重大傳染病疫情，社會治安情況如何，政府是否被民眾所認(rèn)可和支持，都是舉辦重大活動需要考慮的安全因素。重大活動場所周邊是否有?；饭S、交通是否方便、是否有辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、旅游景點等人員密集的場所都必須作為重大活動選址的重要考慮因素[4]，人口數(shù)量越大、人群越密集，其發(fā)生踩踏事故的風(fēng)險因子就越大，發(fā)生踩踏事故的概率就越高。

1.4 管理風(fēng)險

重大活動對于安全風(fēng)險具有非常大的需求，從場地的選取、規(guī)模的確定，都要有精確的衡量。缺少管理、管理不力都會為重大活動帶來風(fēng)險。重大活動不但需要統(tǒng)一的規(guī)章制度，而且需要針對不同活動內(nèi)容、不同活動場所的實施細(xì)則。缺少管理的重大活動，一旦遇到緊急情況就會失去控制，造成活動現(xiàn)場混亂，引發(fā)踩踏事故。

2 重大活動踩踏事故頻發(fā)的原因探析

踩踏事故具有時空不確定、誘因復(fù)雜、突發(fā)性強、破壞性大等特點，當(dāng)今我國重大賽事、重大會議、音樂文藝活動、展覽活動等一系列重大活動的增多更需要加強對風(fēng)險的管控。同時由于大型活動具有參與人數(shù)多、人群構(gòu)成復(fù)雜、人群心理素質(zhì)難以控制的人群特點，所以舉辦大型活動如果不加以風(fēng)險識別和預(yù)警，則很難及時應(yīng)對突發(fā)事件，從而引發(fā)踩踏事故[5]。想要將重大活動中踩踏事故的風(fēng)險降到最低，首先需要構(gòu)建風(fēng)險識別體系，找到可能誘發(fā)踩踏事故的風(fēng)險因子，從信息、制度、意識、硬件設(shè)施等角度出發(fā)，對踩踏事故的風(fēng)險因素進(jìn)行分析，從而為制定科學(xué)可行的對策提供理論基礎(chǔ)。

2.1 政府信息溝通渠道相對閉塞

政府發(fā)布的信息模糊、發(fā)布渠道單一、傳播范圍有限，對活動相關(guān)信息不能廣而告之，導(dǎo)致參加活動的人不能得到明確信息，為踩踏事故帶來隱患[6]?；顒忧皼]有對場所容納情況進(jìn)行監(jiān)測預(yù)估、沒有制定全覆蓋的應(yīng)急預(yù)警方案，在人數(shù)多，人流大的環(huán)境下，由于危機信號分散、多源化的特點，當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件的時候危機信號就容易被噪音沖擊、掩蓋。如果現(xiàn)場沒有監(jiān)測設(shè)備和現(xiàn)場維護秩序的工作人員，不能對現(xiàn)場情況進(jìn)行實時監(jiān)控，缺乏安全通道、方向標(biāo)志，則會直接加速踩踏事故的發(fā)生。因為當(dāng)人感知到自己身處危險的時候，最直接的反應(yīng)就是恐懼和奔跑，沒有監(jiān)控設(shè)備和方向指標(biāo)引發(fā)的結(jié)果就是人會想無頭蒼蠅沒有明確的前進(jìn)方向，現(xiàn)場不能得到準(zhǔn)確的人流信息，不能加以疏散和維護，最終只能導(dǎo)致踩踏事故的發(fā)生。

2.2 踩踏事故安全防范制度不完善

無論是事前公共秩序的日常維護制度和重大活動風(fēng)險預(yù)警制度，還是事后踩踏事故的完善制度和追責(zé)懲戒制度，任何一種制度的缺乏，都會成為踩踏事故的隱形推手。中國是人口大國，公共秩序不但需要制度性規(guī)范，還需要公眾有自覺、自發(fā)地遵守公共秩序的道德意識，制度、道德二者缺一不可，任何一方面的缺失都會加劇重大活動現(xiàn)場的混亂。我國缺乏明確的事故賠償標(biāo)準(zhǔn)，事故發(fā)生后只是補償、安撫人心以及突擊式的應(yīng)急教育，卻沒有事故因果分析，不能找到事故發(fā)生的癥結(jié)，不追責(zé)就不會引起警戒。結(jié)果就是事故的發(fā)生不能為安全防范措施積累經(jīng)驗，遇到同樣情況，踩踏事故照樣會發(fā)生。

2.3 公眾安全意識和風(fēng)險規(guī)避能力相對較弱

社會公眾大多都處于“和平麻痹”狀態(tài)，安全意識薄弱、安全知識匱乏。遇到緊急情況，本能的產(chǎn)生恐慌心理，缺乏自救和逃生技能。在日常教育過程當(dāng)中，公眾缺乏安全防范和風(fēng)險規(guī)避的知識，政府安全部門缺乏對公眾的安全教育和實地演練。同時，政府重視不夠、預(yù)警意識薄弱等問題導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場的應(yīng)急設(shè)備和人力不能得到最大限度的應(yīng)用，都不能有效的預(yù)防踩踏事故的發(fā)生。在重大活動現(xiàn)場，如果遇到緊急情況，人群容易產(chǎn)生從眾心理、恐慌心理、甚至絕望心理。一些重大活動現(xiàn)場人群多源疏散，在交叉節(jié)點處對疏散出口盲目隨機選擇，容易導(dǎo)致過量人流聚集到相同疏散區(qū)域[7]。在固定場域內(nèi)，人群面對突發(fā)情況的錯誤反應(yīng)對快速的人員應(yīng)急安全疏散造成很大壓力，極有可能造成跌倒、踩踏等事故發(fā)生。

2.4 活動場所硬件設(shè)施設(shè)計不合理

會議室、商場、廣場、體育場、娛樂場所、宗教場所等出入口、過道、樓梯、看臺，橋梁是踩踏事故易發(fā)地段?？赏ㄐ蟹秶M窄、燈光昏暗、路面不平、摩擦系數(shù)小或者臺階、斜坡設(shè)計過陡的環(huán)境以及設(shè)施缺陷都有可能增加踩踏事故發(fā)生的概率。在這種不安全的環(huán)境下，無論是熱情、激動還是驚恐，任何一種情緒的突然爆發(fā)都有可能使人群失去控制，行為失控從而釀成慘劇。

3 重大活動踩踏事故風(fēng)險識別與智能預(yù)警的實現(xiàn)路徑

想要在最大程度上控制踩踏事故的發(fā)生，除了對風(fēng)險因子進(jìn)行識別、分析，還要制定可行的政策，做好事前的預(yù)警與事中的應(yīng)急。在感知預(yù)測風(fēng)險的基礎(chǔ)上，對風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警與管控，采取完備的應(yīng)急管理措施，從而有效的規(guī)避風(fēng)險。利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行追蹤管控、提高工作人員的安全意識、完善活動場地的基礎(chǔ)設(shè)施、建立健全相關(guān)制度等科學(xué)舉措來對重大活動的安全提供最有力的保障。

3.1 凸顯智能化監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置

(1)政府加強信息管控

由于人們生活水平的提高和國家交往的密切，重大活動的數(shù)量一定是呈上升趨勢的，所以我們想規(guī)避風(fēng)險，只能發(fā)揮主觀能動性，加強管控。加強信息管控，首先需要政府活動通信告知渠道要通暢，活動場地、時間等所有關(guān)信息都要運用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)做到及時、明確的傳遞給大眾，使群眾可以有計劃、有準(zhǔn)備的參與活動。在活動入口利用智能安檢系統(tǒng)，通過人臉識別技術(shù)，可以迅速找到目標(biāo)，并且可以避免危險人物或者危險品入場，降低重大活動突發(fā)事件發(fā)生的幾率，避免踩踏事故的發(fā)生。在活動現(xiàn)場所有角落安裝監(jiān)控設(shè)備，可以實時監(jiān)測、分析全場的人流情況，做好危機預(yù)警，最大限度的控制踩踏事故的發(fā)生。在緊急情況發(fā)生的時候，在最短的時間內(nèi)捕捉到現(xiàn)場信息，做好現(xiàn)場情況分析，第一時間對現(xiàn)場人流進(jìn)行有序分散，在最短的時間內(nèi)調(diào)動所有周邊和相關(guān)救助資源，減少人員傷害。

(2)提升群眾危險信息識別與危機處理能力

在危機發(fā)生時，如果群眾不能保持冷靜的心態(tài)并且具有一定的信息處理能力，將難以接受政府發(fā)出的信號，所以需要提升群眾的風(fēng)險感知能力[8]。群眾在緊急情況下能否做到冷靜的克服干擾、不制造噪音影響現(xiàn)場秩序的維護和信息的傳播、自覺的遵守公共秩序，快速接到現(xiàn)場發(fā)出的預(yù)警信號和疏散信號，避免現(xiàn)場混亂。除此之外，掌握一定的逃生技巧，會使用一些逃生工具，具備應(yīng)對緊急情況的常識等，都將減少踩踏事故的發(fā)生概率。所以要通過培訓(xùn)提高人們的應(yīng)急處理能力，當(dāng)發(fā)生擁擠事故時使人群必須保持冷靜，聽從組織人員的指揮從而緩解擁擠壓力，捕捉現(xiàn)場應(yīng)急廣播和聽從信息傳遞信息系統(tǒng)的指揮[9]。

(3)完善智能預(yù)警體系建設(shè)

利用大數(shù)據(jù)將人群安全規(guī)劃管理技術(shù)、視頻圖像、行人交通流數(shù)據(jù)、人群運動規(guī)律、相應(yīng)管理措施結(jié)合起來，對于臨時性活動可以使用可移動式的快速布防系統(tǒng)。首先利用大數(shù)據(jù)分析掌握參與活動人群的基本情況，利用熱力圖、人群流向圖、地圖搜索量對重大活動的人群定位信息、關(guān)鍵系搜索記錄、人群定位軌跡變化信息進(jìn)行監(jiān)測，建立預(yù)警分析的信息集[10]。然后，根據(jù)踩踏事故的誘發(fā)因子對現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行識別，分析其是否存在發(fā)生踩踏事故的早期征兆，判斷其將會產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)，必要時報警，快速對其成因、狀態(tài)、發(fā)展趨勢等進(jìn)行診斷，找出主要原因，最后對輸出結(jié)果中的人群密度、分布、流向等進(jìn)行系統(tǒng)分析，根據(jù)不同的風(fēng)險等級，制定相應(yīng)預(yù)警政策，以便應(yīng)對突發(fā)事故，做好緊急處理。

3.2 建立健全踩踏事故風(fēng)險防范制度

建立完善的事前預(yù)警制度、事中規(guī)避制度、事后責(zé)任追究制度，可以全方位的對重大活動踩踏事故的風(fēng)險進(jìn)行管控。政府應(yīng)該對重大活動參與活動人數(shù)、秩序維護設(shè)施、活動應(yīng)急預(yù)警方案、現(xiàn)場救援力量等都有明確的規(guī)定?；顒又鬓k方應(yīng)該按嚴(yán)格按照規(guī)定限定人數(shù)，制定完善的活動策劃。對社會公眾進(jìn)行風(fēng)險防范知識掌握情況進(jìn)行評估，教育部門將安全教育納入學(xué)校的必修課程，進(jìn)行風(fēng)險實地演練，使公眾可以真正的掌握安全防范技巧，做到安全教育從娃娃抓起。在活動現(xiàn)場，借助“切面法”來測量人口流量密度，當(dāng)接近臨界點的時候，立馬采取措施，首先對中心區(qū)和危險隱患區(qū)進(jìn)行安全疏散，要適時進(jìn)行監(jiān)控，在最短的時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，抓住解決問題最有效的時間段，避免群眾因為遇到緊急情況，情緒失控、采取不理性的行動從而導(dǎo)致“羊群效應(yīng)”。追責(zé)制度的完善并不是為了追究責(zé)任，而是為了分析問題，找出問題發(fā)現(xiàn)的根源，從而根據(jù)原因制定相應(yīng)的策略，避免類似情況的再次發(fā)生。

3.3 提升社會整體踩踏事故風(fēng)險應(yīng)對意識

(1)提升工作人員風(fēng)險意識和責(zé)任意識

安全事故發(fā)生的時間是不可預(yù)知的。如果政府工作人員玩忽職守，那么將會加大重大活動現(xiàn)場踩踏事故發(fā)生的概率。所以工作人員要樹立安全意識，保證信息發(fā)布到位，加強活動現(xiàn)場的安全保護措施、預(yù)警措施和應(yīng)急處置措施。

(2)實現(xiàn)社會公眾安全教育和德育教育常態(tài)化

一方面要建立常態(tài)化的社會公眾安全教育，通過虛擬現(xiàn)實技術(shù)進(jìn)行安全演練，幫助公眾增強公眾緊急情況處理能力，真正的掌握應(yīng)對緊急情況的本領(lǐng)。另一方面要加強公眾道德素養(yǎng)教育，注重學(xué)生的德育教育，形成自覺尊守公共秩序的道德意識，形成良好的社會風(fēng)范，從而有效地規(guī)避風(fēng)險。

(3)吸納平安志愿者作為安保中堅力量

由不同年齡、不同職業(yè)組成的平安志愿者近幾年在維護社會治安的工作中貢獻(xiàn)了不可小覷的作用。北京奧運會、G20峰會、上海合作組織論壇、十九大會議等重大活動的舉辦都伴隨著志愿者的身影。志愿者近年來已經(jīng)成為了協(xié)助專業(yè)機構(gòu)保障重大活動維穩(wěn)工作的重要力量，在引導(dǎo)、疏散等各個方面都發(fā)揮著重要的作用。吸納平安志愿者的作用可以加強重大活動安保巡邏和隱患排查的力度，為防止重大活動踩踏事故的發(fā)生增加了另一道堅實的屏障。

3.4 探索重大活動場地管理新模式

重大活動的選址最好是要在安全性較高的地段，對于報告廳、廣場、娛樂場所、商場等固定的重大活動場所，要按照國家大型活動安全評估標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行改建。對于樓梯、出入口、天臺等重點地段重新進(jìn)行風(fēng)險評估，加強各個重點地段的管理，將活動現(xiàn)場的危險系數(shù)降到最低。露天的人流量密集的地區(qū)要嚴(yán)格控制人流量，加強安保巡查力度，必要的情況下建立護欄，將數(shù)量控制在可以管控的條件下，避免人群過度擁擠。封閉性場所內(nèi)，要醒目的標(biāo)明安全標(biāo)識、出入口、指向標(biāo)等重要信息。在室內(nèi)各個角落安裝監(jiān)控系統(tǒng)和報警系統(tǒng)，實現(xiàn)對人群密度、人流方向等無死角的監(jiān)控，以便發(fā)生突發(fā)事故及時采取應(yīng)急措施。

4 結(jié)論

當(dāng)今時代正處于在經(jīng)濟高速發(fā)展、社會快速轉(zhuǎn)型、國家高度融合的風(fēng)險社會中，高效保證社會公共安全對于國家安全、社會穩(wěn)定有著重要的意義。各類重大活動涉及人數(shù)多、影響意義重大，踩踏事故的發(fā)生將造成惡劣影響，因此應(yīng)加強對重大活動踩踏事故的風(fēng)險識別與預(yù)警，減少重大活動踩踏事故的發(fā)生。通過對重大活動踩踏事故的特點和風(fēng)險因素的分析，闡述了對其治理的必要性。從信息溝通、規(guī)章制度、公眾意識、硬件設(shè)施四個方面來分析重大活動踩踏事故發(fā)生的原因，并提出了具有針對性的建議，以降低重大活動踩踏事故的風(fēng)險。