江文

目前存在最棘手的問題主要是條塊不清，即使試行了“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”改革后，推諉扯皮的現(xiàn)象還是存在。有基層干部形象地稱之為“街道當慣了小媳婦，還沒學會當婆婆?！?/p>

街道基層社會治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。當前，街道基層社會治理面臨的形勢更加復雜，日益呈現(xiàn)出碎片化、分散化、矛盾化的特點。

“依靠政府買單”現(xiàn)象突出

“街道是個筐，什么都往里面裝”。隨著形勢任務新變化，街道承擔的任務不斷增加，屬地負責使街道成為無所不裝的“筐”，經(jīng)常出現(xiàn)越位、錯位和缺位現(xiàn)象。

街道承擔了一些應由職能部門承擔的職能而致越位，包攬了一些應由居民自治組織和社會組織承擔的職能而致錯位，本應由街道履職而未履職的缺位。特別是當前，“有事靠政府”、“依靠政府買單”現(xiàn)象突出。如，習慣于免費停車、免費享受物業(yè)保障、免費清運大件垃圾等。

長期以來，政府以“結果”為目標的行政導向，更多傾向于直接將群眾想要的結果提供出來，重結果輕程序。2000年以來，隨著公共服務事項的增多，社區(qū)逐漸趨于行政化，更多坐等居民上門辦事，更多地從事政府部門派下來的行政性工作，同時組織居民、發(fā)動居民的能力減弱，錯過了與市場經(jīng)濟同步發(fā)展的機會，還停留在“政府包辦”的階段。

改革開放推動了政企分開、政社分開，但公眾觀念轉變?nèi)孕钑r間。再加之行政考核、維穩(wěn)、督辦等因素，政府不得不繼續(xù)包辦，便造成了居民寧可等著政府做，也不愿意自己做。例如，有的小區(qū)準備業(yè)主投票選擇物業(yè)公司進駐并管理小區(qū)，但看到周邊小區(qū)因信訪督辦而導致政府部門直接進小區(qū)清理雜物，便產(chǎn)生了“為什么要自己交物業(yè)費聘請物業(yè)公司”的疑問。

點評：目前，全國各地對街道辦事處的職責定位，都欠缺一個統(tǒng)一規(guī)范又因地制宜的標準。以北京市為例，多年來，北京市對街道職能定位的指導主要依靠政策性文件，直到2016年印發(fā)的《北京市“十三五”時期社會治理規(guī)劃》才將街道的職能定位為6項：加強區(qū)域黨建、開展公共服務、統(tǒng)籌轄區(qū)治理、組織綜合執(zhí)法、指導社區(qū)建設。雖然職能定位明確了，但是仍然相對粗放，不好操作，沒有統(tǒng)一權威的職責清單，這是當前街道辦事處職責定位亟待解決的問題。

作為基層一級黨委政府，街道應找準角色定位，更多是應該發(fā)揮引領帶動的作用，而非直接提供產(chǎn)品。因為隨著社會發(fā)展，群眾需求與訴求越來越多，也越來越高。直接使用財政資金解決本應由市場或社會解決的沖突問題，雖然一時獲得好評，但將給政府帶來長期的債務問題。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，一旦財政資金緊張，必然造成群眾信任感下降。

因此，對于公共服務邊界，需要嚴格框定，在公共服務邊界以內(nèi)的事務，街道要盡心做好;在公共服務邊界之外的領域，黨組織要發(fā)揮引領作用，按照“誰主張、誰負責、誰收益”的原則，帶領群眾積極共同創(chuàng)造美好生活。

“當慣了小媳婦。還沒學會當婆婆”

街道所擔負的工作，幾乎涵蓋了一級政府所有的行政職能。但近年來街道對轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的統(tǒng)攬能力在不斷弱化，責、權、利不匹配問題突出。

一是賦予街道的部分職能和街道擁有的權力脫節(jié)。例如，某區(qū)編委確定的街道辦事處職責之一是“負責轄區(qū)市容、環(huán)境衛(wèi)生、綠化美化、環(huán)境保護、綜合治理等城市管理工作”，而以上工作職權幾乎全在區(qū)級部門，街道只能協(xié)調(diào)，工作效果難以保證。

二是條塊關系未完全理順。在街道承擔的職責事項中，獨立負責的事項較少，大部分都需要條與塊分清主次、共同完成。據(jù)統(tǒng)計，街道負責、承擔的主責主業(yè)只占24.1%;組織、協(xié)調(diào)部門共同完成的職責約占34.5%;參與、協(xié)助、配合的職責約占41.4%。

三是街道對自身職責和權力缺少發(fā)言權。街道的職責和權力往往是由上級指示確定，何時放權、收權完全取決于上級，街道處于被動地位。后果是街道職、權、責不穩(wěn)定，容易造成工作缺乏積極性和一旦獲得權力后的“短期行為”。

四是街道人員編制不平衡不充分。以北京市為例，共有街道辦事處150個，各街道行政編制嚴重不平衡，最多和最少的相差超過10倍。目前尚未建立一套根據(jù)服務人口、經(jīng)濟狀況、轄區(qū)面積等指標，以及承擔重點項目任務而動態(tài)調(diào)整的編制體系，進而導致機構設置不夠合理、編制與工作任務不匹配等問題。

街道負責、承擔的主責主業(yè)只占24.1%;組織、協(xié)調(diào)部門共同完成的職責約占3 4.5%;參與、協(xié)助、配合的職責約占41.4%。

點評：街道基層社會治理目前存在最棘手的問題主要是條塊不清。主要原因在于：一是條上制定的規(guī)章制度大多出于部門利益，互相牽制、互相推諉;二是“條”上的制度無法落實到“塊”上;三是即使在北京市試行了“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”改革后，推諉扯皮的現(xiàn)象還是以不同形式存在。有些基層干部形象地稱之為“街道當慣了小媳婦，還沒學會當婆婆?！?/p>

下一步，應該結合中辦關于規(guī)范督查檢查工作的文件，建議探索實施簡便易行、職責對等的條塊“吹哨報到”的考核辦法，使得吹哨報到工作能落到實處?？梢远ㄆ谟缮鐓^(qū)、居民代表、企業(yè)代表、人大代表和政協(xié)委員聽取職能部門和科隊站所匯報，并進行評議劃票，對排名最后的實行區(qū)級約談，這種社區(qū)代表會議機制對進一步推動職能部門更好履職是很好的嘗試。

同時，在強調(diào)街道屬地責任的同時，需要進一步規(guī)范行業(yè)管理，切實為街道基層社會治理工作減輕負擔。此外，街道要積極走訪轄區(qū)單位，主動匯報基層治理情況，爭取轄區(qū)單位的支持與配合?！靶∵`規(guī)演變成大問題”

基層治理有大量執(zhí)法任務，但大多數(shù)情況下街道是沒有執(zhí)法權的，現(xiàn)在即使城管工作的部分執(zhí)法權下沉了，也只是委托執(zhí)法的性質(zhì)，在法律上沒有依據(jù)。在依法行政、依法辦事的大背景下，許多治理工作稍有不慎就會踩規(guī)越線。

比如拆違，工作做不通時，只能靠強拆，而走完程序周期長，只能街道牽頭組織聯(lián)合執(zhí)法，一旦引起訴訟，敗訴是必然，容易造成不依法行政的詬病。其他諸如占道經(jīng)營、暴露垃圾、道路坑凸、污水橫流等問題，街道看得見，但無權不能管，只能轉告、協(xié)調(diào)，造成有些問題拖而不決，引發(fā)群眾不滿，而這種不滿卻又主要是針對街道的。

城市精細化管理需要全面的法治思維保駕護航。在精治共治方面，基層創(chuàng)造了很多好經(jīng)驗、好做法，但法制保障還相對滯后，還沒有真正做到精細化管理和法制保障互促互進、相輔相成，“部門法”現(xiàn)象在一些領域依然存在。在城市管理工作中，街道組織綜合執(zhí)法或聯(lián)合執(zhí)法時面臨著太多的法律空白和執(zhí)法困境，很多疑難問題和歷史遺留問題解決起來找不到法律依據(jù)。在具體執(zhí)法時，相關部門的執(zhí)法依據(jù)還存在界限不清甚至相互抵觸的現(xiàn)象。

審批、管理和執(zhí)法不能有效銜接和統(tǒng)一，也是城市管理中的一個桎梏，以至于很多微小的違法違規(guī)行為逐漸地演變成社會問題。所以，法律不是立給某個執(zhí)法部門的，它是用于約束某類行為解決某類社會問題的，這樣才能保證街道工作都能放到法治的軌道上運行，而各項城市管理工作要以法律為紅線，不能逾越半步。

點評：隨著市、區(qū)、街道三級管理體制改革的深入推進，各項工作任務重心下移，街道屬地責任的范疇被無限放大，任何工作都以屬地管理名義分派到街道。特別是一些街道不可控的工作，強壓到街道，基本上呈現(xiàn)出街道不是主責，但都負責的狀態(tài)，如大氣PM2.5顆粒檢測。街道的職責范圍越來越大，任務也越來越重。

應加強對專業(yè)系統(tǒng)職能的指導與考核對象的研究，不能以職能下拔到街道而一味地單純考核街道。同時，要善于對市場及社會賦權。社區(qū)賦權的過程是提升其韌性的過程，其自行解決問題的能力會加以提升。提升社區(qū)能力、轉變行政理念、轉型社區(qū)運行機制，均有利于推動街道工作、滿足社會治理需求。例如，小區(qū)的物業(yè)管理問題，應充分放權業(yè)主自組織，發(fā)揮業(yè)主在小區(qū)治理中的主體作用，而非怕其出亂子，由政府代辦。

再次是加強社區(qū)工作者培訓，使其具備引導群眾有序參與的能力，激發(fā)群眾參與熱情。大力培育社區(qū)社會組織，使其發(fā)揮社區(qū)草根作用。通過購買社區(qū)社會組織服務，轉變居委會行政化現(xiàn)象，使其回歸組織居民、引導居民的角色?？傊?，社會治理不是社會管理，這需要各級領導有所認識，社會治理重心的下沉，并非意味著增大屬地的責任，而是引導社會發(fā)展的工具更加多樣化。