●倪 鐵

2016年底，通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的方式，我國(guó)選擇了京、晉、浙三地試點(diǎn)展開監(jiān)察體制改革，嘗試將針對(duì)職務(wù)犯罪的刑事調(diào)查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)移轉(zhuǎn)到監(jiān)察委員會(huì)，從而有力地推動(dòng)了腐敗犯罪治理水平的提升。2018年3月，《監(jiān)察法》首次針對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行的刑事調(diào)查權(quán)運(yùn)作程序作了系統(tǒng)規(guī)范。隨后，修改《刑事訴訟法》以期完善訴訟法與監(jiān)察法的銜接機(jī)制，進(jìn)一步理順職務(wù)犯罪案件的刑事調(diào)查程序與后續(xù)訴訟程序。通過(guò)一系列法律規(guī)制的立法供給，監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查權(quán)運(yùn)作獲得了國(guó)家根本法和基本法的系統(tǒng)法制保障。但是，與改革之前的職務(wù)犯罪偵查程序格局相比，初步建構(gòu)成功的監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查權(quán)運(yùn)作程序的法律框架并沒有完全解決改革前檢察官偵查職務(wù)犯罪所面臨的法治程序困境。在當(dāng)前監(jiān)察機(jī)制法治化轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，有必要均衡配置程序主體的法益，做好監(jiān)察調(diào)查權(quán)運(yùn)作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，建構(gòu)一個(gè)高效運(yùn)行的監(jiān)察調(diào)查程序框架，從而避免反腐監(jiān)察調(diào)查權(quán)誤用濫用而傷及人權(quán)，保障監(jiān)察調(diào)查權(quán)高效打擊職務(wù)犯罪行為，達(dá)成監(jiān)察法律體系的“良法之治”。

一、監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)的演進(jìn)

（一）監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)的規(guī)制演進(jìn)

相對(duì)于刑事偵查權(quán)運(yùn)作的法治化，監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查權(quán)的法律規(guī)制起步較晚，但監(jiān)察的調(diào)查權(quán)法治化則經(jīng)歷了一個(gè)逐次發(fā)展完善的過(guò)程，為監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)的法律規(guī)制提供了一定的制度基礎(chǔ)，并伴隨著中國(guó)監(jiān)察體制改革和發(fā)展而初步完成了新格局的法律形塑。

第一階段，作為監(jiān)察調(diào)查權(quán)最重要淵源的行政調(diào)查權(quán)法治化階段。在這個(gè)時(shí)期中，監(jiān)察調(diào)查權(quán)主要是指行政監(jiān)察調(diào)查權(quán)。1997年頒行的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》確立了行政監(jiān)察體制，〔1〕參見朱?；荩骸秶?guó)家監(jiān)察體制之憲法史觀察——兼論監(jiān)察委員會(huì)制度的時(shí)代特征》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2017年第3期。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使行政違法調(diào)查權(quán)。一方面，該法規(guī)范了行政監(jiān)察調(diào)查權(quán)所涵涉的各項(xiàng)具體權(quán)能，如：暫予扣留、封存可以證明違反行政紀(jì)律行為的文件、資料、財(cái)務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料；責(zé)令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財(cái)物；責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說(shuō)明，但是不得對(duì)其實(shí)行拘禁或者變相拘禁；經(jīng)縣級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員批準(zhǔn)，可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款；必要時(shí)，可以提請(qǐng)人民法院采取保全措施，依法凍結(jié)涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款。另一方面，該法還規(guī)定了行政監(jiān)察調(diào)查權(quán)運(yùn)作的具體程序。如第30條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)按照下列程序?qū)`反行政紀(jì)律的行為進(jìn)行調(diào)查處理：對(duì)需要調(diào)查處理的事項(xiàng)進(jìn)行初步審查，認(rèn)為有違反行政紀(jì)律的事實(shí)，需要追究行政紀(jì)律責(zé)任的，予以立案；組織實(shí)施調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)。規(guī)定了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的立案調(diào)查、撤案、告知、備案、期限等。在行政監(jiān)察實(shí)踐中，由于行政調(diào)查權(quán)的分散配置，多個(gè)監(jiān)察部門之間職能重合，造成了“同體監(jiān)督乏力、異體監(jiān)督缺失、黨紀(jì)國(guó)法斷層、監(jiān)察資源分散、對(duì)象難以周延”的困境?！?〕參見秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國(guó)家監(jiān)察——我國(guó)監(jiān)察體系的憲制思考》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第1期。

第二階段，監(jiān)察體制改革試點(diǎn)中的刑事調(diào)查權(quán)法治化探索階段。2016年11月7日，通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)立法的方式，在北京市、山西省、浙江省展開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，探索監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查權(quán)運(yùn)作的新模式，“試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局），預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)”?！?〕《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)集原分屬于不同部門的行政調(diào)查權(quán)、違紀(jì)調(diào)查權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)于一身，避免了原先反腐調(diào)查權(quán)分散的局面，解決了各職能部門之間銜接不暢和互相扯皮問題，為刑事調(diào)查權(quán)運(yùn)作提供了一定的證據(jù)基礎(chǔ)、程序基礎(chǔ)和法制基礎(chǔ)。

第三階段，監(jiān)察體制改革在全國(guó)推開并獲得了《憲法》和《監(jiān)察法》的支撐，刑事調(diào)查權(quán)法治化全面整體推進(jìn)階段。2018年3月頒行的《憲法修正案》明確規(guī)定了監(jiān)察委員具有獨(dú)立的、不受非法干涉的調(diào)查權(quán)，第127條規(guī)定：監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。同時(shí)，2018年3月頒行的《監(jiān)察法》進(jìn)一步細(xì)化了監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的具體程序，并對(duì)反腐敗國(guó)際合作、對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容作了細(xì)致規(guī)定?！?〕參見徐昕、黃艷好：《中國(guó)司法改革年度報(bào)告（2017）》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第2期。如該法第11條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)：……對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。2018年4月，有“小憲法”之稱的《刑事訴訟法》啟動(dòng)修改程序，完善與監(jiān)察法的銜接機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范和保障監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)的行使。至此，在中國(guó)立法變革和法律規(guī)則建構(gòu)中，監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查權(quán)獲得了較為清晰的法律邊界，建立了刑事調(diào)查權(quán)的程序規(guī)制框架，初步完成了職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)、調(diào)查程序的法律形塑?！?〕參見周樂軍：《“對(duì)人監(jiān)察”抑或“對(duì)事監(jiān)察”——論我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)的邊界》，《時(shí)代法學(xué)》2018年第4期。

（二）監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)的法權(quán)屬性

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！薄?〕［法］孟德斯鳩：《論法的精神》上，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁(yè)。任何權(quán)力都傾向于率性而為，直到遇到它的邊界，而這個(gè)邊界就是用法律構(gòu)筑的界碑。作為監(jiān)察委員會(huì)最重要的新型權(quán)力之一，監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)也遵循這一鐵律。當(dāng)前，中國(guó)初步形成了以《憲法》和《監(jiān)察法》為核心的一系列監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)運(yùn)作的法制保障，隨著《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋的陸續(xù)立法跟進(jìn)，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織機(jī)制、運(yùn)作程序得以進(jìn)一步法治化，為監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查權(quán)設(shè)定了粗疏的法律邊界。

監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)，指的是監(jiān)察機(jī)關(guān)享有的，針對(duì)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行的收集調(diào)查證據(jù)、查明犯罪事實(shí)等的國(guó)家專門權(quán)力。監(jiān)察委員會(huì)享有辦理職務(wù)犯罪案件的調(diào)查權(quán)，與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門相互配合、互相制約。監(jiān)察委員會(huì)的刑事調(diào)查權(quán)既不同于現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，也不同于檢察機(jī)關(guān)原來(lái)的貪污賄賂犯罪偵查權(quán)，它是一種不同于以前權(quán)力類型、也不同于其他法域權(quán)力種屬的獨(dú)具中國(guó)特點(diǎn)的權(quán)力存在，具有鮮明的個(gè)性特征：

一方面，監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)是一種服務(wù)于監(jiān)察權(quán)的特殊國(guó)家調(diào)查權(quán)。《憲法》抑或《監(jiān)察法》都規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與地位：監(jiān)察委員會(huì)既不是民國(guó)時(shí)期“五權(quán)分制”下的“監(jiān)察院”的歷史接續(xù)，也不是瑞典“監(jiān)察官”的中國(guó)翻版，更不是香港“廉政公署”的機(jī)構(gòu)抄襲，而是社會(huì)主義中國(guó)政治實(shí)踐的一項(xiàng)創(chuàng)舉，是議行合一政體下的“一府一委兩院”格局中的新組織，“是新型國(guó)家權(quán)力體系中的獨(dú)立機(jī)關(guān)”，〔7〕葉青、王小光：《檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督與監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督比較分析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第3期。依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。正如《紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》所言“監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，不能等同司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施”，〔8〕中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)社：《調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年11月16日第1版。這是國(guó)家對(duì)調(diào)查權(quán)的權(quán)威定位，將調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)相區(qū)別。

另一方面，監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)是查明職務(wù)犯罪案件事實(shí)的一種程序性權(quán)力?！爱?dāng)官員正在掩蓋自己的失誤……監(jiān)察專員所提供的關(guān)鍵性服務(wù)，披露了事實(shí)真相”，〔9〕［英］卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》下，楊偉東、李凌波、石紅心、宴坤譯，商務(wù)印書館2004年版，第766頁(yè)。但監(jiān)察機(jī)關(guān)的刑事調(diào)查權(quán)力場(chǎng)域也僅限于此，其不能直接認(rèn)定國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)作或公職人員的行為違法并作出實(shí)體意義上的處理決定?！?0〕同前注〔5〕，周樂軍文。

二、監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)的結(jié)構(gòu)失衡

國(guó)家全面整合了《憲法》《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》的法律文本資源，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的刑事調(diào)查行為的權(quán)力結(jié)構(gòu)、調(diào)查措施、調(diào)查程序的法治化水平得到大幅度提升。但是，當(dāng)前法律對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)及其運(yùn)作程序的初步建構(gòu)，在一定程度上克服了以往基于檢察職務(wù)犯罪偵查權(quán)而建構(gòu)的某些偵查程序法治結(jié)構(gòu)不平衡問題：原檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查程序中逮捕權(quán)上提一級(jí)仍然面臨的“自偵自捕”“自偵自監(jiān)”問題得以克服，檢察機(jī)關(guān)借用紀(jì)律檢查委員會(huì)力量提前開展職務(wù)犯罪偵查的困境得以破解，紀(jì)律檢查委員會(huì)的“雙規(guī)”“兩指”辦案的合法性通過(guò)留置措施的法治化得以解決；但另一方面，監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查程序又面臨著轉(zhuǎn)型過(guò)程中難以克服的新困境。

（一）組織專業(yè)布局不均衡

從近年來(lái)的監(jiān)察體制改革實(shí)踐看，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查組織結(jié)構(gòu)和人員隊(duì)伍的職業(yè)化水平仍難以滿足打擊腐敗違法犯罪的需求，從事職務(wù)違法犯罪調(diào)查的人員隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化、法治化素養(yǎng)也不均衡，從而造成了調(diào)查組織專業(yè)布局的整體不平衡。主要表現(xiàn)為：

第一，從監(jiān)察委員會(huì)組織的縱向體系來(lái)看，不同層級(jí)的監(jiān)察組織專業(yè)水平不均衡，各級(jí)機(jī)關(guān)人員存在較大的職務(wù)犯罪調(diào)查能力差異。根據(jù)中央紀(jì)委七次全會(huì)審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，同步推進(jìn)監(jiān)察體制改革與紀(jì)律檢查體制改革，在地市級(jí)以上紀(jì)委、監(jiān)察委員會(huì)可以探索監(jiān)督和審查部門分設(shè)。在試點(diǎn)開展監(jiān)察體制改革的京、晉、浙三地：北京監(jiān)委共設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察室17個(gè)，8個(gè)負(fù)責(zé)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、8個(gè)負(fù)責(zé)執(zhí)紀(jì)審查、1個(gè)負(fù)責(zé)國(guó)際追逃追贓。山西省監(jiān)委共設(shè)11個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，其中執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室8個(gè)、執(zhí)紀(jì)審查（調(diào)查）室3個(gè)。浙江省監(jiān)委共設(shè)13個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，其中7個(gè)室為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門、6個(gè)室為執(zhí)紀(jì)審查部門。在省、地市兩級(jí)，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查隊(duì)伍人員配備精干有力，監(jiān)督、審查職能相對(duì)分工合作，調(diào)查力量相對(duì)較強(qiáng)；但在縣級(jí)以下的地方，監(jiān)察委員會(huì)則缺乏明確專業(yè)化分工，監(jiān)督、調(diào)查和處置的職能分工細(xì)化無(wú)法做到，刑事調(diào)查組織的專業(yè)化水平相對(duì)較低。

第二，從事職務(wù)犯罪調(diào)查的監(jiān)察隊(duì)伍的職業(yè)化水平仍有較大提升空間，人員隊(duì)伍的法律職業(yè)背景和法治素質(zhì)不均衡。監(jiān)察委員會(huì)整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，調(diào)查職務(wù)犯罪的人員隊(duì)伍主要由三部分組成：一部分來(lái)自檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職能部門，一部分來(lái)自原政府的行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局，另一部分人員主要來(lái)自各級(jí)紀(jì)委?！?1〕監(jiān)察委委員會(huì)內(nèi)部是“一套人馬，兩塊牌子”。監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公，監(jiān)察委員會(huì)的部分人員來(lái)自原紀(jì)委。在現(xiàn)行試點(diǎn)的三個(gè)省區(qū)中，省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查力量相對(duì)集中于重新整合的執(zhí)紀(jì)審查室，各地的做法有一定差異性：如浙江省監(jiān)察委員會(huì)的執(zhí)紀(jì)審查室沒有固定聯(lián)系地區(qū)，實(shí)行“一事一交辦”的調(diào)查方式；山西省監(jiān)察委員會(huì)則增設(shè)兩個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，負(fù)責(zé)調(diào)查貪污賄賂和失職瀆職等問題。從現(xiàn)有的監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查隊(duì)伍的整體格局來(lái)看，并未根據(jù)監(jiān)察人員來(lái)源和原有職能分工成立獨(dú)立的職務(wù)犯罪調(diào)查部門。除了山西省增設(shè)兩個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室暫時(shí)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪調(diào)查之外，其他兩省監(jiān)察委員會(huì)均未根據(jù)調(diào)查案件的性質(zhì)或刑事證據(jù)特性而保留反貪部門、瀆職犯罪檢察部門。在現(xiàn)行的監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)分工中，并不嚴(yán)格區(qū)分調(diào)查對(duì)象的違紀(jì)、違法、犯罪等三類行為，而將從事調(diào)查的轉(zhuǎn)隸人員融合再行分配到各個(gè)工作職能側(cè)重的監(jiān)察室。這樣就造成了原來(lái)擅長(zhǎng)調(diào)查違紀(jì)行為的原紀(jì)委人員、擅長(zhǎng)調(diào)查行政違法行為的原行政監(jiān)察人員、擅長(zhǎng)偵查職務(wù)犯罪的原檢察人員在混同融合再分配，失去了原有的職業(yè)化優(yōu)勢(shì)。〔12〕來(lái)自試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明：中央和地方的監(jiān)察體制改革設(shè)計(jì)者和推動(dòng)者都認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)階段國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的人員來(lái)自不同的部門，來(lái)自紀(jì)委的同志并不清楚如何處理原先歸檢察院同志處理的職務(wù)犯罪問題，來(lái)自檢察院的同志同樣不清楚如何處理原先歸紀(jì)委處理的黨員違紀(jì)問題，相關(guān)人員存在著一個(gè)適應(yīng)和銜接的問題。在改革重整中，各地監(jiān)察委員會(huì)也在進(jìn)行一系列人力資源調(diào)配，優(yōu)先保障調(diào)查辦案部門的人力需求，力圖充分發(fā)揮原紀(jì)委人員、原行政監(jiān)察人員、原檢察人員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。如，山西省則明確執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室和執(zhí)紀(jì)審查（調(diào)查）室的人員配備比例為2∶1，并強(qiáng)調(diào)改革后市縣紀(jì)委監(jiān)委新設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般應(yīng)為紀(jì)檢監(jiān)察室，確保轉(zhuǎn)隸后人員力量向執(zhí)紀(jì)監(jiān)督審查部門傾斜。浙江省按照“全融合”的要求，重點(diǎn)加強(qiáng)案件監(jiān)督管理部門、執(zhí)紀(jì)審查部門和案件審理部門人員力量，把熟悉紀(jì)律審查和職務(wù)犯罪調(diào)查的業(yè)務(wù)骨干充實(shí)到執(zhí)紀(jì)審查部門，熟悉法律文書和訴訟業(yè)務(wù)的干部充實(shí)到案件審理部門。尤其是原來(lái)擅長(zhǎng)辦理職務(wù)犯罪案件、精通證據(jù)法學(xué)和各項(xiàng)法律條文的檢察官被均一分到各監(jiān)察室，調(diào)查一般的違紀(jì)違法案件，在某種程度上造成了成長(zhǎng)周期極長(zhǎng)的職務(wù)犯罪調(diào)查優(yōu)勢(shì)人力資源的浪費(fèi)?？傮w而言，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部各個(gè)不同體系轉(zhuǎn)隸人員的法律素養(yǎng)、黨內(nèi)法規(guī)熟悉程度等并不協(xié)調(diào)，造成了調(diào)查人員隊(duì)伍人才序列的職業(yè)化水平的不均衡現(xiàn)象。

第三，從監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)橫向?qū)用娣治?，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)各部門職能分工并不均衡，刑事調(diào)查職能缺乏法制預(yù)審部門、〔13〕《刑事訴訟法》要求：公安機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)偵查，對(duì)有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)的案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)審，對(duì)收集、調(diào)取的證據(jù)材料予以核實(shí)。監(jiān)察技術(shù)部門等的有效保障。在某些地方的監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)建立案件監(jiān)督管理、審查調(diào)查、案件審理、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督之間互相協(xié)調(diào)、互相制約的工作機(jī)制，省市兩級(jí)實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和審查調(diào)查部門分設(shè)，以期防控監(jiān)察權(quán)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)?！?4〕參見劉建超：《全面準(zhǔn)確落實(shí)黨中央決策部署，堅(jiān)決完成監(jiān)察體制改革試點(diǎn)任務(wù)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年11月12日第2版。但是，一方面，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)都沒有設(shè)立法制部門等專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)審相關(guān)程序性決定和法律文書，以保證進(jìn)行處置決定的合法性和合理性。為了彌補(bǔ)監(jiān)察委員內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上的不足，有些地區(qū)開始引入外部資源進(jìn)行平衡。如，上海嘉定區(qū)監(jiān)察委員會(huì)先行一步，借鑒偵查與審查起訴的兩個(gè)刑事訴訟程序銜接機(jī)制的有效經(jīng)驗(yàn)，與區(qū)人民檢察院建立了“檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查”的制度，力圖保障監(jiān)察調(diào)查權(quán)合法高效運(yùn)行。另一方面，與改革前檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪面臨的問題相似，監(jiān)察技術(shù)保障部門仍沒有得到精通相關(guān)科學(xué)技術(shù)專業(yè)人員的充實(shí)，無(wú)法有效獨(dú)立運(yùn)作針對(duì)重大職務(wù)犯罪案件的技術(shù)調(diào)查。在改革過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查部門整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員，輔助檢察官偵查的檢察技術(shù)部門卻沒有同步轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)的司法警察也沒有轉(zhuǎn)隸，這就使得監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查職務(wù)犯罪活動(dòng)中缺乏必要技術(shù)支撐和人力保障。即便如北京市監(jiān)察委員會(huì)專設(shè)信息技術(shù)保障室以強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)信息化支撐，但其職能也只是提供網(wǎng)絡(luò)技術(shù)保障和信息化建設(shè)，并無(wú)技術(shù)調(diào)查的設(shè)備基礎(chǔ)和人員保障，無(wú)法有力地保障獨(dú)立執(zhí)行某些特殊的監(jiān)察調(diào)查任務(wù)?！侗O(jiān)察法》第28條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪，根據(jù)需要，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。這與監(jiān)察體制改革前檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的技術(shù)偵查面臨著同一個(gè)難題——技術(shù)偵查決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，監(jiān)察委員會(huì)無(wú)力獨(dú)立執(zhí)行技術(shù)調(diào)查措施，不得不依賴于公安機(jī)關(guān)等；在涉及到警務(wù)人員的職務(wù)犯罪案件調(diào)查時(shí)，缺乏司法警察輔助力量和技術(shù)調(diào)查力量的監(jiān)察委員會(huì)將很難獨(dú)立地高效運(yùn)作刑事調(diào)查權(quán)。

（二）程序主體權(quán)能不平衡

《監(jiān)察法》為參與職務(wù)犯罪案件刑事調(diào)查程序的各方主體所提供的程序空間和權(quán)能配置方面存在不平衡現(xiàn)象。一方面，調(diào)查主體與被調(diào)查對(duì)象之間的法律賦權(quán)懸殊，被調(diào)查對(duì)象程序權(quán)利空間需要進(jìn)一步拓展。如學(xué)者所言，我國(guó)的反腐工作更側(cè)重于發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)真實(shí)的價(jià)值取向，保障人權(quán)往往要讓位于實(shí)質(zhì)真實(shí)?！?5〕參見周佑勇：《監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置的模式選擇與邊界》，《廉政文化研究》2017年第6期?！侗O(jiān)察法》第四章為監(jiān)察委員會(huì)設(shè)定了諸多權(quán)限，從而造就了監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查程序中擁有壓倒性的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，被調(diào)查對(duì)象的程序權(quán)利空間被極度壓縮。在初步審查立案之后的職務(wù)犯罪調(diào)查對(duì)象的程序權(quán)利保障標(biāo)準(zhǔn)較低，甚至沒有達(dá)到《刑事訴訟法》所保障的普通犯罪嫌疑人標(biāo)準(zhǔn)，有礙程序正義的充分實(shí)現(xiàn)。如訊問的時(shí)間、地點(diǎn)和程序缺失；留置的具體場(chǎng)所未明確；采取留置措施后若“有礙調(diào)查”即可不通知被留置人家屬；被留置人及其近親屬對(duì)留置措施錯(cuò)誤適用的情形，僅有事后的申訴權(quán)，缺乏及時(shí)的救濟(jì)途徑；沒有規(guī)定律師介入職務(wù)犯罪立案后的調(diào)查程序；未詳細(xì)明定監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員濫用留置措施的法律責(zé)任?！?6〕同前注〔4〕，徐昕、黃艷好文。從而造成監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查程序主體——作為調(diào)查主體的監(jiān)察機(jī)關(guān)與作為被調(diào)查對(duì)象的職務(wù)違法犯罪者——無(wú)法達(dá)成張弛有度的權(quán)能均衡狀態(tài)。

另一方面，在監(jiān)察委員會(huì)所進(jìn)行的職務(wù)犯罪刑事調(diào)查程序中，檢察法律監(jiān)督權(quán)失語(yǔ)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)之間難以形成張弛有度的均衡格局。2018年《憲法》修正案中的第127條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。同時(shí)，本次《憲法》修正沒有改變檢察機(jī)關(guān)的國(guó)家法律監(jiān)督者的憲政角色定位，檢察機(jī)關(guān)仍需獨(dú)立行使不受行政機(jī)關(guān)、其他團(tuán)體和個(gè)人干涉的檢察權(quán)，有權(quán)通過(guò)專門性手段來(lái)達(dá)成的監(jiān)督監(jiān)察委員調(diào)查權(quán)的運(yùn)作。監(jiān)察權(quán)需接受檢察權(quán)的監(jiān)督與制約，若從監(jiān)察調(diào)查權(quán)運(yùn)作程序角度來(lái)審視，調(diào)查權(quán)必須接受檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)法律監(jiān)督。在現(xiàn)行《監(jiān)察法》的建構(gòu)中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察調(diào)查程序的監(jiān)督權(quán)能主要是通過(guò)審查起訴來(lái)實(shí)現(xiàn)的。該法第47條規(guī)定，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。對(duì)于補(bǔ)充調(diào)查的案件，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)補(bǔ)充調(diào)查完畢。補(bǔ)充調(diào)查以二次為限。人民檢察院對(duì)于有《刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定?？傮w而言，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查程序的監(jiān)督是調(diào)查程序之后審查起訴階段的職能監(jiān)督，是法律效力不高、時(shí)間滯后的監(jiān)督。

（三）階段性程序設(shè)計(jì)失衡

若以刑事調(diào)查程序?yàn)橹行牡囊暯莵?lái)審視，監(jiān)察程序可以分為調(diào)查程序和調(diào)查后處置程序；而調(diào)查程序則可以進(jìn)一步細(xì)分為不同程序階段：初步審查程序、立案程序、調(diào)查程序。從法律文本上來(lái)看，現(xiàn)行的監(jiān)察刑事調(diào)查程序吸納了檢察院原職務(wù)犯罪偵查的諸多制度設(shè)計(jì)，同時(shí)融合京、晉、浙三地監(jiān)察體制改革過(guò)程中的刑事調(diào)查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在問題線索受理程序、初步審查程序、立案程序、調(diào)查措施運(yùn)作程序、調(diào)查監(jiān)督程序、補(bǔ)充調(diào)查程序、權(quán)利救濟(jì)程序等方面建立起了系統(tǒng)的規(guī)制，但仍不可避免地存在著程序設(shè)計(jì)上冗繁、權(quán)力與權(quán)利配置的不平衡等問題，主要表現(xiàn)為：

第一，啟動(dòng)調(diào)查權(quán)的立案程序要求較高，壓縮了刑事調(diào)查權(quán)運(yùn)用的空間，使得立案前后調(diào)查措施適用上的失衡?！侗O(jiān)察法》第39條規(guī)定，經(jīng)過(guò)初步核實(shí)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)。僅就職務(wù)犯罪調(diào)查案件而言，這一規(guī)定事實(shí)上繼續(xù)援引《刑事訴訟法》中的立案標(biāo)準(zhǔn)——職務(wù)違法犯罪存在，需要追究法律責(zé)任?！侗O(jiān)察法》第37條和38條還規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的問題線索，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定提出處置意見，履行審批手續(xù)，進(jìn)行分類辦理。需要采取初步核實(shí)方式處置問題線索的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行審批程序，成立核查組。初步核實(shí)工作結(jié)束后，核查組應(yīng)當(dāng)撰寫初步核實(shí)情況報(bào)告，提出處理建議。承辦部門應(yīng)當(dāng)提出分類處理意見。初步核實(shí)情況報(bào)告和分類處理意見報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批。對(duì)于相關(guān)職務(wù)違法犯罪問題線索處置程序，與《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中對(duì)職務(wù)犯罪案件的初查和立案的規(guī)定具有質(zhì)的相似性。換言之，原先職務(wù)犯罪偵查中的初查程序、立案程序被借用、延展至職務(wù)違法犯罪調(diào)查過(guò)程中?！?7〕立案要求有必需的基本犯罪事實(shí)與證據(jù)，而獲取證據(jù)最有效的方式是偵查措施的運(yùn)用，偵查措施的運(yùn)用又以立案為前提。為了破解這個(gè)悖論，突破立案前不得實(shí)施偵查行為的限制，公安部、最高人民檢察院分別通過(guò)制定部門規(guī)章和司法解釋的形式進(jìn)行自我授權(quán)，對(duì)《刑事訴訟法》所規(guī)定的“立案前審查”進(jìn)行擴(kuò)大解釋，所形成的“初查”制度更是架空了立案程序。參見李超、胡紹寶：《職務(wù)犯罪的立案條件辨析》，《中共烏魯木齊市委黨校學(xué)報(bào)》2007年第3期。

同時(shí)，立法要求在職務(wù)違法犯罪的問題線索處置、調(diào)查、審理的各個(gè)程序階段形成了相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制。這無(wú)異于承認(rèn)了問題線索處置程序與調(diào)查程序之間存在著法律目標(biāo)和程序定位上差別，進(jìn)一步認(rèn)可了初步審查程序、立案程序與調(diào)查程序之間格局獨(dú)特的程序價(jià)值和法文化——程序制衡和謙抑思想。這一方面固然有利于達(dá)成監(jiān)察調(diào)查權(quán)節(jié)制行使的狀態(tài)，防止調(diào)查權(quán)的肆意啟動(dòng)給調(diào)查對(duì)象造成的權(quán)利限制。但另一方面，過(guò)高的立案標(biāo)準(zhǔn)可能催逼某些監(jiān)察委員會(huì)人員在立案前的初步審查階段已經(jīng)查明了犯罪事實(shí)，犯罪嫌疑人已經(jīng)到案，主要犯罪證據(jù)已經(jīng)獲取，從而可能落入《刑事訴訟法》中立案程序所遭遇的“立案標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高”導(dǎo)致“不破不立”“先破后立”的價(jià)值失衡窘境，使得立案后的調(diào)查權(quán)運(yùn)作空間被大幅度擠壓，職務(wù)違法犯罪調(diào)查行為對(duì)于揭露犯罪、證實(shí)犯罪的法律功能被嚴(yán)重削弱，調(diào)查權(quán)的功能弱化乃至權(quán)威虛化。

第二，調(diào)查程序透明度不足，被害人、舉報(bào)人的程序權(quán)利的法律保障不足?！侗O(jiān)察法》在刑事調(diào)查程序制度建構(gòu)中并沒有規(guī)定報(bào)案人或者舉報(bào)人的程序知情權(quán)利體系，這造成了大多數(shù)非重大職務(wù)違法犯罪處置過(guò)程中舉報(bào)人無(wú)從知曉立案與調(diào)查進(jìn)展。誠(chéng)然，職務(wù)犯罪案件中往往不存在明確的被害人，除了被索賄的被害人之外往往也就不存在被害人的程序權(quán)利保障問題。但若法律能充分考慮舉報(bào)人的不立案程序知情權(quán)、復(fù)議權(quán)等權(quán)利，則有利于充分參與和積極推進(jìn)調(diào)查程序運(yùn)作。

第三，監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查程序運(yùn)作中的集體研究機(jī)制，某種情況下可能有礙證據(jù)調(diào)查效率性的程序追求?！侗O(jiān)察法》第39條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人依法批準(zhǔn)立案后，應(yīng)當(dāng)主持召開專題會(huì)議，研究確定調(diào)查方案。第42條、第43條規(guī)定，對(duì)調(diào)查過(guò)程中的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)集體研究后按程序請(qǐng)示報(bào)告。監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。調(diào)查行動(dòng)必須抓住戰(zhàn)機(jī)、細(xì)致取證、全面調(diào)查，組織精干力量，迅速主動(dòng)地開展調(diào)查，統(tǒng)一部署、指揮各種調(diào)查活動(dòng)；在案發(fā)后要及時(shí)勘驗(yàn)，全面固定和提取各種物證書證，收集電子證據(jù)，不失時(shí)機(jī)地實(shí)施追緝堵截，控制贓物。若刑事調(diào)查人員為了確保自身風(fēng)險(xiǎn)的最小化，頻頻啟動(dòng)會(huì)議研究、集體決策的方式來(lái)解決職務(wù)違法犯罪調(diào)查中的某些程序問題，一方面無(wú)疑能夠集思廣益，為正確的調(diào)查方向和調(diào)查范圍提供智識(shí)保障；但另一方面，卻違反了證據(jù)收集、追捕對(duì)象、查明事實(shí)的及時(shí)性原則，往往貽誤戰(zhàn)機(jī)，取證遲緩，甚至寬縱對(duì)象。

三、監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)的規(guī)范重塑

由于其內(nèi)容和形式的正當(dāng)性，法治程序必然是程序構(gòu)造及其運(yùn)行規(guī)律的理性表達(dá)；而監(jiān)察行使調(diào)查程序的運(yùn)行規(guī)律要求其以人為本，并以保障調(diào)查程序主體的自由和權(quán)利為主旨。為避免監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查權(quán)的超強(qiáng)運(yùn)作打破現(xiàn)有法治格局的整體平衡，應(yīng)在現(xiàn)有監(jiān)察體制改革成果法制化的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起一整套合乎法治程序的規(guī)范、透明、平衡的調(diào)查權(quán)運(yùn)作程序。

（一）均衡推進(jìn)刑事調(diào)查主體的專業(yè)化和職業(yè)化

中國(guó)當(dāng)前如火如荼展開的監(jiān)察體制改革格局中，亟須一大批具有豐厚法律底蘊(yùn)、良好法治素養(yǎng)的職業(yè)化人才隊(duì)伍。這就必須克服監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查組織職業(yè)化和人員隊(duì)伍專業(yè)化的發(fā)展瓶頸，推進(jìn)調(diào)查組織專業(yè)布局的整體均衡發(fā)展。

第一，將職務(wù)犯罪案件的管轄制度與監(jiān)察委員會(huì)組織體系設(shè)置體系相結(jié)合，均衡配置優(yōu)勢(shì)調(diào)查人員和其他資源。在今后的監(jiān)察體制法律建構(gòu)中，不妨以“條塊結(jié)合，以塊為主”的基準(zhǔn)來(lái)劃分監(jiān)察調(diào)查管轄。同時(shí)，在監(jiān)察委員會(huì)的各級(jí)組織中，借鑒新加坡的做法，〔18〕在新加坡，負(fù)責(zé)調(diào)查貪腐活動(dòng)的是隸屬于總理辦公室的反貪調(diào)查局（Corruption Practices Investigation Bureau，CPIB）。在新加坡現(xiàn)行政治框架中，反貪調(diào)查局高度獨(dú)立自治，并高度職業(yè)化：一方面，它的獨(dú)立性由機(jī)構(gòu)特殊地位決定。它只向總理負(fù)責(zé)，不受任何其他部門的管轄和制約。人事方面，該局由局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)和局長(zhǎng)助理組成，需要總統(tǒng)任命，其他部門不得干涉其人事任命。反貪調(diào)查局主要有三個(gè)部門：調(diào)查、行動(dòng)和總務(wù)。調(diào)查部門是承擔(dān)反貪調(diào)查的專業(yè)職能部門，它由特殊調(diào)查一部（官員職務(wù)犯罪）（Special Investigations Branch-Public）、特別調(diào)查二部（私企職務(wù)犯罪）（Special Investigations Branch-Private）、金融調(diào)查部（Financial Investigations Branch）、常規(guī)犯罪調(diào)查部（General Investigations Branch）等四個(gè)刑事調(diào)查職能部門組成核心，此外還設(shè)有調(diào)查培訓(xùn)部、調(diào)查政策部和特別問訊部，各有所管，共同保障職務(wù)犯罪預(yù)防和調(diào)查工作。同時(shí)根據(jù)職務(wù)犯罪調(diào)查的特殊屬性，增設(shè)能夠執(zhí)行技術(shù)調(diào)查的獨(dú)立監(jiān)察力量，將這一批原本就非常專業(yè)的證據(jù)調(diào)查隊(duì)伍和法律隊(duì)伍凝聚起來(lái)，形成強(qiáng)大的打擊貪腐的調(diào)查合力。

第二，強(qiáng)化現(xiàn)有監(jiān)察調(diào)查人員的整體業(yè)務(wù)水平，盡快打造一支懂調(diào)查取證、懂訴訟程序的高素質(zhì)監(jiān)察官隊(duì)伍。反腐敗調(diào)查是以人為主導(dǎo)的，人的素質(zhì)直接影響到了調(diào)查的效果，建立高素質(zhì)的調(diào)查人才隊(duì)伍是調(diào)查權(quán)保障的重要內(nèi)容。從事刑事調(diào)查的“監(jiān)察官”是公務(wù)員、法官、檢察官序列之外的人才序列體系，是一個(gè)融匯新職能、擔(dān)負(fù)新使命的新專業(yè)崗位。有必要在高校專業(yè)設(shè)置、學(xué)科發(fā)展、社會(huì)培訓(xùn)等方面探索建立系統(tǒng)的監(jiān)察官培養(yǎng)機(jī)制，避免出現(xiàn)人才斷層。

（二）刑事調(diào)查程序主體之間進(jìn)行權(quán)能均衡配置

對(duì)于遵循程序正義理念的現(xiàn)代法治程序來(lái)說(shuō)，程序主體之間必須能夠通過(guò)法律的平等賦權(quán)，在互動(dòng)與博弈中實(shí)現(xiàn)程序主體之間的攻守平衡。這種程序正義必須貫穿于現(xiàn)代法治社會(huì)的任何法律程序運(yùn)作過(guò)程中，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職務(wù)違法、犯罪行為的程序概莫能外。針對(duì)當(dāng)前調(diào)查程序主要參與者之間的權(quán)能配置、程序角色定位等存在失衡現(xiàn)象，應(yīng)從以下方面入手實(shí)現(xiàn)調(diào)查程序權(quán)能配置上的再均衡：

第一，建立監(jiān)察調(diào)查對(duì)象例外條款。根據(jù)新修訂的《刑事訴訟法》規(guī)定，只有司法人員在司法過(guò)程中的職務(wù)犯罪才納入檢察官偵查的范圍，此為監(jiān)察調(diào)查對(duì)象例外的一種情形。此外，可以借鑒《澳大利亞1976年監(jiān)察專員法》第5條第2款的無(wú)權(quán)調(diào)查條款規(guī)定，〔19〕參見陽(yáng)平譯：《澳大利亞聯(lián)邦公務(wù)員行為準(zhǔn)則、澳大利亞1976年監(jiān)察專員法、澳大利亞1905年禁止秘密傭金法》，中國(guó)方正出版社2015年版，第104頁(yè)。規(guī)制監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的調(diào)查例外情形，將人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、法院、檢察院、監(jiān)察委員會(huì)等特殊性質(zhì)機(jī)構(gòu)的公務(wù)員的職務(wù)犯罪排除出去，另組專門機(jī)構(gòu)履行刑事調(diào)查權(quán)?！?0〕有學(xué)者提出：按照職務(wù)犯罪的類型，將職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)分給不同主體，將瀆職犯罪調(diào)查權(quán)仍舊配屬給人民檢察院。參見張建偉：《法律正當(dāng)程序視野下的新監(jiān)察制度》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

第二，將打擊腐敗與人權(quán)保障相結(jié)合，進(jìn)一步細(xì)化明確被調(diào)查人的程序權(quán)利保障規(guī)則?！氨槐O(jiān)察者權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的運(yùn)用具有同等重要性，兩者在實(shí)踐上應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)其中一方而犧牲另一方”，“創(chuàng)造和維持制約者與被制約者享有政法綜合權(quán)重比大致均衡的局面”?！?1〕童之偉：《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。“所謂公正，就是不讓天平歪向任何一邊?！薄?2〕［英］丹寧勛爵：《法律的界碑》，劉庸安、張弘譯，法律出版社2011年版，第13頁(yè)。參照聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》《憲法》和《刑事訴訟法》關(guān)于司法人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)完善我國(guó)刑事訴訟以及其他相關(guān)制度，〔23〕同前注〔20〕，張建偉文。初步審查立案之后的職務(wù)犯罪調(diào)查對(duì)象的程序權(quán)利應(yīng)參照《刑事訴訟法》所保障的普通犯罪嫌疑人標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步在法律中明確訊問的時(shí)間、地點(diǎn)和錄音錄像程序；留置的具體場(chǎng)所、被留置人及其近親屬對(duì)留置措施錯(cuò)誤適用的及時(shí)救濟(jì)途徑。明確監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的證據(jù)應(yīng)包括被調(diào)查人員有罪、無(wú)罪和罪輕的全部證據(jù)?！?4〕香港廉政公署初建時(shí)，片面追求實(shí)體真實(shí)，調(diào)查過(guò)程中忽視對(duì)人權(quán)保障，引起了香港各界的不滿，后廉署以《香港人權(quán)法案條例》為準(zhǔn)繩進(jìn)行改革，將反貪調(diào)查程序的目標(biāo)設(shè)定為實(shí)體真實(shí)與人權(quán)保障的平衡。僅以廉政公署的逮捕權(quán)運(yùn)作為例，《廉政公署條例》詳細(xì)規(guī)定了逮捕與無(wú)證逮捕的具體對(duì)象，也規(guī)定了相關(guān)程序：如獲廉政專員為此授權(quán)的廉署人員合理地懷疑某人犯本條例或《防止賄賂條例》（第201章）或《選舉（舞弊及非法行為）條例》（第554章）所訂罪行，或合理地懷疑某人身為訂明人員而藉著或通過(guò)不當(dāng)使用職權(quán)而犯勒索罪，可無(wú)需手令而將該人逮捕。

第三，完善和落實(shí)職務(wù)違法犯罪案件中的舉報(bào)人不立案程序知情權(quán)、復(fù)議權(quán)等程序權(quán)利。應(yīng)完善相關(guān)規(guī)定，落實(shí)報(bào)案人或者舉報(bào)人的程序知情權(quán)利，尤其及時(shí)告知：立案與否、調(diào)查終結(jié)、調(diào)查中止等等程序性事項(xiàng)，增加舉報(bào)人對(duì)調(diào)查程序的參與度，監(jiān)督調(diào)查權(quán)的合法運(yùn)作。

（三）刑事調(diào)查程序內(nèi)部階段性流程簡(jiǎn)約化重構(gòu)

為克服職務(wù)犯罪調(diào)查過(guò)程中的立案、調(diào)查程序設(shè)計(jì)問題，可以從如下方面入手改良：第一，取消立案的程序化設(shè)定，簡(jiǎn)化調(diào)查啟動(dòng)程序，均衡立案前后的初步審查行為與調(diào)查行為。本著程序簡(jiǎn)約原則，對(duì)職務(wù)違法犯罪的問題線索進(jìn)行初步審查，變立案審批制為立案登記制或違法犯罪消息登記制，分流問題線索。在初步審查與調(diào)查行為的采取過(guò)程中，監(jiān)察委員會(huì)必須遵循比例性原則，以保證調(diào)查行為在不同程序階段的均衡運(yùn)用。

第二，重構(gòu)調(diào)查程序中的集體決策機(jī)制，以達(dá)成調(diào)查程序簡(jiǎn)約和高效運(yùn)作的效果。由于監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查行為的特殊性，某些調(diào)查措施雖然可能對(duì)被調(diào)查人造成或多或少的程序權(quán)利的臨時(shí)性限制；但調(diào)查行為并不是審判行為，并不涉及被調(diào)查人實(shí)體權(quán)利的最終處分?？v觀各類收集證據(jù)、查明事實(shí)的程序性活動(dòng)，不管是偵查還是調(diào)查，都以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為程序價(jià)值導(dǎo)向。是故，有必要在調(diào)查方案確定、留置措施采取等調(diào)查行為決定過(guò)程中，引入高效的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)決策機(jī)制，集體研究機(jī)制這種民主決策方式適用于不強(qiáng)調(diào)效率的調(diào)查終結(jié)后的其他重大程序決定。

第三，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查程序的法律監(jiān)督制衡功能，保障調(diào)查程序的簡(jiǎn)約高效運(yùn)行。有必要繼續(xù)本著對(duì)打擊腐敗違法犯罪與保障權(quán)利的雙重程序價(jià)值追求，在改革立案程序設(shè)計(jì)和集體研究程序的同時(shí)，將涉及到被調(diào)查人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、隱私權(quán)的重大處分行為——搜查、技術(shù)調(diào)查、留置等——決定權(quán)交給相對(duì)更為獨(dú)立和專業(yè)的檢察機(jī)關(guān)來(lái)行使，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的憲法角色，從而在監(jiān)察調(diào)查權(quán)與檢察法律監(jiān)督權(quán)之間形成了張弛有度的有效制衡。

（四）刑事調(diào)查程序中權(quán)利對(duì)權(quán)力的合理制衡

在法律正當(dāng)程序中，公民的程序權(quán)利總能夠?qū)?guó)家權(quán)力形成有效的監(jiān)督與制衡。在現(xiàn)有的監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查程序中，排除了律師等法律專業(yè)人士的有效介入和幫助，監(jiān)察機(jī)關(guān)的刑事調(diào)查權(quán)力運(yùn)行處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)的程序地位，被調(diào)查人和舉報(bào)人的程序權(quán)利保障并不夠完善，仍有進(jìn)一步提升的空間：有必要比照刑事訴訟程序中的權(quán)利保障機(jī)制建構(gòu)相關(guān)制度，充分體現(xiàn)多年法治建設(shè)的程序正義成果，提升監(jiān)察刑事調(diào)查程序中的權(quán)利保障水平。

第一，與《刑事訴訟法》中的相關(guān)程序標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)接，建構(gòu)合理的犯罪嫌疑人的程序權(quán)利保障體系，進(jìn)一步完善被調(diào)查人的知情權(quán)、法律幫助權(quán)等程序權(quán)利。“被監(jiān)察者權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的運(yùn)用具有同等重要性，兩者在實(shí)踐上應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)其中一方而犧牲另一方?！薄皠?chuàng)造和維持制約者與被制約者享有政法綜合權(quán)重比大致均衡的局面?！薄?5〕同前注〔21〕，童之偉文。由于留置等監(jiān)察刑事調(diào)查措施對(duì)被調(diào)查人的基本權(quán)利的限制極大，因此在監(jiān)察委員會(huì)的刑事調(diào)查權(quán)運(yùn)行中應(yīng)當(dāng)注重人權(quán)保障：給予被調(diào)查人完整的知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護(hù)權(quán)和程序權(quán)利救濟(jì)權(quán)。在后續(xù)的立法完善過(guò)程中，可以賦予被調(diào)查人在首次訊問后有權(quán)聘請(qǐng)律師或其他法律幫助人，由此使得被調(diào)查人獲得法律幫助的程序權(quán)利；可以賦予被調(diào)查人在涉及重大權(quán)利處分時(shí)允準(zhǔn)其法律幫助人蒞場(chǎng)監(jiān)督權(quán)，從而延展被調(diào)查人在辯護(hù)證據(jù)調(diào)查等方面的程序權(quán)利，以此制衡刑事調(diào)查權(quán)可能的擴(kuò)張，保障刑事調(diào)查權(quán)運(yùn)作程序的正當(dāng)性。

第二，在監(jiān)察刑事調(diào)查程序中，落實(shí)被調(diào)查人家屬的程序知情權(quán)，進(jìn)一步豐富和完善被調(diào)查人程序權(quán)利保障體系。在法律配套過(guò)程中，有必要通過(guò)法條明確規(guī)定：刑事調(diào)查的立案決定應(yīng)當(dāng)通知其家屬，但涉及國(guó)家機(jī)密或者不適宜公開等有礙調(diào)查的情況除外；待有礙調(diào)查的情形消失后，調(diào)查人員應(yīng)不遲于24小時(shí)內(nèi)通知其家屬。保障被調(diào)查人家屬的及時(shí)知情權(quán)，從而保障被調(diào)查人的權(quán)利維護(hù)的及時(shí)性和有效性。

第三，完善和落實(shí)舉報(bào)人的合法程序權(quán)利。應(yīng)完善相關(guān)規(guī)定，落實(shí)報(bào)案人或者舉報(bào)人的程序知情權(quán)利，尤其及時(shí)告知立案與否、調(diào)查終結(jié)、調(diào)查中止等等程序性事項(xiàng)，增加舉報(bào)人對(duì)調(diào)查程序的參與度，讓其切實(shí)地感受到“可以接近的正義”。同時(shí)，將刑事調(diào)查的程序性事項(xiàng)及時(shí)告知報(bào)案人、舉報(bào)人，便于其監(jiān)督調(diào)查權(quán)的合法運(yùn)作，有助于增強(qiáng)民眾感受反貪刑事調(diào)查權(quán)的權(quán)威。

第四，進(jìn)一步優(yōu)化符合法治程序的留置措施體系，使之與《刑事訴訟法》上的其他刑事強(qiáng)制措施能夠形成平衡、自洽的調(diào)查措施體系。首先，切實(shí)貫徹“比例性原則”。將留置的適用對(duì)象限制為涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，不對(duì)職務(wù)違法行為的被調(diào)查人適用留置措施，將留置這種具有極大強(qiáng)制性的羈押性調(diào)查措施作為最后手段。其次，留置程序仍由監(jiān)察委員會(huì)決定，采取“羈押必要性審查”制度。每周由監(jiān)察委員會(huì)主動(dòng)審核其必要性，若符合條件則解除留置。再次，降低留置的強(qiáng)制力度。留置期間不超過(guò)刑事拘留的期間37天，防止將留置異化為“雙規(guī)”的簡(jiǎn)單法律化產(chǎn)物，防止審前羈押的進(jìn)一步擴(kuò)容。最后，進(jìn)一步理順監(jiān)察機(jī)關(guān)留置場(chǎng)所與公安機(jī)關(guān)看守所、拘留所的關(guān)系?？梢詤f(xié)調(diào)完善相關(guān)規(guī)制，打通各種羈押場(chǎng)所的技術(shù)規(guī)范和法律規(guī)制，使得監(jiān)察留置措施的具體執(zhí)行更加規(guī)范。

四、余論

在中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的過(guò)程中，仍然需要進(jìn)一步加大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查權(quán)進(jìn)行程序控制的法律制度供給力度，可以從以下幾方面入手：第一，完善監(jiān)察委員會(huì)與人民檢察院之間的工作銜接機(jī)制。在監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查權(quán)與檢察院補(bǔ)充偵查權(quán)之間建立起順暢的職務(wù)犯罪追訴工作通道，全面建立檢察院補(bǔ)充偵查權(quán)對(duì)于監(jiān)察委刑事調(diào)查權(quán)力的程序優(yōu)位?？梢栽跅l件成熟時(shí)，借鑒“檢警一體化”的職務(wù)犯罪追訴機(jī)制，在《刑事訴訟法》中明確將檢察機(jī)關(guān)引入職務(wù)犯罪調(diào)查程序進(jìn)行“證據(jù)調(diào)查引導(dǎo)”。第二，完善監(jiān)察委員會(huì)技術(shù)調(diào)查權(quán)與警察技術(shù)偵查權(quán)的銜接機(jī)制。進(jìn)一步細(xì)化技術(shù)調(diào)查程序設(shè)置，在針對(duì)職務(wù)犯罪行為人采取技術(shù)調(diào)查措施過(guò)程中，監(jiān)察委員會(huì)決定權(quán)與警察執(zhí)行權(quán)的具體運(yùn)作流程、證據(jù)規(guī)格、救濟(jì)途徑等宜再細(xì)化規(guī)定；有條件時(shí)，可以考慮在技術(shù)調(diào)查過(guò)程中的有限“監(jiān)警一體化”的運(yùn)作機(jī)制。第三，完善監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查權(quán)運(yùn)作的監(jiān)督機(jī)制。除了《監(jiān)察法》規(guī)定的調(diào)查程序規(guī)制、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、內(nèi)部專門的監(jiān)督，還得接受檢察機(jī)關(guān)專業(yè)的法律監(jiān)督。在檢察體制改革過(guò)程中，需要凸顯和強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查行為的法律監(jiān)督，有必要在程序設(shè)置和法律規(guī)制設(shè)計(jì)中體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查活動(dòng)的全程監(jiān)督和及時(shí)監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)刑事調(diào)查權(quán)法治化運(yùn)作，不但需要一個(gè)體系化的靜態(tài)法律文本的整體支撐，也需要在權(quán)力運(yùn)作程序中實(shí)現(xiàn)刑事調(diào)查權(quán)能、調(diào)查權(quán)力與程序權(quán)利之間的合理動(dòng)態(tài)制衡。