(湖南人文科技學院經(jīng)管系 湖南 婁底 417000)

一、十三五精準實施階段易地扶貧搬遷情況

新化一直以來是一座傳統(tǒng)地農(nóng)業(yè)貧困縣，但由于山區(qū)較多，就地發(fā)展困難，十三五期間的易地扶貧搬遷工程探索推進“四近一建”模式，累計實施易地扶貧搬遷建設項目84個、建成住房面積54萬余平方米，“1+3+X”拎包入住集中安置模式。紫鵲界生態(tài)旅游田園綜合體，渠江源和古桃花源基礎設施、大熊山—梅山龍宮省級地質(zhì)公園、正龍古村三期、渠江源度假村建設助推脫貧工作。新化縣易地扶貧搬遷盡量采取地域相鄰的村組為單元，實行整體搬遷或局部搬遷，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施。

根據(jù)新化自身的特色，在安置選址上著力打造易扶新村，在124個集中安置點中，靠近景區(qū)的有15個，依托旅游扶貧安置，比如水車鎮(zhèn)奉家村，奉家鎮(zhèn)是旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)，易地扶貧安置點的幫扶措施與旅游結合起來，在全域旅游，美麗鄉(xiāng)村建設大方針引導下，政府整合休閑農(nóng)業(yè)和文化旅游資源，旅游大鎮(zhèn)水車鎮(zhèn)和奉家鎮(zhèn)的易地扶貧搬遷房屋建設風貌與當?shù)芈糜斡袡C結合梯田觀光農(nóng)耕文化及茶旅文化，讓群眾有后續(xù)脫貧生存依托。水車鎮(zhèn)奉家鎮(zhèn)易地扶貧搬遷安置點的奉某某先生搬遷至新環(huán)境后，在附近紫氣東來茶葉種植基地務工，鄉(xiāng)村旅游助推茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展，靠近縣鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的6個，西河鎮(zhèn)率先探索成功1+3+x拎包入住建設模式，即搬遷安置戶享有門面10年免費使用權，門面由搬遷戶自主經(jīng)營或者整體出租，前十年的租金歸搬遷戶集體所有，全縣累計有53個項目共265棟安置房采取了這種建設模式，瑯塘五星安置點也是采取“樓上住家，樓下就業(yè)”的幫扶模式。補貼成立引進扶貧車間，發(fā)揮效益，打造產(chǎn)住融合體，增添搬遷群眾致富信心，增強搬遷群眾“自我造血”功能?？拷擎?zhèn)的29個，靠近行政村中心的71個，地理位置的改變，增加群眾就業(yè)機會。

二、易地扶貧搬遷的成效

新化雖然地廣但人口也眾多，150多萬人口，絕大多數(shù)在偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，脫貧難度顯而易見，在離開發(fā)展不利的山區(qū)之前，搬去群眾居住地山行復雜，交通不便，生活條件不佳，當實行易地扶貧搬遷后，搬遷群眾的住房條件明顯改善，從前居住的土，木房，危房，都成為了磚房，搬遷群眾離開深山高寒地區(qū)，搬遷到靠近縣城，城鎮(zhèn)或中心行政村等地，給求學，看病，工作都帶來了便利。易地扶貧搬遷也帶來了經(jīng)濟，生態(tài)，社會效益，新化縣以前未進行旅游及美麗鄉(xiāng)村建設前，群眾環(huán)保意識淡薄，亂砍亂采現(xiàn)象時有發(fā)生，自然資源被不加節(jié)制利用甚至破壞，出現(xiàn)越墾越窮的現(xiàn)象，搬遷過程中的退耕還林，宅基地修復等生態(tài)恢復措施，明顯改善生態(tài)環(huán)境，通過搬遷原惡劣環(huán)境，緩解生態(tài)環(huán)境惡化。而技能培訓激發(fā)內(nèi)生脫貧動力，降低扶貧扶貧成本。易地扶貧搬遷改變了移民的生活方式，生活環(huán)境的改變帶來生活狀態(tài)的改變，新的安置點加強了不斷與外界交流的機會，接收不同的文化，心態(tài)從以前的等待幫助變?yōu)榱俗栽附邮招碌纳罘绞健?/p>

三、易地扶貧搬遷存在的主要問題

(一)對扶貧政策認識不到位

貧困戶識別不精準，主要表現(xiàn)為戶主姓名錯誤、備案卡數(shù)量與賬戶資金數(shù)量不一致。因為貧窮是一個動態(tài)的過程，而扶貧系統(tǒng)不是隨時隨地可以更新，容易存在識別不精準的情況。

面積控制不準確。一是面積超標：全縣人均面積超過25平方米的建房戶有26戶，占10.7%。如J鎮(zhèn)戶c村劉某明家庭建檔立卡為6人，面積260平方米，人平面積43.3平方米、吉某鎮(zhèn)T村王某哲家庭建檔立卡為3人，面積561平方米，人平面積187平方米；Y鎮(zhèn)L新村肖某林家庭建檔立卡為3人，面積131.0平方米，人平面積43.6平方米。Y鎮(zhèn)東嶺村楊某梅，家庭建檔立卡為6人，面積300.0平方米，人均面積50.0平方米。

這是因為農(nóng)村建房的傳統(tǒng)觀念，容易攀比，貪高求大，不過不符合易地扶貧搬遷政策的都予以清退。有時候由于農(nóng)村生產(chǎn)生活要求，需要相應的農(nóng)舍來存儲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活工具進行農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)活動。豪華裝修問題，全縣豪華裝修的共有14戶，占全縣總戶數(shù)的5.8%。

二是面積不足：全縣面積未達標的有16戶，占6.6%。如新化J鎮(zhèn)F村的夏某山，建檔立卡為7人，面積111.3平方米，人平面積15.9平米；J鎮(zhèn)P村吳某就，建檔立卡為7人，面積130.4平方米，人平面積18.6平米；Y鎮(zhèn)潤民村陳某建檔立卡為3人，面積48平方米，人平均面積16平米。

這會造成房屋功能不全問題，在分散安置中，部分農(nóng)戶在新房自建時為從住房安置補貼中節(jié)省更多資金而犧牲了住房的質(zhì)量和功能，忽略了安全性和功能齊全性，在房屋分類使用格局方面偷工減料，犧牲廚房廁所，甚至犧牲臥室。

新化縣有43戶存在房屋功能不全問題，占全縣總戶數(shù)的17.8%。有的房屋在設計時就沒有設計衛(wèi)生間或廚房，有些沒有臥室。有些房子沒有廚房或浴室，有些房子沒有廚房，做飯就在樓梯間，有的房子非常的小，無臥室，有的家在設計時就沒有設計有廚房衛(wèi)生間，廚房衛(wèi)生間現(xiàn)在是在主體工程外用木板簡易搭建。房屋功能不全的吉慶鎮(zhèn)有27戶；游家鎮(zhèn)有13戶；桑梓鎮(zhèn)3戶。群眾建房沒有高瞻遠矚，房屋功能沒有實現(xiàn)完全，生活質(zhì)量沒有提高，易地扶貧搬遷的意義就失去了。

(二)少數(shù)搬遷戶自籌資金超標比較嚴重

2016年新化縣易地扶貧項目實施中允許進城購房，全年購房戶達到23戶，購房安置地址為縣城購房和吉慶鎮(zhèn)金星社區(qū)。從全覆蓋調(diào)查來看，購房安置出現(xiàn)以下幾種情況：一是高檔小區(qū)購房，全縣有2戶，其中一人購房地址為縣城金色海岸小區(qū)，該小區(qū)市場單價每平米3600元，貸款金額30.0萬元；另一人購房地址為縣城華夏和美小區(qū)，該小區(qū)市場單價每平米4000元，貸款金額30.0萬元；二是購房資金自籌大部分超標，這種情況比較多，全縣有19戶自籌資金超標，占全部購房安置戶的82.6%。自籌資金超標數(shù)額在幾萬到幾十萬不等；三是購房安置戶高規(guī)格裝修的有2戶。

自籌資金超標的全縣有60戶，占全縣總戶數(shù)的24.8%。一是分散自建自籌資金超標的共有32戶，其中吉慶鎮(zhèn)12戶，游家鎮(zhèn)20戶，二是購戶安置自籌資金超標的共有28戶，超標額從3.0萬到十幾萬不等，其中吉慶鎮(zhèn)19戶，游家鎮(zhèn)8戶，以及上梅鎮(zhèn)宋家?guī)X村肖某。

這體現(xiàn)了易地扶貧搬遷資金投入與需求之間存在矛盾，湖南省“十三五”時期全省易地扶貧投資初步預計480億元，其中農(nóng)戶自籌部分建房資金和中央投資預算達到80億，缺口資金成了各級政府需要解決的問題，隨著建筑材料及人力資本物價不斷上漲，及湘中地區(qū)的經(jīng)濟水平在全國范圍內(nèi)一般，搬遷群眾的資金籌措能力有限，可是對于分散自建來說，每人2萬元的補貼，三口之家政策每人六萬元，對于修建75平方米的住房來說是遠遠不夠的，搬離了舊環(huán)境，剩余的資金缺口只能通過貸款解決，并且遠離原居住地后，生活必需品只能通過購買，不能自給自足，無形中增添了了搬遷生活的成本，帶來更大的壓力。

新化縣購房安置補助政策規(guī)定新化縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)商品放每人嚴格按照2000元一平，總共25平方米進行補助每人5萬元。但是現(xiàn)在新化縣城房價均價四千多，對于一個三口之家來說意味著要背負十多元債務，大多數(shù)搬遷戶會選擇貸款。

(三)整體上扶貧搬遷資金缺口較大

資金使用問題。截止到2017年4月27日，全縣2016年已承接資金額度38802.4萬元，累計已支付金額31638.77萬元，資金支付進度81.5%。

截止到2018年2月27日，2017年全縣已承接資金額度68137.2萬元，計已支付金額45375.063萬元，資金支付進度66.6%。目前吉慶鎮(zhèn)的資金已按每戶70%比例撥付給了搬遷戶，游家鎮(zhèn)的搬遷戶資金還沒有進行撥付。資金撥付慢必然導致搬遷進度慢，搬遷進度慢，搬遷成效大打折扣。

搬遷入住問題。全縣實施搬遷的242戶中已達到搬遷入住條件，搬遷入住的達到207戶，入住率達到85.5%。從2016年的全覆蓋的結果來看，新化縣已達到搬遷入住條件，搬遷入住的達到203戶，入住率達到83.9%。從2017年的全覆蓋的結果來看，新化縣15戶搬遷戶只有4戶搬遷，入住率達到26.7%。土地利用問題是易地扶貧搬遷進度開展的一大制約，搬遷進程不能達到百分之百。

故土難離也是易地扶貧搬遷工作中應該考慮的心理因素，通過調(diào)研非自愿搬遷移民，發(fā)現(xiàn)文化水平越低，年齡越大，搬遷的心理越保守。搬遷會增加他們的生活負擔，不搬遷會增加子女和親人的負擔而不好抉擇。

拆舊復墾問題。全縣已實施搬遷的242戶建檔立卡戶中有9戶是未簽拆舊協(xié)議的，占全縣總戶數(shù)的3.7%。已簽協(xié)議舊房已拆的全縣有97戶，占全縣總戶數(shù)的40.1%，已簽未拆的有136戶，占全縣總戶數(shù)的56.2%，已拆的戶數(shù)有97戶，占全縣總戶數(shù)的56.2%。

據(jù)實地調(diào)研數(shù)據(jù)截至2018年全縣全部的拆遷戶都沒有進行復墾。民眾對易地扶貧搬遷政策把握不精準，存在一定的僥幸心理，生態(tài)修復意識弱，覺得可以不要將原有土地進行復墾，能兩地有地更有安全感。新的搬遷地的原居民的土地有些雖然處于閑置狀態(tài)，寧可荒置但也沒有得到流轉(zhuǎn)利用，因為農(nóng)民視土地為命。不會輕易信任將土地交付他人，而政府沒有進行高效合作社等流轉(zhuǎn)宣傳方式，也是使土地荒置的一部分原因。

(四)有的搬遷戶住房安置建設工程質(zhì)量不高

項目選址(含原址重建、簡單位移)，全縣選址不合理的共有36戶，占全縣總戶數(shù)的14.9%，其中1戶新房就建在老房旁。35戶選址不合理有以下三種情況：一是有26戶屬于原址重建、簡單位移的；二是有8戶為不屬于“一方水土養(yǎng)不起一方人”的搬遷區(qū)域；三是新戶選址在高檔小區(qū)的有2戶

住房安置工程及其附屬設施的選址、修建、維護采取統(tǒng)規(guī)自建方式和統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建兩種形式開展，實際實施過程中能夠直觀評判的質(zhì)量結果發(fā)現(xiàn)集中安置配套基礎設施不完善，項目進度滯后，因為隨著材料價格上漲，工程造價上漲，壓縮質(zhì)量成了承包商選擇。

(五)部分搬遷戶與他人合建房產(chǎn)權不清

全縣合建房共有35戶，都簽訂有共建協(xié)議，其中產(chǎn)權不清的有7戶，親人合建容易產(chǎn)生產(chǎn)權不清的狀況。這體現(xiàn)了群眾法律意識不強及政府的監(jiān)管不到位。

在農(nóng)村親人之間抱團建房是件常見的事情，特別是對于本身經(jīng)濟困難的貧困戶，親人之間的扶持更是不鮮見，可是產(chǎn)權不清在日后的意外情況中容易存在法律風險和增加基層政府日后調(diào)解矛盾的可能。提前區(qū)分不同困難群眾，分策對待，對確實無力建房的群眾采取兜底安置，陽光院安置等方式。

四、提升易地扶貧搬遷績效的對策

針對縣內(nèi)出現(xiàn)的搬遷對象不精準、住房建設面積控制不嚴、就近安置、自籌資金超標、房屋功能不全、針對拆遷復墾進展緩慢、缺乏后續(xù)配套措施等問題，提出以下建議:

(一)轉(zhuǎn)變觀念，強化易地搬遷扶貧思想政治工作

政府在制定政策文件之初，應盡量使用簡單直接的語言文字，特別是基層政府的宣講性文件，可采用口語化文字，使基層執(zhí)行工作人員與搬遷對象也能清晰直觀了解政府的相關政策，如需要可采用附表形式詳細闡述，阻止曲解政策的可能。同時強化相關工作人員對與政策的掌握力度，對于直接與搬遷對象進行宣傳的工作人員與村組干部，可采用組織統(tǒng)一培訓與考試的形式，確保其真正了解政策內(nèi)涵。異地扶貧搬遷政策的宣傳工作，應以村組為中心，可采用組織搬遷對象座談會和上門一對一拜訪相結合的方式進行宣講，同時充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動宣傳車與鄉(xiāng)村廣播，確保家家知曉、戶戶了解。

(二)加快實施拆舊復墾，促進美麗鄉(xiāng)村建設

縣政府要加強易地搬遷拆舊復墾工作的組織督導，對突發(fā)性情況進行及時處理，并且讓有關部門進行積極的配合與調(diào)查，一起推進搬遷工作進度。要按易地搬遷拆舊復墾面積和地類，研究制定獎勵辦法和流轉(zhuǎn)收益的分配方案，讓搬遷居民愿意把老房子拆除并且要及時把生態(tài)環(huán)境修復問題和土地復墾問題處理到位，要重復利用好與城鄉(xiāng)建設用地增減的相關政策，解決好易地搬遷融資資金還款來源。

鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村扶貧后必將進行的歷程，而鄉(xiāng)村振興需要客觀基礎，土地是發(fā)展的基礎，舊住宅，廢棄宅基地，空心村等閑置用地占用了建設用地資源的同時影響了村容村貌。以公開的方式流轉(zhuǎn)用于建設對于美麗鄉(xiāng)村建設大有裨益。

(三)繼續(xù)加大經(jīng)費投入力度，確保易地搬遷工作可持續(xù)開展

易地扶貧搬遷工程量浩大，雖然有扶貧專項資金及群眾自籌資金等來源渠道廣，資金缺口顯而易見，現(xiàn)在的現(xiàn)金補貼湖南是兩萬元，但無論對于集中搬遷用于安置房的修建中，而分散搬遷，群眾提前要墊付部分搬遷費用，建設驗收成功才能得到補貼，政府補貼少且不及時，這對于需要解決貧困根源的貧困群眾遠遠不夠，所以政府應加大資金補貼力度，擴大補貼范圍，除了房屋修建補貼外，安置補貼，農(nóng)業(yè)補貼等各類扶貧補貼都應盡量為搬遷群眾爭取到位。

強化后續(xù)產(chǎn)業(yè)及就業(yè)扶持，縣要按照“以產(chǎn)帶遷”“以業(yè)促遷”的要求，制定易地搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶持工作方案，并將有助于采取措施落實到居民家庭中，確保搬家、按期脫離貧困，能夠如期就業(yè)，不影響生活，從源頭上把搬遷家庭的生存發(fā)展問題解決了。

貧困人口參與鄉(xiāng)村旅游的形式主要有3種：一是投入景區(qū)、農(nóng)家樂等接待點的服務、管理、后勤工作；二是積極參與鄉(xiāng)村旅游項目的開發(fā)和運營，鼓勵貧困人口以土地入股、實物入股、勞動力入股等形式開發(fā)景點、開設農(nóng)家樂、開辦旅游服務場所等；三是參與鄉(xiāng)村旅游配套項目的生產(chǎn)工作，工藝品、土特產(chǎn)等旅游商品生產(chǎn)、加工。通過就業(yè)的方式解決貧困。新化擁有豐富的旅游資源，而歷史原因以來，貧困大多發(fā)生在偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但自從新化開始歸以旅游立縣理念以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以前阻礙致富的障礙在易地搬遷整體政策下資源得到有效利用，一直以來踐行區(qū)域旅游發(fā)展戰(zhàn)略，加大鄉(xiāng)村旅游扶貧資金的撥付，蔬菜果園基地更是在各鎮(zhèn)有聲有色，農(nóng)業(yè)合作社增添貧困戶收入。

通過教育培訓來進一步提高貧困戶家庭的持續(xù)發(fā)展能力。用一部分資金專門用來對農(nóng)民進行知識培訓，為異地扶貧搬遷家庭提供職業(yè)技能培訓。讓他們掌握一門謀生技能，對在外持續(xù)成功就業(yè)的人實行鼓勵費用補貼。綜合當?shù)刭Y源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、群眾意愿等多方面因素對后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和幫扶就業(yè)等政策能進一步完善，切實做好政策強制、措施得當、使移民搬遷“留、住、富”的重要工作是把遷移農(nóng)民的培訓工作做好，培訓內(nèi)容包括許多方面:比如怎樣通過新的農(nóng)業(yè)科技，推廣農(nóng)業(yè)實用技術，加強人民非農(nóng)業(yè)就業(yè)、非農(nóng)業(yè)技能的途徑，從而提高移民就業(yè)的質(zhì)量，使居民們能夠有很多工作的方式，增加他們的自身素質(zhì)，確保安置人員脫貧致富，遷移后能夠獲得更好更穩(wěn)定地生活。