陳平

摘要：社會組織參與社區(qū)治理基于多元治理的理論支撐、傳統(tǒng)社區(qū)治理的博弈困境以及部分參與主體的冷漠態(tài)度。從社會組織的視角審視社區(qū)治理實踐，治理主體力量差異明顯、治理體制僵化、共同體意識淡漠等導(dǎo)致社區(qū)治理績效低下；而基于利益激勵、制度保障及價值引導(dǎo)的項目制、協(xié)同制和聯(lián)動制都存在部分困境?！拔{型治理”作為一種納入利益因素、價值關(guān)切及制度考量的綜合治理模式，應(yīng)該是推動社區(qū)治理的有效路徑。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；社會組織；“吸納型治理”；多元治理

中圖分類號：C916文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2019）02-0047-07

國家民政部早在2000年就提出推進(jìn)城市社區(qū)治理的設(shè)想。其后，黨的十六大明確提出“建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”，十六屆四中全會又提出健全我國“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。在此基礎(chǔ)上，黨的十八大強調(diào)社區(qū)治理中群眾的自治問題，十九大報告提出要“推動社會治理重心向基層下移”。在我國近20年的社區(qū)治理實踐中，社區(qū)黨組織建設(shè)、社區(qū)自治、社會組織培育、社區(qū)公共文化等方面成效顯著，但同時也遇到了多方面的困難，學(xué)界有從治理主體結(jié)構(gòu)、治理體制、社區(qū)服務(wù)、治理文化等角度分析的[1]，有從治理主體互動機制、治理結(jié)構(gòu)設(shè)置、制度規(guī)章、社區(qū)人才角度進(jìn)行闡述的[2]；還有人從社區(qū)治理主體角度切入，深入分析治理主體之間權(quán)力的互動困境，探索平衡國家權(quán)力與社區(qū)自治權(quán)的路徑[3]。本文擬從社區(qū)治理多元主體之一的社會組織的視角切入，分析當(dāng)前城市社區(qū)治理中存在的問題，特別是現(xiàn)有城市社區(qū)治理模式的問題與困境，探索能綜合多種動力因素的“吸納型治理”模式及其推進(jìn)路徑。[JP]

一、社會組織參與社區(qū)治理的必要性與機遇

社會組織是不斷推進(jìn)城市治理精細(xì)化的重要力量，社會組織的大量涌現(xiàn)以及對社會治理的廣泛參與，是政社關(guān)系不斷調(diào)整的體現(xiàn)，也是社會力量不斷彰顯自身價值的結(jié)果。社區(qū)治理中存在的非理性博弈、社會組織不斷高漲的參與熱情以及多元共治的理論引導(dǎo)等等因素促使黨和國家不斷調(diào)整對社會組織的監(jiān)管機制，為社會組織參與社區(qū)管理提供了多種途徑。

1.社會組織參與基層治理的理論框架：多元治理理念?；鶎由鐣枪竦娜粘Ｉ羁臻g，因此基層社會的治理效能最能被公民感知，其與公民對政府績效的評價緊密相關(guān)。近年來社會結(jié)構(gòu)不斷被變化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)重塑，社會矛盾沖突、群體性事件增多，多元共治的理念逐漸引入社區(qū)治理中，很多社區(qū)以“建立現(xiàn)代社區(qū)治理體系，打造良好社區(qū)生態(tài)”為目標(biāo)，社會組織成為構(gòu)建多元共治社區(qū)治理體系中的一維。尤其是十八大以來，社會治理模式不斷創(chuàng)新，逐漸進(jìn)入政府與社會良性互動的軌道。社會組織作為多元治理模式的重要支撐，一方面通過權(quán)利訴求彰顯其治理主體的地位，數(shù)量增長，專業(yè)能力不斷提升；另一方面，社會組織治理功能的成長得益于我國權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷、多元化流動以及國家向社會的總體性回歸。多元治理理論是舶來品，在西方語境下強調(diào)多元治理主體的地位完全平等與獨立，但將多元治理理論用于指導(dǎo)我國社會治理實踐，必然要考慮中國場域，必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用，以及其他多種治理主體參與的“一核多元”的治理模式。正因為基層政府在社會治理中的主導(dǎo)作用，社會組織面臨獨立性與依附性的對立、主體性與等級性的困境，社會組織的自治需要政府的引導(dǎo)和資源支持，但其又不能過多參與基層治理活動中。

2.傳統(tǒng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀：行政重壓下的非理性博弈。傳統(tǒng)的街居制的體系架構(gòu)在早期能夠適應(yīng)和有效回應(yīng)市場經(jīng)濟的挑戰(zhàn)，與當(dāng)時大政府的時代特色相吻合，但發(fā)展到目前，很難與縮小職能后的地方政府相匹配，既無法與“小政府”有機銜接，也不能有效處理城市社區(qū)的基層事務(wù)。尤其是各個城市的街道辦事處，無法找到合理的職能定位以區(qū)別于其他基層部門。在城市的治理實踐中，街道辦事處的職能是“二傳手”，自身沒有實際治理職能，政府的工作任務(wù)多半轉(zhuǎn)交給相關(guān)的社區(qū)，因此城市社區(qū)普遍承載著超大負(fù)荷的行政工作。而在城市社區(qū)的治理體系中，當(dāng)前三大主要治理主體之間存在相互沖突的治理邏輯，導(dǎo)致社區(qū)自身的治理效能低下。社區(qū)中的居民委員會統(tǒng)籌社區(qū)治理任務(wù)，業(yè)主委員會作為業(yè)主自治機構(gòu)擔(dān)任社區(qū)自治的角色，物業(yè)管理委員會則從專業(yè)視角提供治理服務(wù)，由于“制度邏輯”多樣化，即“某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動機制”是多樣的，具有不同利益的三個治理主體對于社區(qū)治理往往采取不同的治理原則與路徑。居民委員會一方面考慮對街道辦負(fù)責(zé)，完成街道辦的行政任務(wù)，也要在治理過程中證明自身的效能；業(yè)主委員會的行為邏輯以維護(hù)好業(yè)主的利益為根本出發(fā)點，物業(yè)管理委員會的治理追求的則是最大的服務(wù)績效與最小的服務(wù)投入。三者之間必然產(chǎn)生沖突與扯皮，這種非理性的博弈并未促成社區(qū)利益最大化，反而導(dǎo)致社區(qū)治理效能低下，需要引入一種外在力量，掙脫社區(qū)的直接利益相關(guān)者。由此，社會組織成為引入社區(qū)治理新主體的必要選擇。

3.主體參與社區(qū)治理的態(tài)度：居民的冷漠與社會組織的積極參與。阿爾蒙德在分析公民文化時指出，健康的公民文化必然是一種融合鄉(xiāng)村型文化、臣民型文化和參與型文化的混合文化，任何單一的文化類型都可能導(dǎo)致社會崩潰，即使完全的參與型文化也會引發(fā)參與內(nèi)爆，因此部分的公民冷漠的存在是合理的。但在社區(qū)治理實踐中，作為社區(qū)治理主體中人數(shù)最多、利益最攸關(guān)的居民，普遍缺乏社區(qū)共同體的精神，對社區(qū)公共事務(wù)持冷漠態(tài)度，一些學(xué)者稱之為“共同體困境”[4]，社區(qū)居民消極對待社區(qū)公共事務(wù)，其社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感很低，社區(qū)治理成為三大治理主體非理性博弈的場所。與社區(qū)居民的消極參與態(tài)度相對，社會組織通過各種途徑尋求積極融入社區(qū)治理。十八大以來，黨和國家高度重視社會組織的作用，并把社區(qū)社會組織的孵化與培育作為推進(jìn)社區(qū)治理的基礎(chǔ)性工作，基層政府對部分社會組織放寬了登記要求，降低了登記門檻，城市社區(qū)的社會組織已經(jīng)20多萬個，社會組織正在成為不可忽視的第三種力量。同時，社會組織相比其他群體利益代表性的組織而言，所具有的專業(yè)性對解決治理難題有著更加前瞻和敏銳的視角，通過自己的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢，能為社區(qū)治理提供形式多樣的解決路徑；社會組織獨立于各個利益群體，能夠在基層政府與社區(qū)居民間發(fā)揮紐帶作用。

二、當(dāng)前城市社區(qū)治理的困境：社會組織的視角

社會組織是社區(qū)治理的多元主體之一，是社區(qū)建設(shè)中最具有社會性、自治性和包容性的組織載體[5]。社區(qū)治理中存在的過度“行政化”趨勢與社區(qū)共同體意識缺乏的困境，需要社會組織積極參與到社區(qū)治理實踐中。但從社會組織視角看，城市社區(qū)治理在治理主體、治理體制、治理文化以及治理效能上都存在不少問題。

1.城市社區(qū)治理的主體：強政府弱社會組織。關(guān)于社會組織在城市社區(qū)治理中的地位，有學(xué)者從國家與社會關(guān)系的視角探索了不同的社區(qū)治理模式，分別對應(yīng)幾種治理位置[6]：在強政府弱社會的背景下，社會組織生長空間狹小，依附于國家，社會組織初步具備參與社區(qū)治理的實力；強政府強社會背景下，社會組織與社區(qū)居民承擔(dān)主要社區(qū)工作，政府作用主要體現(xiàn)在政策規(guī)劃和經(jīng)費支持上；弱政府強社會背景下，社會組織積極參與到社區(qū)自治治理實踐。具體到我國改革開放以來的治理實踐，改革開放初期，以工業(yè)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向的經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，為社會組織的成長帶來巨大發(fā)展空間。同時，政府對涌現(xiàn)的大量社會組織完全陌生，主要通過單位制治理社會組織，政府事無巨細(xì)的治理導(dǎo)向依然占據(jù)主導(dǎo)；在政治領(lǐng)域，少數(shù)社會組織擾亂經(jīng)濟秩序的行為引發(fā)政府對治理風(fēng)險的擔(dān)憂，以嚴(yán)格的科層制方式控制社會資源，并且在科層組織之間采取非理性化的程序進(jìn)行規(guī)范。因此在社會組織出現(xiàn)的初期，治理方式的單一以及治理風(fēng)險的考量導(dǎo)致政府為社會組織生存發(fā)展提供的空間有限。在此后的發(fā)展中，單位制的治理方式一直影響社會組織的發(fā)展及政府對其治理，即制度的路徑依賴，一旦實行某種制度，即使并非最優(yōu)選擇，自我強化機制會對后來的選擇構(gòu)成約束，甚至形成制度鎖閉[7]。在穩(wěn)定壓倒一切的治理環(huán)境下，單位制一直是保證政治穩(wěn)定、控制社會組織的政治風(fēng)險的保守選擇，因而任何層級的治理單位下，政府占主導(dǎo)，社會組織力量參與治理實踐的空間相對狹小。

2.城市社區(qū)治理體制：無法有效納入社會組織。當(dāng)前社區(qū)治理體制承襲傳統(tǒng)的街居管理體制，其中城市基層政府、街道辦及城市社區(qū)居委會是發(fā)揮治理職能的三個主要主體。街道辦事處作為基層政府的派出機關(guān)，其產(chǎn)生有效地回應(yīng)了經(jīng)濟的挑戰(zhàn)，一度成為基層政府與城市社區(qū)的橋梁，是上傳下達(dá)的不可忽視的中間環(huán)節(jié)。然而大部制改革后小政府的理念、基層群眾自治的社區(qū)治理導(dǎo)向，使傳統(tǒng)的街道辦無法有效銜接上下治理主體，常常扮演“二傳手”的角色，將基層政府的工作任務(wù)直接傳達(dá)給社區(qū)執(zhí)行，無法發(fā)揮應(yīng)有的治理職能，因而社區(qū)承擔(dān)了部分行政職能，直接處在街道辦的指導(dǎo)下，面臨著繁重的治理工作，客觀上為社會組織效能的發(fā)揮提供了有力條件。但在實踐中，基層政府與社區(qū)委員會習(xí)慣傳統(tǒng)的街居治理模式，對社會組織的治理效能和作用認(rèn)識不足，沒有形成科學(xué)的制度體系吸納社會組織，依然以區(qū)、街、居三級組織為主；社會組織自身能力并未得到有效開發(fā)，除了社區(qū)黨組織和居委會之外，其他社會組織缺乏獨立性[2]，社會沒有扶持其他社會組織發(fā)育的良好土壤，使其在治理實踐中缺乏獨立性，難免淪為街居黨政組織的附庸。

3.城市社區(qū)治理文化：社會組織共同體意識缺乏。面對錯綜復(fù)雜的社會問題，單一外部的基層政府治理無法有效應(yīng)對，急需社會組織的廣泛參與，充分發(fā)揮社會組織的專業(yè)優(yōu)勢以滿足社區(qū)不同群體的需求，合作治理、協(xié)同治理等理念正是基于此對社會組織賦予補充基層政府與市場二者不足的重任。多元社會治理主體的參與必須基于社區(qū)公共性的塑造，社區(qū)公共精神匱乏，難免使得社區(qū)多元治理主體之間無法達(dá)成有效合作[8]，而社會組織有效融入社區(qū)治理的前提是具有社會公共精神。盡管經(jīng)過國家頂層設(shè)計的規(guī)劃，社會組織應(yīng)該成為社會治理創(chuàng)新的重要參與者，但基層治理實踐中重政府輕社會組織的現(xiàn)象隨處可見，甚至有些政府人員認(rèn)為社會組織應(yīng)從事社會邊緣或補充性的工作[9]，因而對社會組織的支持動力不足，在一定程度上影響社會組織共同體意識的形成。就社會組織中的個體和其他社會成員而言，政府對社會事務(wù)的全面介入不斷助長其對政府的依賴性，個體對身處的社會組織的治理與服務(wù)功能缺乏認(rèn)同，因而參與公共事務(wù)的獨立性與積極性不高，社會公眾對政府之外的其他社會組織的公益活動缺乏熱情。

4.城市社區(qū)治理績效：社會組織公共服務(wù)能力弱小。社會組織提供公共服務(wù)的功能是其參與社會治理的主要途徑之一，而公共服務(wù)的提供需要社會組織具備足夠的資金、健全的內(nèi)部管理制度、高素質(zhì)的專業(yè)隊伍以及公共服務(wù)的價值導(dǎo)向，同時需要政府的政策扶持[9]。在社會組織參與社區(qū)治理過程中，資金的缺乏常常制約其公共服務(wù)能力，社會組織的經(jīng)費多數(shù)來自政府的財政撥款，金額有限，一些社會組織的經(jīng)費無法維持運轉(zhuǎn)，更難以吸引高素質(zhì)的專業(yè)人才。具備基本的物質(zhì)條件后，內(nèi)部的制度規(guī)章影響組織的運行效能，部分基層的社會組織缺乏明確的服務(wù)宗旨和總體規(guī)劃，隨意性較大，組織運行的方法延續(xù)以往的經(jīng)驗性做法，在組織文化建設(shè)方面，忽視成員的公益精神與自治觀念的培育。社會組織的創(chuàng)新發(fā)展離不開專業(yè)人才加入，與其他體制內(nèi)組織機構(gòu)相比，社會組織在工資待遇、福利、社會地位、職稱等方面的競爭力不強，對高素質(zhì)專業(yè)人才缺乏吸引力。此外，部分不規(guī)范的非營利性社會組織在提供公共服務(wù)過程中從事營利性活動，削弱了社會對其誠信度的認(rèn)可。從外部支持環(huán)境來看，社會組織的功能發(fā)揮離不開各級政府對其扶持力度，比如出臺有利的稅收、保險等優(yōu)惠政策。但就調(diào)研的結(jié)果來看，僅有13%的社會組織對政府的扶持政策感到滿意。

三、當(dāng)前社會組織融入城市社區(qū)治理的主要模式

社會組織參與社區(qū)治理不能僅僅依靠自身的公益性，當(dāng)前社區(qū)推行的幾種主要介入模式充分考慮了利益激勵、制度保障及價值引導(dǎo)等因素，主要表現(xiàn)為：項目制治理模式通過讓渡收益的方式激勵社會組織參與；以協(xié)同治理的理念引發(fā)社會組織的積極性；通過三社聯(lián)動的制度規(guī)定為社會組織的參與提供合作機制等。但單一因素的過多強調(diào)，可能產(chǎn)生過猶不及的結(jié)果。

1.社會組織融入城市社區(qū)治理的經(jīng)濟動力：項目制治理模式。政社合作作為當(dāng)前社會管理的主要形式，是以共同的公共目標(biāo)為基礎(chǔ)建立的共同體關(guān)系，購買服務(wù)是政社合作的基本形態(tài)之一，是指控制財政資金和公共設(shè)施的政府與具有專業(yè)能力和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的社會組織之間的交換[10]。項目制是政府向社會購買服務(wù)的載體，政府通過招投標(biāo)、公益創(chuàng)投等方式公開向社會組織購買服務(wù)，是社會組織融入社區(qū)治理的有效形式。項目制的社會組織治理模式是漸進(jìn)性政策試錯的結(jié)果，服務(wù)型政府的職能定位、政府向社會組織購買公共服務(wù)的導(dǎo)向促使項目制廣泛應(yīng)用于社會各個領(lǐng)域[11]。項目制的實質(zhì)邏輯是政府發(fā)包體制，是一種單項的權(quán)力關(guān)系。學(xué)界對政府向社會組織購買公共服務(wù)的研究，從學(xué)理上主要從獨立性、競爭性的維度判斷政府與社會組織的關(guān)系，但在實際調(diào)研中，非競爭性的定向購買是主要的模式。王浦劬等研究了這種政府發(fā)包體制中存在的購買行為的內(nèi)部化現(xiàn)象[12]，很多研究也發(fā)現(xiàn)與政府進(jìn)行購買服務(wù)的社會組織實際上是政府部門發(fā)起的，甚至是為某次購買任務(wù)成立的[13]。此外，有些項目的招投標(biāo)過程是形式，政府在頒布購買服務(wù)招投標(biāo)之前已經(jīng)確定某一社會組織。對社會組織的項目制治理模式的應(yīng)然狀態(tài)是通過市場化與競爭的形式使政府獲得高質(zhì)量的公共服務(wù)，社會組織也能通過專業(yè)化優(yōu)勢獲得發(fā)展資金，而實然狀態(tài)是政府與社會組織并非平等的委托代理關(guān)系，而是管家模式。

2.社會組織融入城市社區(qū)治理的理念動力：協(xié)同治理模式。社會管理涉及到社會領(lǐng)域的方方面面，單一的管理模式往往陷入高成本、低績效和信任危機的治理困境。對此，學(xué)界也相繼提出了多中心治理理論、民營化與公私伙伴關(guān)系等理論[14]，但這些理論在社會組織發(fā)育不成熟的社會很難實踐，而協(xié)商治理理論在多部門協(xié)同治理方面提供了新的路徑。協(xié)商治理理論產(chǎn)生的理論支撐是市場/政府失靈理論、合作主義理論和治理理論[15]，市場因其逐利性與盲目性、政府因其內(nèi)部性與低效率都不可避免出現(xiàn)失靈，社會組織的參與能有效克服政府的僵化和市場的失靈；合作主義理論或法團(tuán)主義理論，把社會組織定位為國家與社會之間的橋梁，本質(zhì)上是一種利益代表機制；治理理論提供了一種新視角，參與治理實踐的主體并非唯一，從而為社會組織參與社會治理提供了合法性依據(jù)。我國政府對基層民主及社會自治的重視，為社會組織融入社會治理提供了契機，而現(xiàn)實的困境在于我國的社會組織整體上處于相對弱質(zhì)和困難的發(fā)展階段，具體表現(xiàn)在社會組織的社會資源不足、獨立性不強、專業(yè)能力缺乏、公信力不高[15]。因此，協(xié)商治理實踐的深入必須以培育強大的社會組織為前提。

3.社會組織融入城市社區(qū)治理的制度動力：三社聯(lián)動制度。三社聯(lián)動的制度探索始于2013年中央提出的“健全社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才聯(lián)動服務(wù)機制，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作專業(yè)化”的要求，最初在廣東、浙江、上海等地進(jìn)行探索試點。三社聯(lián)動是指充分調(diào)動社工人才、社會組織及社區(qū)居民的積極性，將由政府、居委會主導(dǎo)的治理模式變?yōu)樯鐓^(qū)多元參與的治理模式。三社聯(lián)動的制度運行依托城市社區(qū)中三種力量之間的聯(lián)動，其中社會組織是重要一環(huán)，三社聯(lián)動中的社會組織包括廣泛的基金會、社會團(tuán)體和非盈利組織，也包括社區(qū)層面的社會組織和社會工作服務(wù)機構(gòu)[16]。通過對北京等地的三社聯(lián)動模式中社會組織的運作過程的考察，發(fā)現(xiàn)社區(qū)組織主要是由社區(qū)居民組成，提供服務(wù)的質(zhì)量和專業(yè)性不高，而其他非社區(qū)層面的社會組織與社區(qū)的聯(lián)系不密切；基層政府與社區(qū)中的樞紐型社會組織的關(guān)系密切，其他治理主體之間的自主聯(lián)系較弱。盡管三社聯(lián)動制度的設(shè)計初衷是能有效發(fā)揮包括社會組織在內(nèi)的社區(qū)多元力量參與公共事務(wù)的治理，但三社聯(lián)動的具體運行機制的可行性和操作性有待提高，如何培育專業(yè)的社會組織、如何有效聯(lián)動三種治理力量以及如何調(diào)動各自參與社區(qū)治理的積極性都是三社聯(lián)動社區(qū)治理模式需要進(jìn)一步探索的重點。

4.“吸納型治理”：構(gòu)建社會組織融入城市社區(qū)治理的三維融合框架。有關(guān)社會組織的吸納治理的文獻(xiàn)中，康曉光等人提出“行政吸納社會”[17]的分析模式，是單向的政府壟斷權(quán)力的方式；唐文玉在此基礎(chǔ)上提出“行政吸納服務(wù)”[18]，側(cè)重塑造政府與社會形成依賴合作關(guān)系，政府為社會組織提供組織、資源、信息，社會組織配合政府的工作；楊寶從政社互動的視角探索“治理式吸納”模式[19]，將其價值取向定位為分權(quán)治理與有限參與，在權(quán)力機構(gòu)上，社會組織承擔(dān)政府釋放的部分權(quán)力，在行為方式上，社會組織參與到政府劃定的議題范圍中，因而社會組織的發(fā)展空間取決于政府的實際需要。無論是“行政吸納社會”模式、“行政吸納服務(wù)”還是“治理式吸納”模式，其社會基礎(chǔ)是行政吸納社會，邏輯是由理性的政府塑造國家與社會的關(guān)系，對社會組織本身的主動性、發(fā)展訴求及價值定位尚未給與足夠的重視，依靠行政的方式吸納社會組織參與治理，是典型的政府工具理性思維，政府以支配主導(dǎo)的地位對社會組織采取“為我所用”的功利態(tài)度，忽視了社會組織公共性精神的培育。

“吸納”一詞本身帶有方向性，“吸納型治理”是指政府對社會多元治理力量的吸收與容納，不同于之前以行政為主要方式吸納社會組織，“吸納型治理”把政府的制度資源與社會組織的自主意識相結(jié)合，以分層融入為路徑，注重微觀利益分配、中觀制度設(shè)計及宏觀的理念引導(dǎo)，充分調(diào)動多種因素使社會組織融入社區(qū)治理，形成治理共同體。

四、“吸納型治理”：社會組織融入城市社區(qū)治理的推進(jìn)路徑

吸納型治理作為一種納入利益因素、價值關(guān)切及制度考量的綜合治理模式，需要依據(jù)不同因素發(fā)揮作用的層面進(jìn)行推動。根據(jù)社會組織的經(jīng)濟理性，從微觀層面，激發(fā)其參與社區(qū)治理的積極性；在中觀層面，指向的制度設(shè)定與運行方面，為社會組織的治理行為提供預(yù)期性的制度環(huán)境；在價值層面，以社會資本的培育為切入點發(fā)展社會組織的公共理性，這些推進(jìn)的路徑都離不開政府的主導(dǎo)作用。

1.“吸納型治理”的微觀之維：以利益合理分配為核心激發(fā)社會組織的積極性。在微觀層面，基層政府及社區(qū)委員會對社會組織精英的吸納，能在治理目標(biāo)、行動一致性等問題上減少磨合，加之參與社區(qū)治理的社會組織成員基本生活在社區(qū)中，與其他社區(qū)成員具有相同的生活方式，熟悉社區(qū)運行現(xiàn)狀，能理解和把握本社區(qū)成員的生活需求，具有社區(qū)外成員無法比擬的群眾基礎(chǔ)。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)社會組織中的精英基本是退休的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，他們已經(jīng)與政府建立了深厚的人脈關(guān)系并且有一定的社會資本，能夠利用之前工作的資源為社區(qū)活動提供便利。對基層政府和社區(qū)委員會來說，吸收社會組織的精英進(jìn)入治理體制中，能增強社區(qū)與政府對新形勢新環(huán)境的適應(yīng)力，增強基層政府治理的群眾基礎(chǔ)，有學(xué)者建議可以通過賦予這類組織以自己的名字命名的工作室，授予其公共身份強化其公共責(zé)任[20]。

將社會組織納入社區(qū)治理實踐時，尤當(dāng)重視利益在驅(qū)動社會組織積極性中的作用。馬克思主義唯物史觀強調(diào)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的相互作用，把經(jīng)濟因素作為解釋社會發(fā)展變化的關(guān)鍵變量，人的行動內(nèi)在地與經(jīng)濟因素緊密相關(guān)，生產(chǎn)力作為驅(qū)動因素是所有人采取行動的根據(jù)。具體而言，個體的行為都有內(nèi)在的驅(qū)動力，經(jīng)濟因素是最根本的動力，任何組織的治理行為都與經(jīng)濟利益具有緊密的關(guān)聯(lián)度。理性選擇理論為理性個體的行為取向背書，個體依據(jù)行動的收益成本對比選擇行動策略。利益關(guān)聯(lián)成為社區(qū)居民參與治理的重要內(nèi)驅(qū)力，以利益相關(guān)度為核心的利益共同體決定了成員的自治程度[22]；通過項目制參與到社區(qū)治理中，社會組織能夠獲得相應(yīng)的資金支持，政府能夠優(yōu)化收益分配機制，支持社會組織對公益項目的管理，同時增加對公益項目的資金投入，鼓勵民間資金進(jìn)入城市公共物品的供給，允許社會組織加大服務(wù)收費的比重，提高社會組織成員的待遇，將項目提供質(zhì)量與運行效果與社會組織的獲得與發(fā)展空間緊密相連，形成緊密的利益共同體。

2.“吸納型治理”的中觀之維：以統(tǒng)合化的制度架構(gòu)為支撐規(guī)范化社會組織的參與性。社會組織本身具有的專業(yè)性、委托性、草根性等特點能夠彌補基層政府讓渡出的社會治理空間，但同時需要基層政府為社會組織效能的發(fā)揮提供制度保障，比如創(chuàng)新登記管理制度、建立制度化扶持機制、社區(qū)居民志愿參與制度化、完善社工隊伍人才機制、規(guī)范社區(qū)社會組織評估機制以及社區(qū)社會組織監(jiān)管機制等[22]，還有學(xué)者注重優(yōu)化社會組織的培育機制、政府的賦權(quán)授能機制、責(zé)任分?jǐn)倷C制、成本分?jǐn)偱c收益分配機制[14]。建立完善的制度化架構(gòu)不僅意味著制度類型與數(shù)量的增加，更重要的是區(qū)分多重制度邏輯下的行為，使制度體系從離散狀態(tài)走向統(tǒng)合狀態(tài)，以解決不同行政部門對社會組織的監(jiān)管日益碎片化的問題。就社區(qū)治理而言，基層政府、街道辦事處、社區(qū)居委會具有不同的“制度邏輯”，后者指某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動機制[23]，監(jiān)管單位依據(jù)自身狀況采取的不同的行動機制誘發(fā)和塑造截然不同的行為方式，社會組織參與社區(qū)治理，不僅直接受到社區(qū)居委會的制度約束，也要處理好基層政府與街道辦的規(guī)章制度關(guān)系。從地方治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行考察，有學(xué)者將其分為條、塊和黨群三種制度主體[24]，分別關(guān)注社會組織服務(wù)的專業(yè)化和規(guī)范性、基層的親信組織以及自身影響力，正因為制度邏輯的迥異，常常造成“非協(xié)同治理”的困境，這種制度離散狀態(tài)導(dǎo)致的直接后果是中央的宏觀政策無法達(dá)到精細(xì)化，使社會組織的治理行為具有碎片化和權(quán)益化特征。因此，有效吸納社會組織參與社區(qū)治理，在中觀制度層面必須實現(xiàn)由制度離散化到制度統(tǒng)合化，實現(xiàn)由分散治理框架到整體治理框架的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府治理政策的高度連貫性，其他治理主體與社會組織之間目標(biāo)與職能分工明確，真正形成登力維稱作的“協(xié)同型政府”，即行政層級整合、功能協(xié)調(diào)以及公私部門整合的多元治理結(jié)構(gòu)。

3.“吸納型治理”的宏觀之維：以社會資本的培育為切入點構(gòu)建公共理性。帕特南在考察意大利南北部的經(jīng)濟成就、政府治理效能以及市民生活等情況時，提出導(dǎo)致南北方巨大差異的關(guān)鍵因素是社會資本，他將社會資本的核心要素概括為信任、互惠規(guī)范以及參與網(wǎng)絡(luò)，普遍的互惠能夠把自我利益與團(tuán)結(jié)合作結(jié)合起來。社會治理與社會管理很大的不同在于，社會治理不僅依靠制度規(guī)范，以社會資本為核心的非制度性因素同樣成為治理手段，尤其直面基層群眾的社區(qū)治理，具有豐富的社會資本資源空間可以挖掘。德魯克認(rèn)為，機會、競爭力與奉獻(xiàn)精神是成功的三大要素[25]，社會組織參與社區(qū)治理的積極性和效能的大小，與自身的理念與使命感緊密相關(guān)，社會資本為社會組織清晰的使命定位提供方向。就治理的過程而言，一方面，社會組織通過社會資本這一隱形資源，能夠?qū)崿F(xiàn)組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與目標(biāo)一致性，有效抑制社會組織內(nèi)部個體因經(jīng)濟利益考慮破壞集體行動的行為，因而減少集體行動困境和組織的行為外部性；另一方面，社區(qū)社會資本的培育能夠孕育社區(qū)居民的公共精神和共同體意識，居民的積極參與能強化社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)中各主體之間的協(xié)作意識，有助于形成社區(qū)多層復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。

在宏觀維度上，社會組織通過社會資本的培育，最終要實現(xiàn)公共理性的價值定位。首先，社會組織要培育的公共理性意味著職業(yè)道德與公共服務(wù)。社會組織參與社區(qū)公共事務(wù)的治理，社會組織處在資源與信息的結(jié)構(gòu)洞位置[26]，成為社區(qū)公共產(chǎn)品的有力供給者，不僅為獲得經(jīng)濟利益，更重要是在職業(yè)道德的約束下發(fā)揮公共管理的職能，諸如提供客觀公正的社會服務(wù)、不參與不正當(dāng)競爭、不進(jìn)行虛假認(rèn)證等等。在提供社會公共服務(wù)的同時，盡管負(fù)有為組織內(nèi)成員謀求利益的責(zé)任，也要致力于構(gòu)建一個“整合性社會”。其次，社會組織需培育的公共理性意味著對公共價值的塑造和公共責(zé)任的承擔(dān)。社會組織在社區(qū)中的職能并非單一的公共服務(wù)功能，同時也承擔(dān)一些非經(jīng)濟職能，尤其公益性社會組織。這需要社會組織在價值取向上摒棄“地方性”和“獨特性”，當(dāng)社會組織的內(nèi)部與公共利益發(fā)生沖突時，在價值取向上能夠超越自我的利益取向。公共理性的培育不僅能維護(hù)行業(yè)的基本職業(yè)準(zhǔn)則和法律要求，在培育整套的公共制度和個人社會精神方面意義更為重大。

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