(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院 河南 鄭州 450000)

一、問題的提出

伴隨著社會的快速發(fā)展與全球化趨勢的日益加劇，人們的生活方式發(fā)生了巨大的變化，也享受科技發(fā)展所帶來的各種便利。但與此同時，一系列的災(zāi)害事件也伴隨著人類的不當(dāng)行為不斷發(fā)生。面對各種危機，作為社會活動的組織者、管理者和服務(wù)者的政府，主要是通過行政命令的方式組織動員災(zāi)害救援，但受組織結(jié)構(gòu)、資源占有等方面的限制，在一定程度上容易導(dǎo)致“政府失靈”。[1]因此，憑借政府的力量很難單獨應(yīng)對隨時可能發(fā)生的突發(fā)事件。而社會組織、民間救援隊伍、社區(qū)組織、媒體等社會力量，因具有組織靈活、分布廣泛等特征，在災(zāi)害救援中的優(yōu)勢日益凸顯。如2008年的南方雪災(zāi)、“5.12”汶川地震、2010年的青海玉樹地震以及2013年雅安地震中，各類社會組織與官方救援組織一道，參與常態(tài)減災(zāi)、應(yīng)急救援、過渡安置、恢復(fù)重建等工作，將突發(fā)災(zāi)害及次生災(zāi)害所帶來的損失降到最低，在災(zāi)害救援中發(fā)揮了積極作用，提高了救災(zāi)水平。2017年發(fā)布的《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》明確提出，要支持社會應(yīng)急力量建設(shè)，支持引導(dǎo)社會力量規(guī)范有序參與應(yīng)急救援行動，激發(fā)社會應(yīng)急力量參與應(yīng)急救援的積極性。社會組織成為我國應(yīng)急救援的重要力量將是大勢所趨。

二、社會組織參與災(zāi)害救援的必要性

關(guān)于社會組織，2006年中共中央十六屆六中全會作出的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，“健全社會組織，增強服務(wù)社會功能。發(fā)展和規(guī)范律師、公證、會計、資產(chǎn)評估等中介機構(gòu)；鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等領(lǐng)域興辦民辦非企業(yè)單位；發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會等社會團體的社會功能；發(fā)展和規(guī)范各類基金會?！盵2]由此可見，社會組織是指除政府以外能夠參與并作用于社會發(fā)展的社會組成部分，具有民間性、公益性、志愿性、自治性等特征。在災(zāi)害救援中，社會組織充分發(fā)揮其能動性，整合社會資源，在搶險救援、醫(yī)療援助、物資供應(yīng)方面起到了積極的作用。

(一)社會組織參與災(zāi)害救援可以實現(xiàn)救援主體的多元化參與，有利于社會資源的整合。危機事件的突發(fā)性特征就決定了即使政府能夠在第一時間采取緊急行動，也需要時間來調(diào)動資源，這就給救援工作的及時有效帶來了挑戰(zhàn)。然而政府資源的有限性往往無法滿足災(zāi)害救援的需求，這就需要構(gòu)建政府、社會力量共同參與的災(zāi)害救援機制，統(tǒng)籌各方力量，整合有效資源，提升災(zāi)害救援效率。

(二)有利于實現(xiàn)源頭治理，積極引導(dǎo)人民群眾自救互救。災(zāi)害的突發(fā)性特征給政府層面災(zāi)害救援的及時有效帶來了挑戰(zhàn)。而社會組織因自身組織靈活、分布廣泛等優(yōu)勢，在災(zāi)害發(fā)生后能夠快速反應(yīng)。此外，日常的救災(zāi)演習(xí)和防災(zāi)救災(zāi)教育提高了人們的風(fēng)險意識和應(yīng)對能力，有利于自救與互救，從根本上降低了人員傷亡。

(三)建立第三方信息交流平臺有助于完善信息公開制度。微信、微博、QQ等新媒體平臺的飛速發(fā)展，有助于保障救災(zāi)人員、物資、資金等救災(zāi)信息發(fā)布的效率，保障救援工作有序進行，避免“愛心堵塞”問題的出現(xiàn)。此外，作為實現(xiàn)群眾與政府信息溝通的第三方的社會組織，在實現(xiàn)信息共享、提高救援協(xié)同性與救援效率的同時，也將災(zāi)區(qū)的實際狀況在第一時間向社會發(fā)布，扼殺網(wǎng)絡(luò)謠言，有效監(jiān)督政府的災(zāi)害救援過程，使信息透明化。

三、社會組織參與災(zāi)害救援的現(xiàn)狀及原因分析

社會組織的發(fā)展作為災(zāi)害救援進程中的重要一環(huán)，在災(zāi)害救援中發(fā)揮了積極的作用。同時也存在著困境——社會組織有利于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，維護社會的和諧穩(wěn)定；但是社會組織的發(fā)展進程引發(fā)了矛盾沖突與行為失范，遠遠低于社會預(yù)期，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。

受限于外部環(huán)境和自身發(fā)展水平，社會組織在運轉(zhuǎn)的過程中往往陷入各種困境。

(一)體制困境

我國業(yè)務(wù)主管部門和登記部門同時對社會組織負責(zé)和管制。其程序復(fù)雜，準入條件過高，致使大量社會組織由于無法登記而陷入困境。這種體制不僅增加了管理成本，對政府監(jiān)管提出了更高的要求，同時也使社會組織自身處理事務(wù)的能力有所降低。準入門檻過高致使大批社會組織不愿登記或者無法注冊登記，這在很大程度上挫傷了社會組織的積極性。

(二)法制困境

民政部門的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年全國共有76.2萬個社會組織在登記管理部門登記并獲得法人資格。盡管現(xiàn)在簡化了部分社會團體的登記流程，降低了登記門檻。但是，截至目前我國還沒有形成統(tǒng)一的管理社會組織的法律規(guī)范，仍然有一大批“法外”社會組織游蕩在社會中。[3]在實際的救援中，那些有著社會基礎(chǔ)的基層社會組織因其不具有合法性，很多救災(zāi)行動無法參與，嚴重制約了它們的作用。

(三)信任困境

一般來說，由于根植于民間的社會組織所開展的活動都是公益性質(zhì)的，理應(yīng)容易被群眾信任,但實際上我國社會組織由于發(fā)展時間較短，受外部因素的不利影響，誠信缺失嚴重，誠信狀況不容樂觀。我國社會組織目前信息不夠透明，公眾存在信息盲區(qū)，近年來，組織管理人員腐敗和私用善款等問題屢見不鮮，損壞了一些社會組織的社會形象，這也使得社會組織的信任危機進一步加劇。

(四)能力困境

我國很多的社會組織由于都是由各級黨辦和政府部門開辦或轉(zhuǎn)化而來，官方色彩濃厚，自主性不強。與此同時，很多完全獨立的社會組織，卻面臨著人員和資金短缺、辦公條件受限、專業(yè)化程度不高等困境，加之自我管理的水平不高，合作協(xié)調(diào)的工作機制不夠暢通等，導(dǎo)致社會組織在參與災(zāi)害救援時容易出現(xiàn)混亂的狀況。

社會組織在參與災(zāi)害救援的過程中之所以出現(xiàn)上述困境，究其原因，筆者認為，主要有以下幾點：

(一)政府角色越位與缺位

在很大程度上，我國的政府部門支持和培育社會組織的成長，受“政社合一”觀念、體制束縛等影響，政府對社會組織的登記和運作控制過多，管理效果往往和管理目的背道而馳。以及政府工作人員對職能下放與轉(zhuǎn)移不能夠很好地接受與適應(yīng)，管了許多管不好的事情，監(jiān)管存在嚴重越位。

與此同時，政府角色缺位則表現(xiàn)在培養(yǎng)、扶持、監(jiān)管力度不夠。少數(shù)地方政府沒有轉(zhuǎn)變管理方式，態(tài)度上有輕視社會組織的傾向。在監(jiān)督方面，目前雖然政府部門是監(jiān)督社會組織運轉(zhuǎn)的唯一合法主體，但由于參與監(jiān)管的部門過多，監(jiān)管責(zé)任分工不明確，給一些社會組織鉆了空子，作出妨礙市場正常運行或者損傷公眾利益的舉動。

(二)社會組織角色異化

社會組織的角色異化表現(xiàn)在：首先，社會組織登記的業(yè)務(wù)主管部門是政府，在發(fā)展中也傾向于依靠政府，這就在很大程度上降低了其在社會治理中的角色地位、意義和影響；其次，由于社會組織自治能力較差，組織內(nèi)的部分成員自身素質(zhì)不高、道德迷失，丟棄了公益精神和志愿原則，將組織活動純營利化，違背了組織服務(wù)群眾的初衷；再次，由于社會組織不明確的目標(biāo)定位，在很大程度上使得組織內(nèi)部職能分工以及人財物的統(tǒng)一規(guī)劃受到影響，許多社會組織自身的人才保障機制不健全，“主要依靠志愿者開展活動,這就導(dǎo)致了普遍存在的制度不健全、管理不科學(xué)、家長制等”。

四、社會組織參與災(zāi)害救援的改進路徑探析

(一)優(yōu)化登記備案制度，改進管理方式

目前，因受到制度因素的制約，我國只有少部分社會組織在主管部門登記備案，受法律保護。但是一些規(guī)模較小的社會組織在登記管理上仍然存在一些問題，這就導(dǎo)致了大多數(shù)的社會組織無法正常的參與到災(zāi)害救援中去。因此，為了拓寬社會組織參與救災(zāi)的制度空間，必須降低登記門檻，優(yōu)化登記備案制度。此外，還應(yīng)加快相關(guān)法律以及行業(yè)規(guī)范的修訂與完善，盡快形成適應(yīng)國情的社會組織專門法律，以法律監(jiān)督代替行政干預(yù)，改變消極的行政控制手段，有區(qū)別的對社會組織進行監(jiān)管，改進管理方式。

(二)社會組織自身要加強能力建設(shè)，提高專業(yè)水平

社會組織之所以很難在災(zāi)害救援中充分地發(fā)揮自身的作用，很大程度上的原因在于社會組織自身能力不強，專業(yè)化水平不高。很多社會救援組織訓(xùn)練條件有限，難以確保救援行動的專業(yè)水準。同時，由于資金保障不足，社會救援組織的救援裝備與現(xiàn)代化救災(zāi)能力的要求之間還存在差距。此外，社會組織自身管理的水平尚顯不足，一些地方政府對其進行管理的規(guī)范性還有待提升。[4]這些都不同程度地影響了社會組織參與災(zāi)害救援作用的最大發(fā)揮。

為了提升社會組織的專業(yè)化水平，要從以下幾個方面入手：

首先，要加強培訓(xùn)救災(zāi)工作人員。通過定期或不定期地邀請行業(yè)內(nèi)的專家為工作人員授課，不斷補充和完善理論知識和專業(yè)技能，提升工作人員的專業(yè)化水平。

其次，建立一支專業(yè)化的救援隊伍。通過建立專業(yè)隊伍，迅速、準確地對突發(fā)災(zāi)害作出反應(yīng)，將災(zāi)害消滅在萌芽狀態(tài)。

再次，提高社會組織運轉(zhuǎn)的規(guī)范化水平。社會組織的規(guī)范運作以及有序參與災(zāi)害救援是其獲得社會認可，提升形象的基礎(chǔ)。因此，社會組織一方面要建立完善的內(nèi)部管理制度和規(guī)范的工作程序。另外，社會組織在災(zāi)害救援中要有正確的角色定位，以達到發(fā)揮災(zāi)害救助作用的目的。

(三)建立社會組織與政府協(xié)調(diào)合作機制

加快構(gòu)建社會組織與政府協(xié)調(diào)合作機制，提升應(yīng)急管理社會化水平，完善突發(fā)事件社會協(xié)同防范應(yīng)對體系，應(yīng)當(dāng)是今后國家應(yīng)急管理現(xiàn)代化的題中之義。在災(zāi)害救援領(lǐng)域，政府和社會組織具有一致的戰(zhàn)略目標(biāo)：提高社會整體抵御自然災(zāi)害綜合防御能力，保障人民生命財產(chǎn)安全、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展和減少自然災(zāi)害風(fēng)險，應(yīng)急管理能力共同成長，等等。所以，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建社會組織與政府協(xié)調(diào)合作機制，努力實現(xiàn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化。

(四)加大宣傳力度

社會組織自身的能力提升與政府的政策扶持是社會組織健康發(fā)展的重要保障，與此同時，社會大眾的支持也影響著社會組織的健康發(fā)展。對社會組織正面的宣傳就是增強自身形象的重要途徑。因此，要通過多種大眾喜聞樂見的形式廣泛宣傳社會組織，特別是宣傳社會組織在救災(zāi)中所發(fā)揮的作用；同時要利用微博、QQ、微信等新媒體平臺提升宣傳效果。及時更新社會組織和人民群眾利益相關(guān)的內(nèi)容，吸引社會公眾關(guān)注和參與社會組織，最終才可以提高社會組織的公信力，充分發(fā)揮社會組織的正能量。

五、結(jié)語

隨著政府對社會組織認識的不斷深化以及對于社會組織參與救災(zāi)工作在政策、資金、人才等方面的扶持力度也在不斷地增加，社會組織未來也會向著規(guī)范、健康的方向發(fā)展，也將會在災(zāi)害救援中發(fā)揮更加積極的作用。