劉永濤?金鴻飛

有關(guān)媒體近日報道了某地一家礦冶公司被當(dāng)?shù)丨h(huán)保局按日連續(xù)處罰2300萬元。最終，因某地環(huán)保局處罰程序違法，這張“巨額罰單”被某市人民法院依法撤銷。

對于此案，筆者認(rèn)為，從媒體上報道的情況并結(jié)合某市人民法院做出的《行政判決書》中的內(nèi)容看，某地環(huán)保部門因執(zhí)法程序違法而導(dǎo)致此案敗訴，其中一些環(huán)境執(zhí)法方面的細(xì)節(jié)問題確實值得大家思考，并在今后的執(zhí)法中加以注意。

案情簡介

2017年3月10日，某地環(huán)保局對當(dāng)?shù)匾患业V冶有限公司現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)，這家公司不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施，導(dǎo)致大氣污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)。

針對超標(biāo)排放的違法行為，某地環(huán)保局根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，于2017年3月20日向這家礦冶公司送達(dá)了《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》。2017年4月5日，在這家礦冶公司停產(chǎn)整治期間，某地環(huán)保局根據(jù)《大氣污染防治法》的規(guī)定，向這家礦冶公司送達(dá)了《行政處罰決定書》，責(zé)令停產(chǎn)整治，針對二氧化硫排放濃度超標(biāo)的違法行為罰款100萬元。

2017年4月12日，某地環(huán)保局在對這家礦冶公司進(jìn)行復(fù)查時，經(jīng)現(xiàn)場監(jiān)測，這家礦冶公司煙化爐二氧化硫濃度超標(biāo)1.6倍。某地環(huán)保局依據(jù)《行政處罰法》第二十三條、《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條的規(guī)定，經(jīng)履行告知等程序后，于2017年4月28日做出《按日連續(xù)處罰決定書》，決定對其自下達(dá)責(zé)令停產(chǎn)整治決定之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰，自2017年3月21日起至2017年4月12日止，共計23天，每天100萬元，共計罰款2300萬元整。

分析

違反法定程序?qū)е聢?zhí)法偏差

生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)境法律層面對實施按日連續(xù)處罰做出了規(guī)定，但在實際執(zhí)行過程中，由于執(zhí)法人員理解的不同，出現(xiàn)了不同程度的偏差。

2016年5月，原環(huán)境保護(hù)部制定的《環(huán)境行政執(zhí)法文書制作指南》中對《責(zé)令改正違法行為決定書》《按日連續(xù)處罰決定書》《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》等33個環(huán)境行政執(zhí)法文書進(jìn)行了規(guī)范制作，并對每一種文書的適用范圍也作了明確要求。如《責(zé)令改正違法行為決定書》適用于經(jīng)過調(diào)查取證確認(rèn)當(dāng)事人存在環(huán)境違法行為，責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正;《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》適用于對超標(biāo)、超總量的違法行為做出停產(chǎn)整治決定。

關(guān)于“責(zé)令停產(chǎn)整治”的法律屬性，在《環(huán)境行政處罰辦法》中既沒有羅列入第十條的行政處罰種類之中，也沒有將“責(zé)令停產(chǎn)整治”列入第十二條的責(zé)令改正形式的行政命令種類之中。筆者認(rèn)為，責(zé)令停產(chǎn)整治是環(huán)保行政機(jī)關(guān)責(zé)令排污者停止生產(chǎn)，對生產(chǎn)工藝或設(shè)備進(jìn)行升級改造，以滿足達(dá)標(biāo)排放要求而實施的一種暫時性控制的行政命令。

《環(huán)境保護(hù)主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）對實施按日連續(xù)處罰適用范圍、實施程序、計罰方式也做出了明確的規(guī)定。該《辦法》第十條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書之日起三十日內(nèi)，以暗查方式組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實施復(fù)查。第十二條第一款同時規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門復(fù)查時發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排放污染物行為的，可以對其實施按日連續(xù)處罰。

《辦法》中實施按日連續(xù)處罰的前提是送達(dá)了《責(zé)令改正違法行為決定書》，而并不是送達(dá)《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》。也就是說，責(zé)令停產(chǎn)整治決定書并不是實施按日連續(xù)處罰的前置條件。

在本案中，某地環(huán)保局于將2017年3月20日向某礦冶公司公司送達(dá)的《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》作為該局在2017年4月28日向某家礦冶公司做出《按日連續(xù)處罰決定書》的前置條件，這就是本案中造成按日計罰程序出現(xiàn)偏差的原因，已違反法定程序。

觀點

執(zhí)法者應(yīng)盡量避免程序違法

本案中，法院審理認(rèn)為，某礦冶公司不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施、超標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的行為違反了相關(guān)法律規(guī)定。某地環(huán)保局做出《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》的規(guī)定，但該局在復(fù)查后，應(yīng)再次做出《責(zé)令改正違法行為決定書》送達(dá)某礦冶公司，并再次復(fù)查時發(fā)現(xiàn)拒不改正違法排放污染物行為的，才可實施按日連續(xù)處罰。而某地環(huán)保局復(fù)查后未再次做出責(zé)令改正違法行為決定書，也未再次進(jìn)行復(fù)查，于2017年4月28日做出《按日連續(xù)處罰決定書》，違反法定程序，屬程序違法，故判決撤銷該處罰決定書。

對于法院的判決，基層環(huán)保部門執(zhí)法人員反響較大，意見各不相同。有的執(zhí)法人員認(rèn)為，某地環(huán)保局雖然沒有直接送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書，但送達(dá)的責(zé)令停產(chǎn)整治決定書本身也具有責(zé)令立即停止違法排污行為的內(nèi)涵。法院在審理此案時，應(yīng)當(dāng)參照該《辦法》第七條判斷某地環(huán)保局首次做出實施按日連續(xù)處罰的時間，而不應(yīng)按照《辦法》第十四條的規(guī)定來判決此案首次做出實施按日連續(xù)處罰的時間。

《辦法》第十四條規(guī)定：“復(fù)查時排污者被認(rèn)定為拒不改正違法排放污染物行為的，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)按照本辦法第八條的規(guī)定再次做出責(zé)令改正違法行為決定書并送達(dá)排污者，責(zé)令立即停止違法排放污染物行為，并應(yīng)當(dāng)依照本辦法第十條、第十二條的規(guī)定對排污者再次進(jìn)行復(fù)查。”

對此，筆者研究判決書后發(fā)現(xiàn)，鑒于某地環(huán)保局在沒有向某礦冶公司送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書的情況下，于2017年4月28日對其做出《按日連續(xù)處罰決定書》，此時已經(jīng)出現(xiàn)實施按日連續(xù)處罰的前置程序錯誤，法院在判決書中也提出了意見：即某地環(huán)保局做出《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》，在進(jìn)行復(fù)查后，應(yīng)再次做出責(zé)令改正違法行為決定書送達(dá)某礦冶公司，并再次復(fù)查時發(fā)現(xiàn)拒不改正違法排放污染物行為的，才可實施按日連續(xù)處罰。

對此，筆者認(rèn)為，法院在判決書中提出的意見為環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)類似程序錯誤的問題提供了補(bǔ)救的措施。同時，也為廣大環(huán)境執(zhí)法人員提供了寶貴的執(zhí)法建議。