張睿 王義保

摘要：在江蘇省響應國家號召，加快國有企業(yè)所有制改革和鹽業(yè)體制改革的背景下，為了保障食鹽供應、消除碘缺乏病的鹽業(yè)專營等制度，弊端日益顯著，與市場經(jīng)濟發(fā)展方向不符，對江蘇省經(jīng)濟發(fā)展起到消極的作用。在厘清江蘇省鹽業(yè)現(xiàn)行管理制度的基礎上，從國家、經(jīng)濟和社會層面分析鹽業(yè)管理制度改革的形勢與意義，指出目前鹽業(yè)管理制度中存在的問題，提出鹽業(yè)政企分離、明確市場監(jiān)管職責分工、放開鹽企的競爭與構建食鹽安全管理應急機制的建議，促進鹽業(yè)經(jīng)濟健康繁榮發(fā)展。

關鍵詞：鹽業(yè) 管理 專營 市場

黨的十九大報告深刻揭示出黨和國家發(fā)展的歷史性變革及其對組織結構和管理體制的新要求，深化機構和行政體制改革深刻關系到國家治理體系的完善和治理能力的提升，對各領域改革發(fā)揮著體制支撐和保障作用。鹽自古以來就是關系國計民生的基礎型商品和戰(zhàn)略性資源，作為國家行政體制改革的重要組成部分和保障和改善民生的客觀要求，鹽業(yè)改革是大勢所趨。

江蘇省現(xiàn)行的《鹽業(yè)管理條例》實施辦法是在1991年10月4日根據(jù)國務院《鹽業(yè)管理條例》和國家有關法律法規(guī)，由江蘇省人民政府頒布，先后經(jīng)過1997年、2004年、2008年和2012年幾次修正，其中對鹽業(yè)專營的規(guī)定一直被保留。在市場經(jīng)濟背景下，鹽業(yè)的生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)由此被割裂，上游生產(chǎn)企業(yè)對于鹽產(chǎn)品質(zhì)量提升的積極性不高，下游銷售環(huán)節(jié)易滋生腐敗，對現(xiàn)行鹽業(yè)管理制度的改革刻不容緩。

一、鹽業(yè)管理制度改革的形勢與意義

經(jīng)過多年的改革，鹽業(yè)管理制度改革的進展較小，國家行政系統(tǒng)歷次改革浪潮均沒有對其根基形成觸動，鹽業(yè)管理部門應充分認識到鹽業(yè)管理制度改革是推動國家進步的關鍵、促進經(jīng)濟發(fā)展的必然要求和實現(xiàn)社會公平的必要舉措。。

（一）推動國家進步的關鍵

在管理鹽業(yè)過程中，只有兼顧鹽業(yè)自身的經(jīng)濟利益和社會效益，促進鹽業(yè)的現(xiàn)代化流通，使人民群眾在日常生活中感受到切實的利益，才能形成可持續(xù)發(fā)展且具有市場活力的鹽業(yè)運營體制。政府管理職能和鹽企職責的有效結合，是鹽業(yè)提升自身競爭力和發(fā)展?jié)摿Φ谋赜芍?，是國家走向穩(wěn)定與繁榮的關鍵一步。

（二）促進經(jīng)濟發(fā)展的必然要求

經(jīng)濟市場的競爭結構可分為四種：完全競爭市場、壟斷競爭市場、寡頭壟斷市場和完全壟斷市場。其中完全壟斷市場具有只存在一個供給者和眾多需求者、產(chǎn)品無可替代品和其他廠商進入該行業(yè)極為困難的特點，我國的鹽業(yè)市場目前就是一種完全壟斷市場，鹽業(yè)現(xiàn)行的管理制度本質(zhì)上是把鹽產(chǎn)品作為一種公共產(chǎn)品來管理，既不符合食鹽是私人產(chǎn)品的本質(zhì)屬性，也使管理部門對于鹽業(yè)市場的管控超出了必要限度，這和我們國家現(xiàn)行的社會主義市場經(jīng)濟體制和未來經(jīng)濟發(fā)展方向都存在著矛盾。黨的十九大報告中指出中國特色社會主義進入了新時代，并明確提出加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，鹽業(yè)專營制度改革必然是社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展的重要部分。

（三）實現(xiàn)社會公平的重要一步

鹽業(yè)專營制度損害了社會的公平性。體現(xiàn)在現(xiàn)行的鹽業(yè)專營制度使既得利益者在偏袒性保護下，既可以獲得壟斷性的利益，并同時對競爭者進行了嚴格的限制，對于鹽業(yè)公司上游的鹽產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)來說，鹽業(yè)公司以低廉的價格收購其產(chǎn)品，再通過包裝等環(huán)節(jié)以高價賣出去，鹽產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)在這個過程中只能獲得很少的收益，這極大地破壞了社會的公平性。

鹽業(yè)的專營制度不利于解決社會貧富差距過大的問題。貧富差距已經(jīng)是我國目前一個嚴峻的社會問題，而專營制度本身的壟斷特性，必然會加劇社會貧富差距的加大。通過專營制度，鹽業(yè)公司一方面向生產(chǎn)企業(yè)壓低價格，攫取源頭利潤，另一方面，利用可以控制產(chǎn)品價格的優(yōu)勢，與消費者爭奪社會財富。據(jù)估計，鹽業(yè)公司在生產(chǎn)企業(yè)的收購價格和最后銷售的價格差價在四倍左右，這種巨大價差在很大程度上增加了鹽業(yè)從業(yè)人員的收入，這樣一來，社會貧富差距必然會加大。

二、江蘇省鹽業(yè)管理制度存在的問題

經(jīng)過長期的管理及改革探索，江蘇省目前的鹽業(yè)管理制度主要存在行政性壟斷經(jīng)營損害市場經(jīng)濟壞境、政企部分經(jīng)營破壞行業(yè)生態(tài)和不同的監(jiān)管標準造成資源浪費的問題。

（一）行政性壟斷不利于市場經(jīng)濟深化改革

江蘇省鹽業(yè)目前的監(jiān)管制度方面最為主要的特征和問題就是行政壟斷。在江蘇省《鹽業(yè)管理條例》第九條、第二十三條、第三十條以及第三十一條中明確規(guī)定，鹽的生產(chǎn)、分配、調(diào)運、銷售和價格都由政府統(tǒng)一規(guī)定，主管部門再借由行政強制手段來進行分配，有著濃厚的行政壟斷色彩。

行政性壟斷經(jīng)營阻礙鹽業(yè)全國統(tǒng)一大市場的形成，不符合社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展方向，而且江蘇省鹽業(yè)以本地區(qū)部門利益為出發(fā)，形成區(qū)域經(jīng)濟封鎖及部門經(jīng)濟封鎖，直接破壞了全國性統(tǒng)一、開放市場的形成，在這種情況下也更加容易滋生腐敗，敗壞社會的良好風氣。

（二）政企不分擾動了行業(yè)競爭的良好環(huán)境

政企不分是江蘇省鹽業(yè)管理都存在的突出問題，江蘇省鹽業(yè)方面的日常監(jiān)督管理由江蘇省鹽務管理局和江蘇省鹽業(yè)集團共同負責，行政管理職能有相當一部分還掌握在江蘇省鹽業(yè)集團手中，在省內(nèi)鹽產(chǎn)品流通中，從計劃安排的制定到生產(chǎn)和調(diào)運環(huán)節(jié)，以及最終的銷售環(huán)節(jié)，都在這種體制下運行，鹽業(yè)公司既是食鹽管理政策的制定者、鹽政執(zhí)法者、生產(chǎn)企業(yè)的上級主管，又是鹽產(chǎn)品的經(jīng)營者，使政府對鹽業(yè)管理的職能和鹽業(yè)公司的生產(chǎn)經(jīng)營職能混淆在了一起，形成了管鹽的人在賣鹽，賣鹽的人在管鹽的局面。

在市場經(jīng)濟條件下，各種鹽企與鹽業(yè)集團處在同一生存環(huán)境中，在鹽業(yè)集團制定的規(guī)則和標準下競爭，顯然不具備競爭優(yōu)勢，也很難抵御企業(yè)外部環(huán)境的變化，政企不分經(jīng)營嚴重破壞了鹽業(yè)行業(yè)的生存環(huán)境。

（三）僵化的監(jiān)管手段不利于鹽業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

江蘇省鹽業(yè)管理體制目前對于食鹽與工業(yè)鹽采取兩種截然不同的管理方式。對于工業(yè)用鹽，在一定程度上已經(jīng)放開管理，有市場來進行調(diào)節(jié)，而對于食鹽的管理，江蘇省對其實行專營，以指令性計劃進行管理，首先從源頭上，食鹽的生產(chǎn)是由少數(shù)幾家指定的生產(chǎn)商按照政府即定的計劃執(zhí)行，而到了銷售環(huán)節(jié)，依舊是由政府指定的經(jīng)銷商來進行，食鹽生產(chǎn)商無法自由出售自己的產(chǎn)品，進行市場競爭，只能按照政府指定的價格把產(chǎn)品賣給特定的經(jīng)銷商。

這種對于同一產(chǎn)業(yè)中兩種產(chǎn)品截然不同的僵化管理方式，導致我省現(xiàn)在多家食鹽生產(chǎn)企業(yè)存在產(chǎn)能過剩的情況，而由于政府生產(chǎn)計劃的限制，食鹽生產(chǎn)企業(yè)無法通過市場來決定企業(yè)生產(chǎn)情況，嚴重降低整個鹽業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展活力。

三、江蘇省鹽業(yè)管理制度改革的對策建議

要想徹底修正目前鹽業(yè)管理方面的弊端，必須從鹽業(yè)管理制度的根基著手，進行實質(zhì)性的改革，建立起新的管理體系，并采取多種能發(fā)揮鹽業(yè)創(chuàng)造力的管理方法，促進鹽業(yè)健康發(fā)展。

（一）加快取消鹽業(yè)政企合一體制

在鹽業(yè)現(xiàn)行管理制度下，鹽業(yè)公司擔任著兩種角色，一是作為行政主體，可以根據(jù)《鹽業(yè)管理條例》和其他法規(guī)對鹽業(yè)市場主體進行行政管理;二是鹽業(yè)公司本身作為市場主體，與其他鹽業(yè)經(jīng)濟主體進行競爭。這樣的權力分配格局使得其他鹽業(yè)市場主體無法與鹽業(yè)公司進行平等的競爭。

因此，鹽業(yè)管理制度的改革應首先取消鹽業(yè)公司的行政主體地位。在法律層面上，《食鹽專營辦法》、《鹽業(yè)管理條例》等蘊含濃厚計劃經(jīng)濟色彩，與市場經(jīng)濟發(fā)展格格不入的法律應被廢除，在此基礎之上，為避免當下鹽業(yè)法律規(guī)范之間存在沖突的現(xiàn)象，應重新制定統(tǒng)一的鹽業(yè)法，江蘇省鹽業(yè)管理部門依據(jù)新的鹽業(yè)法頒布符合鹽業(yè)市場發(fā)展的管理條例，在新的法律及相關條例中，要收回鹽業(yè)公司的行政權力，明確其市場主體地位，從根本上取消鹽業(yè)政企合一的體制。

（二）明確鹽業(yè)行政管理體制中的監(jiān)管職責分工

隨著鹽業(yè)市場化的持續(xù)推進，對于鹽業(yè)的管理將不再是鹽業(yè)管理部門的“線式”對應管理，而是應該形成涉及各行政部門的“面式”管理網(wǎng)，這其中需要協(xié)調(diào)各個部門，建立包含鹽業(yè)主管部門、公檢法以及市場監(jiān)督局等部門的完備體系，從鹽業(yè)的生產(chǎn)、流通、銷售到與鹽業(yè)有關的違法犯罪行為，進行全方位的監(jiān)管。

在傳統(tǒng)管理模式之外，在鹽業(yè)管理制度中應引用“互聯(lián)網(wǎng)+”管理思路，以明確的標準控制鹽產(chǎn)品質(zhì)量，通過互聯(lián)網(wǎng)建立鹽企及其產(chǎn)品質(zhì)量及誠信檔案，在此基礎之上形成鹽產(chǎn)品可溯源體系，當某種鹽產(chǎn)品出現(xiàn)問題時，通過互聯(lián)網(wǎng)可快速查詢到生產(chǎn)商、銷售商及鹽產(chǎn)品銷售所經(jīng)各個渠道，以此加強鹽業(yè)企業(yè)誠信和產(chǎn)品信息體系的建設，使行業(yè)在公眾心中的形象及服務質(zhì)量得到明顯改善，從而促進產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展。

（三）促進鹽企的競爭與合作

目前江蘇省的食鹽生產(chǎn)實行計劃分配、劃定區(qū)域銷售，生產(chǎn)企業(yè)無論產(chǎn)品質(zhì)量的好壞都可以獲取穩(wěn)定的收益，基本消除了市場競爭，使市場無法通過優(yōu)勝劣汰篩選出質(zhì)量高的企業(yè)。因此，在鹽業(yè)內(nèi)應適當引入競爭，逐步放寬對產(chǎn)銷環(huán)節(jié)的管制，使生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)由市場來決定，這樣可以反過來推動鹽企從自身質(zhì)量和市場需要出發(fā)，提升企業(yè)品質(zhì)與競爭力，最終使社會公眾和鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展受益。

隨著鹽業(yè)經(jīng)營政企分離的推進，政府與鹽業(yè)企業(yè)之間更加需要行業(yè)協(xié)會作為交流的橋梁，應該管理制度中對于鹽業(yè)行業(yè)協(xié)會的角色給予明確定位，行業(yè)協(xié)會職能的有效發(fā)揮，不僅可以使政府管理職能發(fā)揮的更有效，也可以維護鹽業(yè)自身利益推，動鹽企與政府之間的協(xié)調(diào)合作，加強鹽企與市場之間的信息對接，使鹽業(yè)企業(yè)在市場的框架內(nèi)進行良性競爭和互惠合作。

（四）構建食鹽安全管理的應急機制

隨著國家對于公共安全的愈發(fā)重視以及國家應急管理部的成立，應急管理成為當下國家戰(zhàn)略中重要的一部分，食鹽作為人民日常生活必需品，食鹽安全是公共安全中不可忽視的一部分，在鹽業(yè)管理制度中，應將保障人民生命安全作為管理核心，盡快建立食鹽安全管理的應急預案，以便對于食鹽安全事件進行快速響應，降低事故的后果及后續(xù)影響，切實保障人民群眾的生命安全，從而維護社會和諧和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。

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（基金項目：中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金項目（2018WHCC02）;作者簡介：[1]張睿，中國礦業(yè)大學江蘇省公共安全創(chuàng)新研究中心研究生，研究方向：公共管理;[2]王義保，中國礦業(yè)大學江蘇省公共安全創(chuàng)新研究中心教授、博士生導師，研究方向：公共安全管理。）