●徐 志 楊蓉潔

一、引言

2000-2007年，我國財政收入高速增長，在累計財政收入達到21.85萬億元的基礎(chǔ)上，全國累計實現(xiàn)財政超收2.06萬億元，占累計財政收入的比重為9.43%?？梢钥闯?，財政超收的規(guī)模偏大，比重較高。在這8年中，每年都實現(xiàn)了財政超收，且預決算收入偏離度①均超過5%（除2002年外）。政府預決算之間出現(xiàn)差異是正常的，但預決算之間的差異過大、并呈持續(xù)擴大趨勢，這需要重點關(guān)注，特別是2001年、2004年和2007年，預決算收入偏離度均超過了11%（見表1）。

表2反映了我國財政超支情況，從2000年至2007年，我國財政支出從15886.50億元增加到49781.35億元，累計財政支出23.41萬億元，全國累計實現(xiàn)財政超支1.29萬億元，占累計財政支出的比重為6%?？梢钥闯?，財政超支同樣存在規(guī)模偏大、比重偏高的情況。并且在這8年中，有5個年度預決算支出偏離度超過了5%，即財政支出大幅度超預算增長也是常態(tài)。

為了解決財政超收問題，切斷超收與超支之間的“直通車”（高培勇，2008；茆曉穎、成濤林，2012；董項梅，2013；張國慶，2014），我國于2007年設(shè)立了中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，財政部《關(guān)于應發(fā)未發(fā)國債和預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金會計核算的通知》（財庫〔2007〕117號）規(guī)定了其定義，即通過對財政超收收入的安排，用于彌補預算執(zhí)行的缺口，在年初預算時可調(diào)入安排使用的專項基金。

表1 2000-2007年全國財政超收情況 （單位：億元）

表2 2000-2007年全國財政超支情況 （單位：億元）

2015年財政部印發(fā)的《財政總預算會計制度》對預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金核算及定義進一步作了規(guī)定。2018年3月20日起實施的《預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》（財預〔2018〕35號）中指出在同級政府同意財政部門提出的具體方案后，可以將預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金編入本級預決算草案或本級預算的調(diào)整方案中，進一步明確了各級政府設(shè)置、補充和動用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的權(quán)限。截至2015年，除港澳臺外，我國各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市均設(shè)立了預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

我國成立中央和地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金至今已多年，從預決算偏離度出發(fā)，研究其運行現(xiàn)狀、存在問題并提出改進方法，對規(guī)范財政資金管理、加強預算監(jiān)督具有重要意義。

二、文獻回顧

雖然預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在我國起步較晚，但在國際上，俄羅斯、挪威、智利、新加坡等多個國家都有設(shè)立。尤其是美國，截至2008年，幾乎各州都建立了預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。國外的設(shè)立經(jīng)驗值得我國借鑒。綜合文獻發(fā)現(xiàn)，國外學者關(guān)于預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的研究集中在兩方面，一方面是預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金運行的目標，比如財政儲備（Knight，Levinson，1999；Wagner，2003；Hou Yilin，2008）、穩(wěn)定調(diào)節(jié)（Poterba，1994；Sobel，Holcombe，1996；Douglas，Gaddie，2002）等；另一方面是基金管理制度，比如基金規(guī)模（Pollock等，1986；Hou Yilin，2003）、提 取 方 式 （Suyderhoud，1986；John C.Navin等，2010）等。此外，他們還側(cè)重實證分析，比如預算穩(wěn)定 調(diào) 節(jié) 基 金 在 平 衡 預 算（Wallin，2010；Brewe，2010）、應對經(jīng)濟危機 （Grizzl，2010）、穩(wěn)定財政（Hoffman，Rex，2012）等方面的分析。

我國關(guān)于預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的研究起步晚，且側(cè)重理論性分析，比如國際經(jīng)驗借鑒（傅志華，2005；郭曉瓊，2008；劉笑萍，2009；童偉，2010；杜美妮、劉怡，2012；李艷賓，2014）、基金設(shè)立背景（高培勇，2007；劉爽、孔慶儀，2007；王蘊，2009）、基金的運行管理（馬蔡琛，2009；王雍君，2009；孫玉棟、吳哲方，2012；盧凌波，2012；耿雁冰，2013；李燕、劉霞，2013；劉春志、張西寧，2015）等。

從我國預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金研究現(xiàn)狀可知，當前研究還存在以下不足：一是缺乏數(shù)據(jù)支撐；二是側(cè)重研究中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，忽略了地方各級預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金運行現(xiàn)狀；三是借鑒國外建議未與我國實際相結(jié)合等。為此，本文將從中央和地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金現(xiàn)狀出發(fā)，借助預決算偏離度，結(jié)合《預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》（財預〔2018〕35號），探討分析我國預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存在的問題，并給出相應的建議。

三、我國預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金現(xiàn)狀

（一）中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金現(xiàn)狀

為了規(guī)范預算管理，解決財政超收收入規(guī)模過大這一問題，我國于2007年設(shè)立了中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。在編制預算時，主要是以預期經(jīng)濟增長率為依據(jù)，通常是在下一年度預期GDP增長率基礎(chǔ)上加若干個百分點確定下一年度財政收入增幅。高培勇（2008）指出，2000-2007年編制預算時是在GDP預期增幅上外加2-5個百分點。圖1反映了2000-2007年我國財政收入增速和GDP增速情況，其中財政收入超GDP增速遠不止5個百分點。由此可以看出，在編制環(huán)節(jié)，給財政超收留了很大余地。

圖1 2000-2007年全國財政收入、GDP增速

圖2 2000-2017年中央財政預決算偏離度

中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金明顯降低了我國財政超支規(guī)模，改善了我國預決算支出偏離度偏高的問題。從圖2可以看出，除2010年和2011年外，中央預決算偏離度均在5%以內(nèi)。2010年和2011年預決算收入偏離度分別為11.64%、11.92%，中央穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)置，切斷了超收與超支之間的“直通車”，使其預決算支出偏離度只有3.58%和3.82%。

表3反映了截至2017年，我國中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入調(diào)出的使用情況。從調(diào)入情況來看，中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設(shè)立至今，每年都調(diào)入部分資金來補充基金。截至2017年，我國累計調(diào)入資金1.43萬億元。盡管調(diào)入資金占財政超收收入比例較低，如2006年25%，2007年25%，2008年18%，但預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金結(jié)余規(guī)模卻在不斷擴大。從調(diào)出使用情況來看，2006-2017年累計調(diào)出使用1.13萬億元，其中2006年和2007年為凈結(jié)存，2008年為應對汶川地震災后恢復，在原預算調(diào)出使用500億元的基礎(chǔ)上，再次調(diào)出使用600億元。從中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的調(diào)入調(diào)出使用情況可以看出，該調(diào)節(jié)基金的設(shè)立主要解決了年度之間的收支調(diào)節(jié)問題，減緩了超收短支現(xiàn)象的出現(xiàn)。

表3 2006-2017年中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設(shè)立情況 （單位：億元）

（二）地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金現(xiàn)狀

1、總體情況。圖3反映了2007-2017年我國地方財政預決算偏離度情況，從圖中可以看出，2007-2011年，我國地方財政超收現(xiàn)象顯著，尤其是2011年地方財政超收11298.32億元，財政超支9563.68億元。2011-2014年，地方財政預決算偏離度持續(xù)下降；2015年及之后，預決算支出偏離度超過預決算收入偏離度，雖然呈緩慢上升趨勢，但偏離幅度不大，在5%②范圍內(nèi)。地方財政預決算偏離度波動幅度大的2008-2012年，正是地方各省普遍設(shè)立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的幾年。

圖3 2007-2017年地方財政預決算偏離度

2008年，我國共15個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市設(shè)立了地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。從表4可以看出，截至2012年，除青島市、云南省和西藏自治區(qū)外，我國大部分省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市均設(shè)立了地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，并明確了其設(shè)置、補充和動用方案。這與2012年后，地方財政預決算偏離度變動幅度不大相吻合。

表4我國地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設(shè)立年份一覽

從地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入規(guī)模來看，普遍存在東部地區(qū)調(diào)入規(guī)模大、西部地區(qū)調(diào)入規(guī)模小的現(xiàn)象。以2015年為例，東部地區(qū)中，北京市調(diào)入645.65億元，上海市調(diào)入798.01億元，廣東省調(diào)入1803.91億元，浙江省調(diào)入805.69億元；西部地區(qū)中，貴州省調(diào)入376.51億元，重慶市調(diào)入126.23億元，云南省調(diào)入174.78億元，西藏自治區(qū)調(diào)入51.93億元。由此可見，地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，這主要是因為基金主要來源于財政超收，經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地區(qū)，財政收入增長越快，財政超收規(guī)模普遍偏大。

2、上海為例。2000-2007年（除2006年外），上海市財政收入增幅均在15%以上。財政收入的增加也導致了財政預決算收入偏離度的增加。為了合理利用財政超收收入，2008年1月，上海成為了第一個設(shè)立地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的地區(qū)。

圖4 2000-2007年上海市財政收入增速和預決算收入偏離度

表5反映了2008-2017年上海預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收支結(jié)余情況。從調(diào)入設(shè)置情況來看，從其設(shè)立至今，上海市每年都補充安排預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，2008-2017年累計注入資金2549.97億元。我國財政超收中，僅有四分之一左右資金調(diào)入中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。相比之下，上海財政超收調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的比例更高，近二分之一，如2010年44%，2013年56%。從調(diào)出使用情況來看，2008-2017年累計調(diào)出使用1144.09億元，除2012年是凈動用外，其余年份均為凈結(jié)余。上海設(shè)立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，除了規(guī)范財政超收收入的審批使用，增強預算約束外，更重要的是將其用于民生項目、重大突發(fā)公共事件以及關(guān)乎經(jīng)濟長遠發(fā)展的重點工程等，進而提高預算資金使用效益。

四、我國預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存在的問題

預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)置，規(guī)范了財政超收的分配使用，標志著我國財政超收使用從“通報制”和“報告制”轉(zhuǎn)換為國際通用的“審批制”。從其實踐情況來看，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在抗震救災等突發(fā)事件中起到了重要作用。從基金動用情況來看，預算執(zhí)行出現(xiàn)缺口時，可以動用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金進行彌補，并編入一般公共預算草案中或?qū)︻A算方案進行調(diào)整，這一設(shè)置有利于提高預算編制準確性和真實性。從近幾年預決算偏離度來看，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)置有利于保持財政預算的穩(wěn)定，以豐補歉。

雖然設(shè)立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金有助于規(guī)范預算管理、加強預算監(jiān)管，但是我國起步晚，在管理規(guī)范、政府運作方式等方面還存在許多不足。

表5 2008-2017年上海預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設(shè)立情況（單位：億元）

（一）解決財政超收問題作用有限

《預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》（財預〔2018〕35號）中明確了基金的資金來源，主要有三個方面：一是一般公共預算的超收收入，二是一般公共預算的結(jié)余資金，三是政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。從當前實踐來看，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的主要來源是一般公共預算的超收收入。從前面分析可知，財政超收收入調(diào)入基金比例較低，上海為二分之一、中央僅為四分之一。財政超收的其余部分均以沖減財政赤字、償還政府債務等方式轉(zhuǎn)化為當年的財政超支。由此可見，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)立，雖然對解決預決算偏離度有效，但其作用是有限的。

此外，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金不能從根本上解決預決算偏離度問題還與預算編制、執(zhí)行有關(guān)。收入預算編制的“留有余地”，是造成超收的主要原因。從源頭上減少財政超收，更有助于解決預決算偏離度問題。

（二）跨年度預算平衡機制有待進一步完善

《預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》（財預〔2018〕35號）是繼《國務院關(guān)于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國發(fā)〔2015〕35號）、《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）之后切實推進跨年度預算平衡機制的另一政策。該辦法再次明確了預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的定義，即為實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標，保持年度間政府預算的銜接和穩(wěn)定，各級一般公共預算設(shè)置的儲備性資金。相較于《關(guān)于應發(fā)未發(fā)國債和預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金會計核算的通知》（財庫〔2007〕117號）中的定義，《預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》進一步強化了其在建立健全跨年度預算平衡機制方面的作用，這打通了將部分中央財政超收收入轉(zhuǎn)至下年度年初安排使用的制度通道。

我國雖然設(shè)立了預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，但是為完善跨年度預算平衡機制，還存在許多改進的地方，尤其是缺少對預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模的管理。若基金規(guī)模過小，則難以發(fā)揮其規(guī)范財政超收、完善跨年度預算平衡機制的作用；若規(guī)模過大，則會影響到預算的正常編制，加大財政預算波動。

（三）結(jié)余基金管理不完善

《預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》第四章第十二條中指出“各級一般公共預算的預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金應當在同級國庫單一賬戶存儲”。這強調(diào)了預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的單一賬戶集中化存儲管理，雖然有利于減少基金使用的行政干預和腐敗現(xiàn)象，但沒有對預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金結(jié)余的保值、增值作出明確規(guī)定。

從表3中可以看出，截至2017年，中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金結(jié)余3059.3億元。從表5中可以看出，上海市從2008年設(shè)置預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以來，該基金結(jié)余逐年增加，從2008年基金結(jié)余11.78億元到2017年基金結(jié)余1405.88億元。隨著預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模的規(guī)范，基金結(jié)余的積累會不斷增加，為了避免財政資金的閑置、浪費、貶值，加強結(jié)余基金管理十分有必要。

（四）主要用途有待進一步明確

《預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》中對預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的用途說明是“彌補一般公共預算出現(xiàn)的收支缺口”，即以豐補歉，但是并沒有明確其主要用途。這增加了同級人大及其常委會預算監(jiān)管的難度，盡管其中指出“通過動用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金實現(xiàn)平衡的，各級財政部門應當具體編制本級預算的調(diào)整方案”。

從預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設(shè)立至今來看，其主要用途為自然災害救助、償還政府債務、用于民生項目等。自然災害開支方面，新《預算法》第40條規(guī)定“各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預備費，用于當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見的開支”。這一規(guī)定使得預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金無法和已有的預備費區(qū)分開來。償還政府債務方面，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金作為“蓄水池”，雖然一方面可以保障政府債務的償還，但另一方面可能加大政府債務規(guī)模，進一步提高政府債務風險。

五、預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金問題的解決辦法

（一）改善預算編制方法

通常情況下，預算編制方法包括基數(shù)法、系數(shù)法、比例法等。當前，我國預算收入的編制，除了與財政政策相銜接，還應當同時參考GDP增長率，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應。周黎安（2007）的“晉升錦標賽”理論指出地方官員在政治晉升的激勵下，有動機對GDP增長率采取策略性態(tài)度，各級政府“留有余地”是導致財政超收的重要原因。

為了提高預算編制的精確度，首先可以提高GDP增長預期的準確性，比如將GDP預測交給第三方機構(gòu)，例如大型金融機構(gòu)、研究機構(gòu)等，并保證第三方預測機構(gòu)的獨立性。同時，改變現(xiàn)有的政績考核體制，適當弱化“增收”的考核比重。GDP預測不由各級政府負責、政績考核體制的改變均有利于消除各級政府編制預算的“留有余地”。

（二）規(guī)范預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模

財政超收收入是我國政府預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的主要來源，但是當前我國中央或地方（省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市）預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金占超收收入的比例普遍偏低。為了進一步解決財政超收問題、規(guī)范預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的管理、減少基金調(diào)入調(diào)出的隨意性，各級政府應當對財政超收收入調(diào)入基金規(guī)模、比例作出明確規(guī)定。

預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)?？梢詤⒖紘庾龇ǎY(jié)合當?shù)氐闹虚L期財政規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展狀況等因素，采取固定比例的方式轉(zhuǎn)入，即財政超收收入達到一定規(guī)?；驖M足某些條件時，對超收收入按規(guī)定比例轉(zhuǎn)至預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

（三）建立結(jié)余基金的投資渠道

目前，許多國家都建立了結(jié)余基金的投資渠道，以實現(xiàn)保值、增值。比如俄羅斯，2008年俄羅斯按使用目的將預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金分為后備基金和國家福利基金，在基金結(jié)余使用方面，前者投資于流動性強、風險小的項目，如外匯（美元、歐元、英鎊等）、信譽較高的外國債券等，后者在穩(wěn)健投資的原則下投資于風險相對較高、流動性低的資產(chǎn)。

作為基金本身，隨著規(guī)范管理后規(guī)模的不斷擴大，可以借鑒國外經(jīng)驗，將部分結(jié)余基金投資于穩(wěn)健項目，以確?；鸨Ｖ?，在允許的情況下，實現(xiàn)基金的增值。

（四）明確主要用途

為了將預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金與預備費分開，就需要明確其主要用途。自然災害救助支出方面，可以以預備費支出為主，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金為輔，在災害多發(fā)年度，編制預算時適當提高預備費比例。同時，設(shè)立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、明確完善其用途時，各級政府可以參考上海，加大其用于民生項目的規(guī)模，進而提高財政超收收入使用效益。償還政府債務方面，加強政府債務規(guī)模管控，防范未來債務風險，可以建立一套風險防范機制，以保持我國財政預算的穩(wěn)定。

六、總結(jié)

最初設(shè)立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，將財政超收收入納入預算管理，是為使政府有充足的資金來彌補預算缺口。從預決算偏離度來看，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)置確實減少了財政預算的波動；從預算監(jiān)管角度來看，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)立，有利于提高預算透明度，有利于人大及社會公眾對超收收入進行監(jiān)督，避免出現(xiàn)年底突擊花錢等問題。

從目前中央和地方政府實踐情況來看，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金還存在解決財政超收問題作用有限、跨年度預算平衡機制有待進一步完善、結(jié)余基金管理不完善、主要用途待明確等問題，為了保證我國預算監(jiān)管有效進行，進一步研究完善預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金具有重要的現(xiàn)實意義。

注釋：

①預決算偏離度包括預決算收入偏離度和預決算支出偏離度，其中：

預決算收入偏離度=財政超收收入/財政收入預算數(shù)×100%，

預決算支出偏離度=財政超支支出/財政支出預算數(shù)×100%。

②2017年地方財政預決算支出偏離度為5.1%。