文夏挺峰

近年來，雖然一些新建和部分改擴建居民小區(qū)逐步起用了管道天燃氣，但從總體上來看，液化石油氣氣瓶仍然在各大中城市的一些老舊小區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部和大量餐飲企業(yè)廣泛分布使用，因此一旦發(fā)生氣瓶爆炸事故，后果將不堪設(shè)想。2016年A省W市某餐飲企業(yè)發(fā)生氣瓶爆炸事故，就造成一次死亡17人的特別嚴重后果，事件迅速在全國各地引起廣泛的輿論關(guān)注，影響十分惡劣。又據(jù)國內(nèi)某知名網(wǎng)站燃氣爆炸微信公眾平臺收錄統(tǒng)計，2017年全國共發(fā)生燃氣爆炸事故950起，其中室內(nèi)燃氣爆炸事故680起，導(dǎo)致死亡104人、受傷1100余人的嚴重后果，經(jīng)過數(shù)據(jù)分析，上述事故中大部分都是液化石油氣氣瓶爆炸事故。因此，盡管天然氣管道工程在不斷擴大其使用范圍，但液化石油氣氣瓶監(jiān)管工作仍然面臨著較大壓力，其安全形勢不容小覷。

長期以來，為確保氣瓶的安全使用，杜絕各類氣瓶安全事故，各級質(zhì)監(jiān)部門對于氣瓶充裝企業(yè)違反法律法規(guī)，不按安全技術(shù)規(guī)范充裝過期瓶、報廢瓶、非自有瓶等違法行為一直予以嚴厲打擊，保持監(jiān)管的高壓態(tài)勢，一定程度上提升了氣瓶監(jiān)管工作的實效。但是，對于氣瓶充裝企業(yè)應(yīng)當(dāng)如何落實氣瓶充裝前后檢查記錄制度，一直困擾著監(jiān)管部門和執(zhí)法工作者，今天筆者就這個問題談?wù)剮c自己的看法：

建立并落實氣瓶充裝前后檢查記錄制度的重要性

2014年施行的《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》（以下簡稱《特設(shè)法》）第四十九條第二款明確規(guī)定了“ 充裝單位應(yīng)當(dāng)建立充裝前后的檢查、記錄制度，禁止對不符合安全技術(shù)規(guī)范要求的移動式壓力容器和氣瓶進行充裝。”不少同志將這一條款與2003年由國務(wù)院頒布施行的《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（以下簡稱《特設(shè)條例》）第二十二條比對后發(fā)現(xiàn)，《特設(shè)法》四十九條第二款的內(nèi)容在《特設(shè)條例》第二十二條中并未體現(xiàn)，因此認為《特設(shè)法》第四十九條是在《特設(shè)條例》第二十二條的基礎(chǔ)上新增的，是對《特設(shè)條例》的立法修正，其實這種觀點不太正確。

盡管《特設(shè)條例》第二十二條并沒有明確充裝企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立并實行氣瓶充裝前后檢查記錄制度，但《特設(shè)條例》在罰則第八十條第二款中明文規(guī)定“移動式壓力容器、氣瓶充裝單位未按照安全技術(shù)規(guī)范的要求進行充裝活動的，由特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，處2萬元以上10萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，撤銷其充裝資格?！币簿褪钦f《特設(shè)條例》第八十條第二款強調(diào)了氣瓶充裝企業(yè)必須按照安全技術(shù)規(guī)范的要求進行充裝活動，而結(jié)合安全技術(shù)規(guī)范的有關(guān)要求，我們發(fā)現(xiàn)這一條文實際上涵蓋了兩點：一是企業(yè)進行充裝的氣瓶其自身質(zhì)量應(yīng)當(dāng)符合安全技術(shù)規(guī)范的要求。二是企業(yè)的充裝活動也必須符合安全技術(shù)規(guī)范的要求。根據(jù)與《特設(shè)條例》配套使用的原《氣瓶安全監(jiān)察規(guī)程》（該規(guī)程現(xiàn)已廢止）第五十九條曾規(guī)定：“充裝企業(yè)應(yīng)當(dāng)在氣瓶充裝前進行檢查并記錄”，第六十五條第5目曾規(guī)定“充裝企業(yè)對氣瓶記錄的內(nèi)容為氣瓶編號、氣瓶容積、實際充裝量、發(fā)現(xiàn)的異常情況、檢查者、充裝日期等要素”。綜上，《氣瓶安全監(jiān)察規(guī)程》不僅明確了企業(yè)氣瓶充裝前后檢查記錄制度，同時還規(guī)定了檢查記錄的具體內(nèi)容，如果充裝企業(yè)未能按照上述規(guī)范的要求進行充裝活動，特種設(shè)備監(jiān)管部門完全可以根據(jù)《特設(shè)條例》的有關(guān)規(guī)定對企業(yè)予以行政處罰。由此可見，充裝企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立并實行氣瓶充裝前后檢查記錄制度一直以來就受到原質(zhì)檢總局的高度重視，并以安全技術(shù)規(guī)范的形式明文予以確定。同時，因為這項制度極其重要，在《特設(shè)法》的制定過程中，將其法律位階由行政法規(guī)上升到法律，為監(jiān)管部門依法管理充裝企業(yè)，打擊違法充裝行為提供了厚實的法律保障。因此不難看出，氣瓶充裝企業(yè)建立并落實氣瓶充裝前后檢查記錄制度的重要性已經(jīng)不言而喻。

認定企業(yè)未按規(guī)定落實氣瓶充裝前后檢查記錄制度的難點，通常認定企業(yè)有無建立氣瓶充裝前后檢查記錄制度比較簡單，但是判斷企業(yè)有無落實或者充分落實該項制度則比較困難。就目前客觀情況來看，具體有以下三點：

一是建立檢查、記錄制度方面：在實際工作中，有的同志認為《特設(shè)法》第四十九條第二款雖然明確了充裝企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立氣瓶充裝前后檢查記錄制度，但是沒有明確企業(yè)應(yīng)當(dāng)實行該制度。因此，根據(jù)該條款的具體表述，同時根據(jù)行政相對人“法無禁止即可為”的原則，充裝企業(yè)的責(zé)任義務(wù)僅僅限于建立該制度即可，并不必然應(yīng)當(dāng)落實該制度，對企業(yè)未落實該制度予以行政處罰于法無據(jù)，而造成這一不合理的結(jié)果是因為《特設(shè)法》存在立法缺陷。

二是如何落實制度方面：在《特設(shè)法》施行后，原質(zhì)檢總局于2014年9月5日頒布了《氣瓶安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》，作為與《特設(shè)法》配套使用的安全技術(shù)規(guī)范，該規(guī)程在第6.1.5部分中詳細明確了：“氣瓶充裝單位應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)標準的規(guī)定，在氣瓶充裝前和充裝后，由取得氣瓶充裝作業(yè)人員證書的人員對氣瓶逐只進行檢查，并做好檢查記錄和充裝記錄，檢查記錄和充裝記錄保存時間不少于12個月。氣瓶發(fā)生事故后，充裝單位應(yīng)當(dāng)提供真實、可追蹤的檢查記錄和充裝記錄，不能提供檢查記錄和充裝記錄或者記錄與實際不符的，應(yīng)當(dāng)依法追究氣瓶充裝單位的責(zé)任?！庇械耐菊J為上述內(nèi)容要求充裝單位應(yīng)當(dāng)對氣瓶逐只檢查并逐只記錄，因為檢查行為與記錄行為在動作上具有連貫性。而有的同志則認為該技術(shù)規(guī)范只是明確了充裝單位應(yīng)當(dāng)對氣瓶予以逐只檢查，但并未明確企業(yè)必須逐只記錄。

三是企業(yè)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任方面：在具體監(jiān)管過程中，如果充裝企業(yè)被認定未按照《氣瓶安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》的要求落實檢查記錄制度，是否應(yīng)當(dāng)對企業(yè)予以行政處罰呢？有的同志認為《監(jiān)察規(guī)程》已經(jīng)明確了企業(yè)存在上述違規(guī)情形時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。但有的同志則認為充裝企業(yè)有義務(wù)做好氣瓶充裝前后檢查記錄，但即使這項工作未落實到位，也不必然導(dǎo)致承擔(dān)法律責(zé)任，只有在發(fā)生氣瓶安全事故時，充裝企業(yè)如果不能提供檢查記錄和充裝記錄以及記錄與實際不符的，才應(yīng)當(dāng)被追究法律責(zé)任。

應(yīng)該說，上述各種觀點均體現(xiàn)了監(jiān)管部門和執(zhí)法人員認真思考，鉆研業(yè)務(wù)，秉持依法行政、合理行政的審慎態(tài)度，力求在監(jiān)管工作既要對充裝企業(yè)違法違規(guī)行為予以嚴厲打擊，又要避免憑借個人主觀意志作出錯誤的行政處罰。

筆者認為，無論是監(jiān)管工作，還是執(zhí)法工作，在具體法律法規(guī)的理解和運用上，不能斷章取義，而是要系統(tǒng)性地把法律原則、法律條文、行政法規(guī)、部門規(guī)章和技術(shù)性規(guī)范有機結(jié)合起來，從立法原則、法理依據(jù)、法律價值和公益效果等角度，從整體上去理解并領(lǐng)會立法意圖，把握具體法條的價值取向，明確行政監(jiān)管的原則和要求，堅持“法有授權(quán)即可為”的行政思路，確保每一項具體行政行為都能做到于法有據(jù)，于理可行，這樣才能最大限度的正確運用法律，避免違法行政。

對上述幾種觀點的剖析意見

一是企業(yè)必須承擔(dān)實施充裝前后檢查、記錄制度的義務(wù)。雖然《特設(shè)法》第四十九條第二款并未加以“實行”二字以明確充裝企業(yè)必須落實氣瓶充裝前后檢查記錄制度，但是把《特設(shè)法》和《氣瓶安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》結(jié)合起來看，充裝企業(yè)應(yīng)當(dāng)實行此項制度是十分明了的事情。

《特設(shè)法》第八十五條第一款第（一）項明確了充裝企業(yè)未按照規(guī)定實施充裝前后檢查、記錄制度，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，處二萬元以上二十萬元以下罰款，情節(jié)嚴重的，吊銷充裝許可證，從這一條文來看，充裝企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)不僅僅限于建立檢查記錄制度即可，同時必須實行該制度。盡管有人認為此處“未按照規(guī)定實施充裝前后檢查、記錄制度”中的“規(guī)定”并未在特設(shè)法中具體明確，因此監(jiān)管部門無權(quán)讓充裝企業(yè)為一個不明確的“規(guī)定”承擔(dān)法律責(zé)任，但是對于特種設(shè)備生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)來說，對其具有法律約束力和行政約束力的不僅包含各種法律法規(guī)，同時也應(yīng)當(dāng)包括各種規(guī)章、技術(shù)規(guī)范和標準，而前文所述，《氣瓶安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》第6.1.5部分已經(jīng)明確了充裝企業(yè)應(yīng)該實行該制度。同時《特設(shè)法》第八十五條第一款第（一）項強調(diào)的是“未按照規(guī)定實施充裝前后檢查、記錄制度”，此處并沒有限定所述“規(guī)定”必須是法律位階的規(guī)定，因此，對特種設(shè)備生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)具有法律約束力和行政約束力的技術(shù)規(guī)范的規(guī)定應(yīng)當(dāng)包含在內(nèi)。

下面，筆者進一步從立法原則和法理依據(jù)進行闡述?！短卦O(shè)法》第一條明確“為了加強特種設(shè)備安全工作，預(yù)防特種設(shè)備事故，保障人身和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，制定本法。”這一條開宗明義地強調(diào)了《特設(shè)法》的立法目的，體現(xiàn)了《特設(shè)法》的法律價值取向。從法律適用原則來講，法律條文有明確意思的適用法律條文，法律條文意思表述不明確時適用法律原則，因為法律原則不僅決定了一部法律的性質(zhì)、內(nèi)容和價值取向，也是一部法律實現(xiàn)內(nèi)部和諧統(tǒng)一的保證。如果片面地把《特設(shè)法》第四十九條第二款理解成充裝企業(yè)僅僅只需要建立氣瓶充裝前后檢查記錄制度即可，是否實行該制度則無關(guān)緊要，那么要求充裝企業(yè)建立這一制度也只是流于形式，根本無法實現(xiàn)《特設(shè)法》“預(yù)防特種設(shè)備事故，保障人身和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會發(fā)展”的立法目的和價值取向，是否建立這一制度也就毫無意義。

二是充裝企業(yè)制作充裝前后檢查記錄并不必然要求逐只記錄。前文所述《監(jiān)察規(guī)程》的相應(yīng)條款具體表述是“氣瓶充裝單位應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)標準的規(guī)定，在氣瓶充裝前和充裝后，由取得氣瓶充裝作業(yè)人員證書的人員對氣瓶逐只進行檢查，并做好檢查記錄和充裝記錄，檢查記錄和充裝記錄保存時間不少于12月。”從這一條文第一句話來看，該技術(shù)規(guī)范只是要求氣瓶充裝前后檢查必須逐只進行，但并未要求逐只記錄。盡管有的同志認為因為檢查行為和記錄行為在動作上具有連貫性，所以應(yīng)該認定此項規(guī)定的要求是逐只檢查并逐只記錄。但從實際工作效果來看，無論是充裝前檢查，還是充裝后檢查，企業(yè)在完成逐只檢查后，再統(tǒng)一完成檢查記錄并不影響記錄的真實性和監(jiān)管部門所追求的監(jiān)管效果。雖然該條文第二句話闡述了檢查記錄的重要性——氣瓶發(fā)生事故后，充裝企業(yè)應(yīng)當(dāng)提供真實、可追蹤的檢查記錄和充裝記錄。首先，檢查記錄不是事故定性的唯一證據(jù)；其次，監(jiān)管部門在沒有明確的法律條文和規(guī)范性文件提供法律依據(jù)作為支撐的情況下也不宜對此條文作擴大解釋。同時經(jīng)仔細查閱此處所說的“相應(yīng)標準”——2012年3月1日實施的《氣瓶充裝站安全技術(shù)條件》（GB27550-2011）第3.4部分中，查找到有關(guān)的具體規(guī)定為“充裝企業(yè)應(yīng)當(dāng)負責(zé)氣瓶在充裝前和充裝后的檢查、填寫充裝記錄和每只氣瓶的收發(fā)記錄，并對氣瓶的充裝安全負責(zé)?！贝颂幰蟪溲b企業(yè)應(yīng)當(dāng)完成氣瓶充裝前后檢查，但要求對每只氣瓶予以記錄的只限于收發(fā)記錄，而非檢查記錄。綜上，我們結(jié)合《特設(shè)法》第四十九條第二款，《特設(shè)法》第八十五條第一款第（一）項和《氣瓶安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》第6.1.5部分的詳細規(guī)定，可以得出下列結(jié)論：充裝企業(yè)在經(jīng)營活動中就氣瓶充裝前后檢查、記錄制度的責(zé)任義務(wù)是建立并實行氣瓶充裝前后檢查、記錄制度，做好檢查記錄和充裝記錄。至于如何理解“做好”二字，筆者認為要根據(jù)企業(yè)建立的這一制度的具體內(nèi)容去衡量，充裝企業(yè)能夠嚴格按照自己建立的并得到監(jiān)管部門認可的制度去落實記錄工作，那么就符合“做好”的標準，否則就涉嫌違規(guī)。目前，部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有的充裝企業(yè)已經(jīng)能夠使用一些具有掃描功能的儀器設(shè)備，實現(xiàn)信息化手段完成氣瓶充裝前后逐只檢查，逐只記錄，筆者也鼓勵其他氣瓶充裝企業(yè)在經(jīng)營活動中借鑒使用。

三是充裝企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的幾種情形。從《特設(shè)法》、《特設(shè)條例》和《氣瓶安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》的具體規(guī)定來看，筆者認為充裝企業(yè)就氣瓶充裝前后檢查、記錄制度方面存在以下幾種違法情形應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任：首先，違反《特設(shè)法》第四十九條第二款之規(guī)定未能建立檢查、記錄制度；其次，違反《特設(shè)法》第八十五條第一款第（一）項之規(guī)定未能按照規(guī)定實施充裝前后檢查、記錄制度；再次，氣瓶發(fā)生事故后，充裝企業(yè)無法提供檢查記錄或者提供的檢查記錄與實際不符。

如果企業(yè)在落實檢查記錄制度時存在輕微的不規(guī)范問題，但并未發(fā)生事故，行政監(jiān)管部門是否應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任值得商榷。假設(shè)這一情形需要給予行政處罰，那么《氣瓶安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》第6.4.5部分完全不必要設(shè)置前提性條件——“氣瓶發(fā)生事故后”。這一前提條件的設(shè)立實際上體現(xiàn)了法律運用與監(jiān)管工作在對待不同違法情形時應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待，寬嚴相濟的教育與懲治相結(jié)合的原則，無論是監(jiān)管部門，還是執(zhí)法人員，都應(yīng)當(dāng)深刻加以領(lǐng)會并實行。