侯麗娜 張 循 楊懷澤 HOU Lina, ZHANG Xun, YANG Huaize

1 相關概念

上海市工程建設規(guī)范《建筑工程交通設計及停車場（庫）設置標準》DG/TJ08-7-2014中，公共通道的定義為：主要滿足沿線地塊公共通行的通道，包括總弄、街坊路。其主要特征為：（1）無規(guī)劃道路紅線控制但通過控詳圖則控制的通道；（2）非市政道路；（3）公共通行；（4）沿線建筑可不退界。同時在該規(guī)范第4.2.3條指出，控制性詳細規(guī)劃在基地外部同一街坊設置有機動車公共通道的，機動車出入口應優(yōu)先考慮結合公共通道設置。

2016年原上海市規(guī)劃和國土資源管理局發(fā)文《關于開展土地出讓前規(guī)劃實施評估工作的通知》（以下簡稱“580號文”），進一步強調了公共通道的公共屬性：以確保連續(xù)舒適的步行為主，滿足機動車應急救助通行要求，通道兩端不得設置圍墻，應保持24 h向公眾開放。

公共通道是城市道路系統(tǒng)的有機組成部分，針對路網密度不足的地區(qū)，公共通道的作用是集散交通和提高交通可達性，尤其是對提高城市的步行可達性作用顯著。

2 提出背景

2.1 街坊尺度的歷史演變

從上海近百年的發(fā)展來看，最初的城市肌理是密路網、小街坊。改革開放以來，多采用大街廓的粗放式結構，用地以封閉式的大地塊為主，規(guī)劃建設和管理模式以居住小區(qū)為開發(fā)單元[1]。上海自20世紀80年代起興起封閉式社區(qū)，至2000年有83%的居住小區(qū)以某種方式封閉[2]。這樣的規(guī)劃模式，長此以往，限制了公共資源、公共空間、慢行系統(tǒng)等在居住區(qū)以及更大尺度上的連續(xù)性，同時也阻礙了地塊內部資源的有效利用（表1）。

街坊尺度只有具有步行尺度時，才不會使人感到單調乏味。小地塊的開發(fā)模式更有利于促進功能的深度復合及資源集約。通過約束街坊尺度，可以重現“密路網、小街坊”的親切肌理。

2.2 發(fā)展導向的趨勢分析

2.2.1 國際經驗借鑒

縱觀倫敦、紐約、東京、巴黎等國際大都市的發(fā)展歷程，均由最初關注提高城市交通系統(tǒng)的機動性，著重緩解道路擁堵，到后來同時關注交通系統(tǒng)效率和結構，重視低碳集約。

進入“城市群—全球城市”相融共生的發(fā)展階段，更突出綠色低碳發(fā)展導向，更注重全球樞紐功能的提升，更全面關注人的發(fā)展，體現在注重安全和品質，強調圍繞公共交通走廊實現城市更新與空間拓展的集聚式睿智增長，通過需求管理政策、提升公交服務等多重措施，以社會公平復興步行與自行車交通，使得城市交通系統(tǒng)的包容性、多樣性不斷得以改善[3]。

2.2.2 國家政策導向

2015年中央城市工作會議提出：新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節(jié)約利用。

2016年發(fā)布的《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》中提出“推動發(fā)展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧生活街區(qū)”，樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，加強自行車車道和步行系統(tǒng)建設，倡導綠色出行。

表1 上海市街坊尺度的歷史演變

2.2.3 上海轉型需求

上海市在2016年發(fā)布了《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導則》和《上海市街道設計導則》。“15分鐘社區(qū)生活圈”旨在建構人性化的街坊尺度，促進社區(qū)活力共享。不鼓勵建設大尺度的封閉式住宅區(qū)，住宅街坊面積宜為2—4 hm2?！渡虾Ｊ薪值涝O計導則》關注以服務街區(qū)為主的慢行交通以及服務沿街活動的場所功能，推動街道的“人性化”轉型，加強街道的建設和更新是滿足人民群眾對公共產品和公共服務需求的重要途徑。

同年，上海市在580號文中，為了落實“雙增雙減”中增加公共綠地和開放空間、增加公共服務設施的要求，圍繞“構建15分鐘社區(qū)生活圈，建設宜居活力街區(qū)”的目標，明確提出增設公共通道的要求。

2.3 相關調查的數據支持

2.3.1 街坊尺度對出行方式的影響

美國波士頓市的案例研究結果表明，土地利用形態(tài)對人們的出行行為有重要影響。以街區(qū)規(guī)模為例，街區(qū)規(guī)模越大，越少人選擇公共交通或非機動交通，而且家庭機動車擁有量有增加傾向。數據上則表現為，街區(qū)規(guī)模每擴大1倍，公交和非機動出行就減少22.1%，平均每個家庭機動車增加0.5輛[4]。

合理的街區(qū)尺度有助于減少機動車出行，進而打破機動化時代環(huán)境破壞的惡性循環(huán)，有助于營造更好的生存環(huán)境。

2.3.2 居住社區(qū)對步行需求的升溫

美國全國房地產經紀人協(xié)會和波特蘭州立大學的調查發(fā)現，高達79%的受訪者認為選擇一個“能輕松步行到達社區(qū)內其他地方”的居所非?；蛘弑容^重要。該調查還發(fā)現，現生活在這類社區(qū)的人生活質量滿意度更高。54%的這類受訪者認為“自己居住的地方附近適宜步行，有商店、咖啡館和餐廳”，他們對社區(qū)的生活質量非常滿意；調查還發(fā)現，“很多人向往在更加適合步行的街區(qū)生活”[5]。

基于已有的升溫態(tài)勢，面對更多消費者的偏好選擇，提升居住社區(qū)的步行品質將是未來社區(qū)發(fā)展的主要側重點。

3 功能定位

從街坊尺度的歷史演變、發(fā)展導向的趨勢分析以及相關調查數據來看，筆者認為設置公共通道的功能定位如下。

3.1 規(guī)范街坊尺度： 實現“窄馬路、密路網”

設置公共通道可以規(guī)范街坊尺度，使之更趨于人性化，優(yōu)化路網、重配路權，促進土地節(jié)約利用，提升道路資源效用和服務質量，營造氛圍良好的鄰里空間，實現“窄馬路、密路網”的規(guī)劃理念。

較之市政道路，公共通道的形式更加靈活多樣，可以在街坊內自然地生長，塑造親切的生活氛圍。

3.2 提升慢行可達性： 構建15分鐘社區(qū)生活圈

設置公共通道可以提升慢行可達性，優(yōu)化社區(qū)生活出行鏈，注重服務的本地化和便利性，完善社區(qū)微循環(huán)系統(tǒng)，構建15分鐘社區(qū)生活圈。

提高慢行可達性首先意味著在公共通道附近存在著可達目的地，即規(guī)范了公共通道的出入口、接駁點以及與公共配套的聯結度，需要統(tǒng)籌布置社區(qū)行政管理、文體教育、康體醫(yī)療、福利關懷、商業(yè)網點等基本服務功能與公共活動空間；其次意味著慢行交通可達，即劃定了目的地范圍，將生活性出行距離控制在2.5 km以內，使居民在慢行交通下可以完成購物、娛樂、接送小孩老人、用餐、繼續(xù)教育等日常活動。

3.3 提高慢行舒適度： 引導綠色出行

結合未來步行與自行車在城市交通中的復興，設置公共通道提高慢行舒適度，構建連續(xù)、安全的慢行網絡，注重提高慢行交通品質，引導綠色出行。

580號文對公共通道原則控制在6—9 m寬，是要保證充分的空間營造環(huán)境，提高慢行舒適度。舒適度是一種主觀感受，要求在生理層面與心理層面上都使人們感到滿意的狀態(tài)。生理層面，一方面是保證慢行交通的安全性，另一方面是要求公共通道區(qū)域的干凈整潔、井然有序；心理層面要求公共通道應該具有豐富的界面、有趣的場景，有利于形成充滿活力、親切宜人的空間氛圍。

4 案例研究

選取案例對公共通道實施現狀進行研究，進一步明確公共通道的規(guī)劃意圖，發(fā)現問題。該案例業(yè)態(tài)豐富，屬于較成熟的街坊，具有一定的代表性。

4.1 規(guī)劃層面

4.1.1 區(qū)位概況

研究案例選取中山二路—谷陽北路—中山中路—人民北路所圍合的街坊，占地面積約為24 hm2，該街坊屬于上海松江老城區(qū)，是原松江鎮(zhèn)最早的建設區(qū)域，街坊正南的廟前街，一直以來都是松江老城的商業(yè)中心。這里作為較成熟的地區(qū)，近幾年城市更新速度較慢，集中了大量的城市公共設施和居住小區(qū)。

構成該街坊的人民北路和中山中路為次干路，中山二路和谷陽北路為支路。街坊北側主要為1990年代建設的6層及以下的多層為主的居住小區(qū)。街坊南側多為公共設施，沿中山中路主要以大型商場的形態(tài)存在，服務范圍較廣；居中位置為岳廟，且圍繞岳廟形成商業(yè)街；臨近居住小區(qū)設有1所小學及1處幼托。目前均已投入使用（圖1）。

4.1.2 編制背景

根據控規(guī)資料，截至2009年該街坊所處單元內部支路系統(tǒng)基本缺失，但存在多條街巷，路幅寬度在3—12 m。整體而言，道路網絡尚不健全，且道路寬度明顯較小，交通狀況較為緊張，上下班高峰期經常出現堵塞狀況，機動車停車場嚴重缺乏?？紤]到道路系統(tǒng)的嚴重不足，規(guī)劃將街坊路歸為道路系統(tǒng)，通過梳理內部街坊通道等手段改善交通狀況，并提出街巷技術標準。

街坊路（公共通道的一種表現形式）作為城市支路的重要補充，構建了一個延續(xù)的街坊系統(tǒng)，緩解交通壓力，滿足可達性需要，主要通行方式以步行和非機動車為主，道路斷面為一塊板形式，規(guī)劃寬度結合現狀兩側建筑設置，一般不小于7 m。

4.1.3 規(guī)劃歷程

2014年與2009年控規(guī)圖則中的土地使用現狀圖基本無差異，因此以2009年土地使用現狀圖作為比較的基礎現狀。2011年編制的控規(guī)和2015年編制的局部控規(guī)調整規(guī)劃圖與現狀圖相比較，都是通過梳理街巷通道以彌補道路網密度過低的不足。具體采用延伸、增設、拓寬、拉直等方式，使原通道不同程度提升了可達性和舒適度（圖2）。

2015年版控規(guī)與2011年版控規(guī)相比，規(guī)劃恢復了原黑魚弄城市通道，同時在該通道東側增加了1處公共停車場以及1處公交?？空荆越档徒ㄖ萘?，減少交通流量，緩解交通壓力，進一步提高地塊內部可達性。調整規(guī)劃恢復城市通道，說明公共通道的重要性及存在意義近年來不斷增強。

圖1 2015年該街坊控規(guī)通道示意圖

圖2 控規(guī)與現狀中通道變化

4.1.4 規(guī)劃意圖

通過分析控規(guī)通道設置，結合規(guī)劃歷程可以看出，規(guī)劃公共通道后，街坊尺度有所約束，慢行可達性與舒適度有所改善（圖3）。

在街坊尺度方面：以東側街坊為例，2009年南北向貫通的城市通道以東是一整塊面積近8 hm2的大街坊；2011年在居中位置規(guī)劃東西向公共通道后，將其切劃分為南北2塊各4 hm2左右的街坊；2015年，通過恢復黑魚弄城市通道，將南部街坊繼續(xù)切分為2個面積不足2 hm2的小街坊，街坊尺度得到有效控制，盡管對照2016年發(fā)布的580號文件，尺度依然偏大，但規(guī)劃意圖呈現縮小的態(tài)勢。

在可達性方面：對外，公共通道出入口基本靠近相鄰街坊地塊出入口或公交接駁站設置，形成更大范圍路網系統(tǒng)貫通的可能性；對內，公共通道與街坊內的各個公共配套服務設施相聯系，例如教育設施、公共廁所、社會停車場等，為15分鐘社區(qū)生活圈提供物質基礎。對本街坊及周邊街坊慢行可達性都有所提升。

在舒適度方面：通過對公共通道規(guī)劃寬度的限定要求（一般不小于7 m），確保了營造舒適步行環(huán)境的空間條件，且明確要求注重慢行品質。

圖3 控規(guī)通道設置分析圖

4.2 實施層面

4.2.1 實施狀態(tài)

目前公共通道的實施主要是結合相鄰地塊的開發(fā)建設一并完成的。經筆者調研發(fā)現，該街坊現有4段通道與控規(guī)有較大差異。其中，通道B和通道3主要由于相鄰地塊尚未啟動建設，缺少實施的空間條件；但通道A和通道E未按控規(guī)實施的原因是值得思考的（圖4）。

（1）通道A：現狀已存在，控規(guī)中被取消

通道A現狀路幅寬4—5 m，人車混行，無人行便道，瀝青路面完好。兩側為實體圍墻，北側繪有公益廣告，南側有自然生長的垂直綠化，局部圍墻斑駁，部分墻面有涂鴉，路邊有占道停車現象。沿路有兩處地塊出入口，一處市政環(huán)衛(wèi)設施。該通道使用率略低。

2009年現狀圖中存在該通道，在2011年控規(guī)中該通道被取消，從節(jié)約用地的角度出發(fā)是合理的。但該通道至今仍在使用中，說明該通道存在一定的必要性。①減小了街坊尺度：街坊西側總長度為364 m。設通道后，道路間距為90—274 m。②提高了可達性：該通道的西側出口對應相鄰街坊地塊出口，對構建完整道路網具有不可或缺的作用。③該通道在周邊居民使用習慣上，已形成一定的認知印象。

（2）通道E：一塊板道路，以步行及非機動車行為主

通道E為控規(guī)新增的通道，寬7 m?，F狀是空地且長滿茂盛綠植。北側為已建住宅小區(qū)的透綠圍墻，南側是規(guī)劃中的動遷安置房和公共停車場，尚未啟動建設。東端兩側是已建的行政辦公用房，正對東側街坊是一處港灣式公交站臺，但該出口處設有圍墻。

規(guī)劃通道E既可以優(yōu)化街坊尺度又可以串聯東側街坊共同構成步行路網。建成后，該通道將會提高街坊內部到東側公交站點的可達性，同時疏解通道5的流量壓力。盡管通道E具有實施空間，但現狀該通道不存在沿線地塊出入口，唯一具有公共服務性質的停車場也尚未開始建設，可達性缺失。現階段該通道的實施需求較低。

圖4 控規(guī)及現狀通道示意圖

4.2.2 使用情況

（1）影響通道流量的主要因素

表2顯示，通常情況下，通道的流量等級與地塊出入口和公共服務數量成正比。但表中有2個特例：

①通道7流量較低，這與其相鄰地塊尚未開發(fā)建設有關。

②通道5僅在靠近入口的地方有1處地塊出入口，無公共服務設施，但日常流量卻在最高狀態(tài)；其主要原因是該通道相鄰的東西兩街坊尺度過大，直接導致該通道的北出口是500 m內前往中山二路的唯一出口。因此，與流量相關的因素除去地塊出入口、公共服務數量外，還要結合劃分后的街坊尺度。對比580號文要求，該通道兩側的住宅地塊大于4 hm2，且道路間距過大，須增設公共通道，如開放兩地塊內部道路，將大大減緩通道5的流量壓力。

（2）促進鄰里交往的通道特征

鄰里交往可以營造出親切氛圍，有利于形成良好的社區(qū)文化。由表2可以得出，有鄰里交流出現的通道，都有店鋪，且有局部放大的空間。在自身足夠安全的情況下，人們才會選擇駐足交流。局部放大的空間或較寬的道路都可以提供相對安全不被車行干擾的環(huán)境，而店鋪的存在往往可以起到一定的聚集作用（圖5）。

4.2.3 舒適度評判

依據調研現狀對該街坊幾條通道進行舒適度評分（表3）。其中通道A得分為負，主要由于其在規(guī)劃中已取消，歸屬不清且缺少養(yǎng)護。現狀邊界兩側都是實體圍墻，人流量較低，導致安全感低、整體舒適度較差（圖6）。

通過比對該表格我們發(fā)現：要獲得較高的慢行舒適度，公共通道需要合理劃分道路功能，提高空間利用效率，優(yōu)化步行體驗。

（1）設置步行便道，配合相應措施，確保獲得高舒適度

設置步行便道固然是實現人車分流的物質基礎，但首先應確保連續(xù)設置，否則行人將無所適從。其次應避讓障礙物，例如路燈、消防栓等。當專用步行道不連續(xù)或不方便時，行人通常會就近借用車行道。這不僅帶來交通隱患，而且浪費交通資源，降低機動車道的通行效率。因此步行便道應充分考慮無障礙設計（圖7）。

（2）有效控制車速，提高安全感

通道D存在車速過快現象，其線形為直線型，一塊板道路，路面寬敞無分隔，無交通標志、無斑馬線。以與通道D兩端相接的通道C及通道5為例，通道C道路線型為曲線，同時設有

車輛限速標志及斑馬線，車速明顯減緩；通道5為兩塊板道路，車行道寬度有限，行車視距受限，行車速度自然放緩。

街坊內部道路，主要供內部交通使用，車速不宜過快，因此在通道設置時應將慢行感受放在首位，通過設置交通標志，優(yōu)化道路分隔，結合用地性質設計道路線形等方式，有效控制車速，提升慢行品質。

（3）合理設計道路斷面，提高空間利用效率

以唯一設置中央綠化帶的通道5為例：其為典型的兩塊板道路，中央設有總寬2 m的綠化帶。綠化帶中花池寬1.2 m，居中種植常綠灌木，兩側各設有0.4 m寬的人行便道。由于綠化帶人行便道寬度較窄，加之灌木頂部擴大，行人根本無法使用該便道。同時過高的灌木，阻隔視線，影響步行感受（圖8）。

4.2.4 實施現狀小結

該案例的公共通道實施現狀，主要存在以下問題：

表2 通道現狀使用情況表

圖5 駐足交流

其一，有規(guī)劃而未實施。例如通道B、E、3，雖然這幾條通道未實施的原因各有不同，但由于尚未實施，在街坊的通達性上形成一定阻礙，影響步行感受。

其二，有需求而未規(guī)劃。例如通道A，盡管現狀通道A的整潔度較低，步行感受較差，但其存在大大提升了地塊西側的可達性，如該通道所在地塊在之后規(guī)劃要求中，不提出公共通道的設置要求，那么西側片區(qū)的可達性將嚴重不足。

其三，通道密度不足，流量壓力大，可達性受限。例如街坊東北側兩大居住組團，通道5幾乎成為兩組團居民前往街坊北出口的唯一道路。在筆者調研的非上下班高峰期，使用該通道的步行者絡繹不絕，車行道也極少空閑，可以想象該通道在高峰期的繁忙程度。

其四，通道斷面缺少設計，空間效率低，舒適度差，例如上文所述的通道5。另以通道C、D為例：通道空間寬為8 m，但步行道每側平均寬度只有0.8 m，且步行道寬度并未保持統(tǒng)一，最窄處根本無法步行，步行感受較差（圖9）。

5 問題與思考

基于案例中公共通道現狀，對照控規(guī)、現行文件以及使用感受層面，分析問題成因，探索解決辦法。

表3 通道舒適度評分表

圖6 通道現狀照片

5.1 對照控規(guī)——何時實施

對照2015年發(fā)布的該街坊控制性詳細規(guī)劃，現狀存在部分通道尚未實施。主要原因是目前公共通道的實施一般是結合所在地塊的開發(fā)建設一并完成，未實施的通道所在地塊屬規(guī)劃動態(tài)，而這些地塊的拆遷至建設完成確實需要一個相對較長的時間周期。

但其根本原因在于公共通道的物權與使用權的不對等。其物權屬于所在地塊的所有人，使用權是全社會共同所有。以街坊內唯一的市政道路——秀水新路為例，其西側地塊在建，東側地塊與控規(guī)不符之處尚未開始梳理建設，但道路已建成，為街坊的南北通行帶來極大便利。

建議將明確劃分地塊的規(guī)劃通道劃定為市政道路，那么該通道的實施、管理養(yǎng)護等屬于公共職責，公共通道的實施將統(tǒng)籌安排。

圖7 行人占用機動車道

圖8 通道5中央綠化帶過寬過高

圖9 通道D南側步行道無法步行

5.2 對照580號文件——如何設置

2016年發(fā)布的《關于開展土地出讓前規(guī)劃實施評估工作的通知》，重點針對以下2種情況增加公共通道：“①地塊規(guī)模，住宅用地原則上不大于4 hm2，商業(yè)、商辦用地原則上不大于2 hm2。當地塊開發(fā)規(guī)模偏大時，應從系統(tǒng)上整體考慮，增加公共通道，對地塊進行分割。因地形條件及具體實際設置公共通道確有困難的，應結合慢行可達性的分析，提出慢行交通改善措施。②街坊道路間距。對于地塊規(guī)模符合要求，但路網間距偏大的街坊，銜接系統(tǒng)貫通的可能性，增加公共通道。其中居住地區(qū)公共通道間距原則上不大于200 m，不宜超過250 m，公共活動中心區(qū)和交通樞紐地區(qū)公共通道間距原則上不大于150 m?！?/p>

表4 設置標準一覽表

對照該文件，街坊南側的岳廟商業(yè)街地塊、西側的商辦地塊、北側的住宅地塊均需要增設公共通道，但情形各有不同：南側的岳廟商業(yè)街地塊，地塊面積接近2 hm2，機動車路網間距偏大，應增設公共通道，但其實際設置確有一定困難，由此可梳理地塊內原有多條巷道，保障該地塊的慢行可達性；西側的商辦地塊處于規(guī)劃動態(tài)，在土地出讓前即可應用580號文件以評估的方式增設通道；北側2個處于保留動態(tài)的住宅地塊無論從用地規(guī)模還是道路間距上都需要增設公共通道，從現狀看，須開放小區(qū)，實現內部道路公共化。

因此在參照580號文件時，須結合不同現狀設置公共通道，以達到提升慢行可達性的目的。對于開放封閉管理的住宅小區(qū)，在門禁越森嚴、小區(qū)品質越高的社會認知下，是一項任重道遠的艱巨工程，需要全社會的共同參與，需要社會文明的逐步提升，才能解決好小區(qū)開放后，安全、衛(wèi)生等一系列的社會問題。

5.3 對照使用感受——如何提升

所有交通方式最終都會轉化為步行[6]。因此提升街坊內公共通道的慢行品質尤為重要，案例中存在步行路幅寬度過窄、無障礙通道不完善、缺少綠化等舒適度欠佳的問題。然而現階段管理部門對公共通道的施工前審核只限于通道走向與寬度。實際上，公共通道的設計意義不僅僅在于寬度是否達標，也應在于營造空間氛圍；不僅要注重規(guī)劃主體的效率與經濟利益，更要重視綜合的環(huán)境效益。

建議建設方在方案審核環(huán)節(jié)提出通道的具體方案，例如功能分區(qū)、斷面意向等，劃分出基本的景觀區(qū)、設施區(qū)、步行區(qū)等，鼓勵對設計進行深入思考，由二維設計走向空間設計，完成公共通道從交通到交流的功能轉變。同時建議管理部門明確公共通道的設置標準，這是確保慢行舒適度實現的前提條件（表4）。

6 結語

隨著城市建設對空間品質要求越來越高，在未來的規(guī)劃設計環(huán)節(jié)，建議增加更多的公眾參與方式，由社區(qū)居民、周邊街坊用戶來決定公共通道的走向與服務內容。尤其，城市中心區(qū)的公共活動通道系統(tǒng)作用因素復雜，應建立一個由規(guī)劃設計人員、社會學家、工程人員、開發(fā)商、企業(yè)和公眾共同參與的設計團隊[7]。在建成后增加使用后評價環(huán)節(jié)，一方面可以指導其他地區(qū)的規(guī)劃實施工作，另一方面為將來的改造更新提供方向意見。最終實現城市理想，創(chuàng)造一個舒適宜人、便捷高效、優(yōu)美且富有文化內涵和藝術特色的城市空間。