喻軍皓 YU Junhao

面向2035年，上海提出建設(shè)卓越的全球城市目標愿景，規(guī)劃形成“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團式、集約型”的空間結(jié)構(gòu)，并建立“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”的市域城鄉(xiāng)體系[1]。在新的城市空間結(jié)構(gòu)及城鄉(xiāng)體系發(fā)展模式下，需要對上海公共交通未來發(fā)展進行全面系統(tǒng)的研究，以支撐建設(shè)“樞紐型功能引領(lǐng)、網(wǎng)絡(luò)化設(shè)施支撐、多方式緊密銜接”的綜合交通體系。

1 公共交通發(fā)展現(xiàn)狀分析

1.1 發(fā)展成效

（1）公共交通客運量穩(wěn)步增長，軌道交通骨干地位凸顯

截至2016年底，全市公共交通日均客運量達到1 832萬乘次[2]。其中，軌道交通日均客運量同比增長10.6%，達到929.3萬乘次（圖1），占公共交通客運量比重的50.7%，軌道交通骨干作用進一步凸顯。

（2）公共交通基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)規(guī)模不斷擴大，整體服務(wù)水平逐步提升

截至2016年底，全市軌道交通運營總里程617 km，在建線路216 km，軌道交通基本網(wǎng)絡(luò)全面建成（圖2）。地面公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步推進，公交專用道規(guī)模達到325 km[2]（圖3）。全市共建成綜合客運交通樞紐140余個（圖4），為進一步貫徹落實公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和完善“樞紐型、網(wǎng)絡(luò)化、功能性”的綜合交通體系發(fā)揮了積極作用。

（3）公共交通信息化建設(shè)初見成效，科技水平明顯提升

建立軌道交通客流實時信息發(fā)布系統(tǒng)，實現(xiàn)基于GIS的軌道交通線路、站點分布的數(shù)字化以及軌道交通線路運行狀態(tài)和擁擠度的實時監(jiān)控。中心城所有地面公交車輛實現(xiàn)集群調(diào)度管理，開發(fā)了“上海公交”“上海地鐵”和“樂行上?！笔謾CAPP，并進行功能整合，進一步優(yōu)化市民出行信息服務(wù)，探索車載智能終端、車輛定位和電子站牌等信息技術(shù)的應(yīng)用。

（4）公共交通行業(yè)管理體系日臻完善，長效發(fā)展機制運行良好

以強化國有主導(dǎo)、優(yōu)化經(jīng)營格局為重點，堅持完善行業(yè)公益性和運作市場化相結(jié)合的機制，浦西、浦東和郊區(qū)“一區(qū)一骨干”的“7+2”區(qū)域經(jīng)營體制機制改革不斷深化推進。公共交通行業(yè)法規(guī)、規(guī)章較為完善，已形成地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件3個層次的法規(guī)體系，為加強公共交通管理、促進行業(yè)建設(shè)和發(fā)展提供了法律保障。

1.2 主要問題

（1）公共交通對城鎮(zhèn)空間布局的引導(dǎo)與支撐能力不足

一是軌道交通模式單一，快線功能缺失?，F(xiàn)狀軌道交通主要以地鐵制式為主，軌道交通列車旅行速度大部分為30—40 km/h，新城與中心城之間缺乏足夠的快線聯(lián)系，軌道交通快速效應(yīng)難以體現(xiàn)。

二是中心城軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局不均衡。中心城北部地區(qū)、浦東地區(qū)軌道交通服務(wù)較薄弱，軌道交通網(wǎng)絡(luò)有待進一步加密。

三是城內(nèi)部公共交通體系不完善，缺少骨干公交支撐。新城內(nèi)部現(xiàn)狀公交發(fā)展水平較低，公交線網(wǎng)密度平均值為1.4 km/km2，公交站點300 m和500 m半徑覆蓋率平均值分別為37.3%和62.1%，與市標規(guī)范值相差甚遠。新城公共交通資源相對缺乏，平均公共交通全方式出行比例約為12%，且以常規(guī)地面公交為主，而個體機動化方式比例較高，基本在20%以上，部分新城甚至接近30%。

圖1 全市公共交通日均客運量（2010—2016年）（單位：萬乘次/d）

圖2 2016年底軌道交通網(wǎng)絡(luò)分布圖

圖3 2016年底公交專用道分布圖

（2）公共交通整體吸引力及服務(wù)水平有待進一步提升

一是全市公共交通出行比例增幅緩慢。與2009年相比，全市個體機動出行比例提高2.7個百分點，提高幅度較大，而公共交通出行比例僅提高0.5個百分點。雖然軌道交通出行比例提升明顯，但公共交通總體出行比例增幅緩慢。

圖4 2016年綜合客運交通樞紐分類布局圖

圖5 2016年工作日早高峰軌道交通斷面客流及滿載率分布圖

二是部分軌道交通線路運能不足，高峰出現(xiàn)嚴重擁擠。內(nèi)外環(huán)間軌道高峰擁擠嚴重，且擁擠范圍逐步外移，工作日早高峰9條線路的高峰斷面滿載率超過100%，軌道擁擠區(qū)段從內(nèi)外環(huán)間逐步向主城片區(qū)蔓延，高峰擁擠里程比例超過17%（圖5）。

三是地面公交運營可靠性不足。受道路擁堵、車輛配置合理性、運能限制等因素影響，公交首站發(fā)車和末站到達準點率僅為50%和32%[2]。此外，公交時刻表掛牌服務(wù)主要應(yīng)用于“最后1公里”線路，推廣范圍較小。地面公交客流連續(xù)5年小幅下降，除去軌道交通分流的因素，其自身吸引力不足是主因，盡管每年公交線網(wǎng)不斷優(yōu)化調(diào)整，但還缺乏系統(tǒng)整體的頂層設(shè)計。

（3）兩網(wǎng)融合初見成效，換乘銜接有待進一步加強

2016年全市地面公交和軌道交通方式間的換乘量約139萬乘次/d，軌道交通出入口50 m半徑范圍內(nèi)，27%的軌道站點尚無公交線路配套，100 m半徑范圍內(nèi)，仍有14%的軌道站點無公交線路配套[2]（圖6），兩網(wǎng)融合初見成效，但換乘銜接還需進一步加強。

（4）公交樞紐和場站設(shè)施規(guī)劃建設(shè)有待進一步加強

部分公交樞紐及停保場建設(shè)進展滯后，尚未實現(xiàn)預(yù)期建設(shè)目標。一是評估調(diào)整機制不健全，主體工程的建設(shè)進度調(diào)整或滯后時，配套的公交樞紐規(guī)劃缺乏相應(yīng)的評估調(diào)整機制；二是公交設(shè)施規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度較弱，與區(qū)域發(fā)展需求之間缺乏統(tǒng)籌平衡。

2 公共交通發(fā)展目標戰(zhàn)略

2.1 發(fā)展目標

（1）總體目標

深化實施公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建與全球城市功能相匹配，與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，與超大型城市空間格局相協(xié)調(diào)，具有世界先進水平的多層次、多模式、一體化公共交通系統(tǒng)。全面提升公共交通吸引力和競爭力，形成以軌道交通和中運量公交為骨干、地面公交為基礎(chǔ)、客運交通樞紐為錨固點、信息化為手段的緊密銜接系統(tǒng)，為市民群眾提供便捷、高效、安全、綠色的高品質(zhì)公共交通服務(wù)。

（2）分項目標

至2035年，公共交通占全方式出行比例全市達到40%，中心城達到50%，新城與主城區(qū)之間的公共交通出行比例提升至80%；軌道交通站點600 m用地覆蓋率中心城達到60%，主城區(qū)達到40%，新城達到30%，并基本實現(xiàn)對10萬人以上新市鎮(zhèn)軌道交通站點全覆蓋[1]；地面公交站點500 m用地覆蓋率主城區(qū)實現(xiàn)全覆蓋，新城、新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)達到90%[3]，實現(xiàn)居民15 min以內(nèi)接駁進入市域軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

圖6 軌道站點50 m（左）及100 m（右）半徑范圍內(nèi)配套公交線路情況

2.2 戰(zhàn)略導(dǎo)向

為構(gòu)建具有世界先進水平的公共交通系統(tǒng)，研究提出“多層次、多模式、多網(wǎng)融合、區(qū)域差別化、設(shè)施集約化、管理精細化”的“3多+3化”公共交通發(fā)展戰(zhàn)略。

（1）多層次。構(gòu)建大運量公交、中運量公交、常規(guī)公交、特色公交以及輔助公交5個層次的公共交通系統(tǒng)（圖7），以滿足不同等級客流強度、多樣化、差異化的公共交通出行需求，落實公交優(yōu)先戰(zhàn)略，倡導(dǎo)綠色低碳出行，改善城市人居環(huán)境，促進城市可持續(xù)發(fā)展。

（2）多模式。結(jié)合各層次公交的功能定位和制式類型，構(gòu)建多模式公共交通網(wǎng)絡(luò)體系，滿足不同區(qū)域、不同距離出行的需要，以公共交通提升空間組織效能。

圖7 上海市公共交通系統(tǒng)結(jié)構(gòu)示意圖

（3）多網(wǎng)融合。強化促進鐵路網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)、中運量公交網(wǎng)、常規(guī)公交網(wǎng)的多網(wǎng)融合，提供一體化公交服務(wù)，提高公共交通系統(tǒng)的整體效率。

（4）區(qū)域差別化。結(jié)合中心城、主城片區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)的功能定位、交通出行需求等特征，實施區(qū)域差別化的公共交通發(fā)展策略。

（5）設(shè)施集約化。以客運交通樞紐為載體，整合用地開發(fā)與交通功能，鼓勵客運交通樞紐設(shè)施的地上、地下空間，按照市場化原則推進土地綜合開發(fā)，提高土地開發(fā)效益和交通設(shè)施運行效率。

（6）管理精細化。以新一輪公交改革為契機，提升公交運營企業(yè)精細化管理水平和服務(wù)質(zhì)量，全面推進智能集群調(diào)度管理，提高公交信息化應(yīng)用水平。

3 公共交通發(fā)展策略

3.1 總體發(fā)展策略

（1）加強公共交通引導(dǎo)城市空間布局優(yōu)化

構(gòu)建公共交通客運走廊，引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間向客運走廊集聚發(fā)展。公共交通客運走廊沿線實施集約化土地綜合利用，引導(dǎo)交通出行的合理分布，促進交通與城市空間、土地使用的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)以公共交通為導(dǎo)向的空間布局優(yōu)化和減量化發(fā)展。

（2）加強“一網(wǎng)多模式”軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

在既有市域軌道交通網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，積極發(fā)展軌道快線和市郊鐵路，促進上海大都市區(qū)交通的集約、復(fù)合發(fā)展。提高中心城軌道交通網(wǎng)絡(luò)密度和站點覆蓋率，加強軌道交通對重點發(fā)展地區(qū)和規(guī)劃人口導(dǎo)入地區(qū)的服務(wù)和支撐[4]。郊區(qū)積極利用既有或規(guī)劃鐵路系統(tǒng)發(fā)展市郊鐵路，加強鐵路系統(tǒng)與城市軌道交通的網(wǎng)絡(luò)融合和功能互補，完善軌道交通運營模式，加強新城與中心城的快速公共交通聯(lián)系。

（3）因地制宜發(fā)展中運量公交

中運量公交是提升公共交通服務(wù)品質(zhì)的重要公交方式，在中心城、主城片區(qū)、新城可因地制宜發(fā)展中運量公交，完善公共交通系統(tǒng)，提供多層次公共交通服務(wù)。中運量公交是對中心城軌道交通網(wǎng)絡(luò)的重要補充完善，可替代主城片區(qū)軌道交通的延伸，以及可作為新城內(nèi)部公共交通網(wǎng)絡(luò)的骨干線路。

（4）重構(gòu)地面公交線網(wǎng)

基于公交客流通道，形成“一路一骨干、區(qū)域成網(wǎng)、方便換乘”的公交線網(wǎng)架構(gòu)，確保公交骨干線規(guī)?；⒓s化運營，將以往單線調(diào)整模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域整體調(diào)整的新模式。

（5）加強軌道站點交通配套設(shè)施規(guī)劃建設(shè)

推動軌道站點與地面公交、小客車停車換乘（P+R）、出租汽車?？俊⒎菣C動車停放等配套設(shè)施的同步規(guī)劃、同步建設(shè)和同步運營。原則上公交站點距離軌道交通站點出入口距離不超過50 m，推廣建設(shè)公交“微樞紐”，不斷完善“最后1公里”出行服務(wù)。

（6）推進公共交通用地綜合開發(fā)

對新建公共交通設(shè)施用地的地上、地下空間，按照市場化原則，實施土地綜合開發(fā)。對現(xiàn)有公共交通設(shè)施用地，支持原土地使用者在符合規(guī)劃且不改變用途的前提下進行立體開發(fā)。公共交通用地綜合開發(fā)收益用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補公共交通企業(yè)運營虧損[4]。

3.2 分區(qū)發(fā)展策略

（1）中心城

中心城為外環(huán)線以內(nèi)區(qū)域，規(guī)劃常住人口規(guī)模約1 100萬人，強化上海全球城市功能能級，是集中體現(xiàn)全球城市競爭力和影響力的核心地區(qū)，通過優(yōu)化功能，品質(zhì)提升，增強城市活力[1]。總體上規(guī)劃形成以軌道交通為骨干、中運量公交為補充、地面公交為基礎(chǔ)、輪渡為輔助的公共交通系統(tǒng)，確立公共交通在機動化出行中的主體地位。

① 加密軌道交通網(wǎng)絡(luò)，進一步強化骨干主體地位。結(jié)合軌道交通服務(wù)較薄弱地區(qū)，適度加密中心城北部、東部地區(qū)的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，進一步提高中心城軌道交通網(wǎng)絡(luò)密度和站點的人口及崗位覆蓋率。

② 合理發(fā)展中運量公交，作為軌道交通的補充。在軌道交通網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，結(jié)合成熟地面公交客流走廊合理發(fā)展中運量公交，分擔軌道交通客流壓力，提升地面公交服務(wù)水平。

③ 內(nèi)環(huán)內(nèi)形成以“公共交通+慢行”為主導(dǎo)的客運交通模式。依托高密度軌道交通網(wǎng)絡(luò)，視客流情況削減與軌道客流走廊重復(fù)的公交線路，減少或縮短穿越性長線路。依托專用道提高公交骨干線的運行效率和可靠性，依托公交樞紐完善地面公交與軌道交通及中運量公交的銜接換乘體系，并加強公交站點周邊慢行交通環(huán)境的改善。

④ 內(nèi)外環(huán)間適度加密北、東分區(qū)軌道交通線網(wǎng)密度，構(gòu)建重要交通樞紐、重點功能區(qū)之間的軌道快線，增加中心城軌道交通射線通道，沿大、中型客流走廊發(fā)展具有專用路權(quán)的高等級公交網(wǎng)絡(luò)。

⑤ 加強公交信息化服務(wù)，實施公交企業(yè)精細化管理。進一步深化公交改革，提升公交運營企業(yè)的信息化水平，借助信息化手段提高公共交通運行效率，不斷提升運營管理水平和市民群眾獲得感。

⑥ 適度發(fā)展輔助公交。拓展水上客運服務(wù)功能，推進輪渡碼頭資源整合，加強與其他公共交通方式銜接。

（2）主城片區(qū)

未來規(guī)劃形成虹橋、川沙、寶山、閔行4個主城片區(qū)，規(guī)劃常住人口規(guī)模約300萬人[1]。主城片區(qū)以強化生態(tài)安全、促進組團發(fā)展為空間優(yōu)化的基本導(dǎo)向，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和空間調(diào)整，適當增加就業(yè)崗位，促進產(chǎn)城融合，與中心城共同發(fā)揮全球城市功能作用[1]。主城片區(qū)總體上規(guī)劃形成以“軌道交通+中運量公交”為骨干、地面公交為基礎(chǔ)的公共交通系統(tǒng)。

① 發(fā)展軌道快線，強化樞紐集聚效應(yīng)。構(gòu)建重要交通樞紐、公共活動中心、重點發(fā)展地區(qū)之間的軌道快線，拓展虹橋樞紐交通疏解通道，通過強化樞紐集聚效應(yīng)支撐虹橋、川沙、吳淞、莘莊的主城副中心功能。

② 公交客流走廊沿線實施TOD開發(fā)模式，優(yōu)化用地布局。強化公交客流走廊、客運樞紐對土地空間布局的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)發(fā)展，依托軌道交通網(wǎng)絡(luò)，形成人口與產(chǎn)業(yè)集聚軸帶，實施TOD開發(fā)策略。

③ 因地制宜發(fā)展中運量公交，完善局域公共交通系統(tǒng)。在軌道交通運能充足的區(qū)域，發(fā)展中運量公交作為軌道交通線路的延伸，進一步提高軌道交通線路的利用率；在軌道交通線路運能不足的區(qū)域，建設(shè)公共交通復(fù)合通道，分流軌道交通客流壓力。

④ 填補公交網(wǎng)絡(luò)空白，加強軌道交通接駁。以軌道交通為骨架，調(diào)整區(qū)域公交線路填補公交網(wǎng)絡(luò)空白，優(yōu)化切向線路，增加連接軌道交通站點、樞紐和居住區(qū)客源點之間的接駁線，為放射狀的軌道交通線路和公交骨干線集散客流。

⑤ 完善公交專用道系統(tǒng)?；谥饕豢土魍ǖ?，推進地面公交專用道建設(shè)，構(gòu)建連續(xù)的公交專用道網(wǎng)絡(luò)；加強公交專用道監(jiān)管，強化信號優(yōu)先措施，提高公交車輛的運行速度與可靠性。

（3）新城

上海未來重點建設(shè)嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等新城，培育成為長三角城市群中具有輻射帶動能力的綜合性節(jié)點城市，將充分發(fā)揮其在優(yōu)化空間、集聚人口、帶動發(fā)展中的作用[1]。新城規(guī)劃形成對外以城際鐵路和軌道快線為骨干，內(nèi)部以中運量公交為骨干、地面公交為基礎(chǔ)的公共交通系統(tǒng)。

① 新城至長三角

強化新城對外交通的相對獨立性、通達性，加強綜合客運交通樞紐建設(shè)，形成以城際鐵路為主導(dǎo)的集約化交通模式，增強新城對長三角區(qū)域的輻射作用。進一步完善毗鄰地區(qū)公交發(fā)展，加強新城與近滬地區(qū)的公交聯(lián)系。

② 新城至中心城、新城之間

在既有單條軌道交通線路的基礎(chǔ)上，適當增加新城至中心城的軌道交通快線或市郊鐵路，為新城提供多通道、多模式的集約化快速出行選擇，以適應(yīng)新城人口和用地規(guī)?？焖侔l(fā)展的需求。構(gòu)建新城之間的公共交通通道，發(fā)展地面公交快線，或在相鄰新城主要中長距離客運走廊上積極推廣市郊鐵路，建立以新城為核心的城鎮(zhèn)圈快速交通系統(tǒng)。

③ 新城內(nèi)部

一是構(gòu)筑中運量公交為骨干公交。因地制宜發(fā)展中運量公交，提升新城內(nèi)部公交吸引力和服務(wù)品質(zhì)，確立新城獨立公共交通系統(tǒng)。

二是提升地面公交服務(wù)水平。大幅提高公交線網(wǎng)密度和站點覆蓋率，新城公交站點500 m覆蓋率達到90%?？s短線路高峰發(fā)車間隔、延長線路運營時間，加強與軌道交通、中運量公交的接駁銜接。

三是鼓勵公共交通設(shè)施綜合開發(fā)。強調(diào)圍繞公交樞紐的城鎮(zhèn)集約化開發(fā)，構(gòu)建樞紐引導(dǎo)型新城綜合交通體系。

四是推進建設(shè)公交專用道系統(tǒng)。加快推進新城內(nèi)部公交專用道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提升新城內(nèi)部地面公交服務(wù)的質(zhì)量和水平。

（4）新市鎮(zhèn)

新市鎮(zhèn)主要作用是統(tǒng)籌鎮(zhèn)區(qū)、街道、集鎮(zhèn)和周邊鄉(xiāng)村地區(qū)[1]，總體上規(guī)劃形成對外以軌道交通或中運量公交為骨干，內(nèi)部以地面公交為主體的公共交通系統(tǒng)。

① 構(gòu)建連接中心鎮(zhèn)與新城之間、核心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)之間的快速公共交通通道，強化新市鎮(zhèn)支撐新城發(fā)展。

② 新市鎮(zhèn)內(nèi)部構(gòu)建適宜公交、慢行交通出行的高密度路網(wǎng)，建立公交專用道網(wǎng)絡(luò)，完善地面公交線網(wǎng)，重點新市鎮(zhèn)實現(xiàn)15 min接入市域軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

4 結(jié)語

近年來，上海市公共交通發(fā)展取得了顯著成效，市民出行的便利程度明顯提升。以建設(shè)“卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”為目標，為全面提高市民公共交通出行品質(zhì)，進一步增強上海城市國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，上海必須始終堅持公交優(yōu)先發(fā)展的理念，需要在公共交通發(fā)展導(dǎo)向、層次結(jié)構(gòu)和服務(wù)品質(zhì)等方面進行優(yōu)化升級，不斷尋求新的突破，打造具有世界先進水平的多層次、多模式、一體化的公共交通系統(tǒng)。