梁志衛(wèi)

《政府信息公開條例》自2008年實(shí)施以來，通過申請政府信息公開的形式獲取其所需要的信息成為依法行政的重要方式。各級政府及其職能部門也都依法設(shè)置了政府信息公開工作機(jī)構(gòu)，安排專人負(fù)責(zé)處理政府信息公開申請。行政機(jī)關(guān)在保障人民知情權(quán)、打造陽光政府方面取得的成績有目共睹。但由于制度的缺失特別是程序制度的缺失，行政機(jī)關(guān)在處理依申請公開的程序性事項(xiàng)時(shí)（特別是依申請公開政府信息申請收受環(huán)節(jié)）無章可循，以致行政機(jī)關(guān)常在信息公開復(fù)議訴訟中遭遇“滑鐵盧”。《政府信息公開條例》僅有三條與依申請公開的程序有關(guān)，分別是第二十三條征求第三方意見、第二十四條答復(fù)期限、第二十五條申請公開與自身相關(guān)的若干事項(xiàng)的出示有效身份證明材料，但這些規(guī)定也僅是原則性的規(guī)定，并未對政府信息公開申請的收受、補(bǔ)正等程序性事項(xiàng)作出明確、具體的規(guī)定。收受、補(bǔ)正程序規(guī)定的粗放，致使行政機(jī)關(guān)在處理信息公開申請的初始階段舉措失當(dāng)：將信訪、咨詢當(dāng)做信息公開申請，適用《政府信息公開條例》規(guī)定作出答復(fù)，從而將信訪事項(xiàng)不當(dāng)?shù)囊霃?fù)議、訴訟，造成行政資源的浪費(fèi);或者將信息公開申請當(dāng)做信訪、咨詢處理，錯(cuò)誤適用《信訪條例》等規(guī)定作出處理，以致在復(fù)議訴訟中敗訴。以正當(dāng)程序理念為指引，對行政機(jī)關(guān)在政府信息公開申請接收環(huán)節(jié)多發(fā)的問題做一梳理，以期對行政機(jī)關(guān)處理依申請公開政府信息工作的高效開展有所裨益，進(jìn)而從源頭上降低信息公開爭議的發(fā)生率。

一、政府信息公開接收程序現(xiàn)狀

在政府信息公開語境下，政府信息公開接收程序指的是申請人將政府信息公開申請?zhí)峤唤o行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)對該申請進(jìn)行初步甄別，確屬政府信息公開申請的，則分流辦理，如存在內(nèi)容描述不明確的，與申請人溝通、通知補(bǔ)正，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。類似于行政復(fù)議的受理、行政訴訟的立案，與《政府信息公開條例》第二十條第一款中的“受理”、第二十四條中的“收到”意思一致，只是接收比“受理”更準(zhǔn)確、比“收到”外延更廣。接收是辦理政府信息申請的起點(diǎn)，一般情況下接收即收到，隨即開始計(jì)算答復(fù)期限。但不能否認(rèn)，受申請人文化水平、表達(dá)能力等因素的影響，名為政府信息公開申請實(shí)為信訪、咨詢或者看似為咨詢、信訪實(shí)為政府信息公開申請的情況屢見不鮮。當(dāng)此之時(shí)，行政機(jī)關(guān)對來文內(nèi)容的甄別、分流、處理，將直接影響法律程序的適用。如適用不當(dāng)?shù)姆沙绦蜃鞒霾划?dāng)處理，則面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)，不可不慎重對待。

《政府信息公開條例》第二十一條第四項(xiàng)確立了補(bǔ)正制度，但將更改、補(bǔ)充告知作為答復(fù)的一種，屬于將程序性事項(xiàng)做了實(shí)體化處理。在行政復(fù)議的受理環(huán)節(jié)，對行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以通知申請人補(bǔ)正，不符合受理?xiàng)l件的則不予受理;行政訴訟的立案階段，也有對不符合起訴形式要件的起訴做一次性告知的補(bǔ)正程序，不符合立案條件的，不予立案或立案后裁定駁回。政府信息公開申請的接收程序，與行政復(fù)議受理、行政訴訟立案一樣，屬于政府信息公開行為的起始階段，不過在政府信息公開法域內(nèi)，不存在不予受理環(huán)節(jié)而已。將補(bǔ)正納入涵蓋政府信息公開申請的接收環(huán)節(jié)，方符合正當(dāng)程序原理。

二、政府信息公開申請接收途徑的基本類型

行政機(jī)關(guān)接收政府信息公開申請的途徑即是申請人提出申請的途徑，提供暢通有效的接收途徑是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)?！墩畔⒐_條例》第二十條規(guī)定，公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)采用書面形式（包括數(shù)據(jù)電文形式）或口頭形式提出政府信息公開申請。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的日新月異，傳真、電子郵件這些曾經(jīng)頗為新穎的“書面形式”尚未“唱罷”，政府網(wǎng)站在線平臺、微博客戶端、政務(wù)微信公眾號已然“登臺”，大有成為行政機(jī)關(guān)接收政府信息公開申請、提供行政服務(wù)“主渠道”的趨勢;即使是傳統(tǒng)的郵寄方式，隨著物流業(yè)的異軍突起，郵政企業(yè)EMS與其他快遞企業(yè)齊頭并進(jìn)，逐步將平信推入了郵政歷史的舞臺。平信、快遞、傳真、電子郵件已然成為行政機(jī)關(guān)接收政府信息公開申請的最基本的方式。因此，行政機(jī)關(guān)如通過政府信息公開指南等對外公布可以通過微信客戶端等方式申請的，應(yīng)認(rèn)定這是行政機(jī)關(guān)的服務(wù)承諾，對自身具有約束力。

三、政府信息公開申請的接收主體

行政機(jī)關(guān)哪個(gè)部門接收政府信息公開申請，是政府信息公開申請接收環(huán)節(jié)要解決另一問題。各級行政機(jī)關(guān)已經(jīng)按照《政府信息公開條例》的要求建立健全了政府信息公開工作制度，發(fā)布了《信息公開指南》，確定了接收機(jī)構(gòu)，如重慶市人民政府官方網(wǎng)站的信息公開指南板塊即公布了各區(qū)縣的政府信息公開工作機(jī)構(gòu)是政府信息公開申請的接收主體。公民、法人或者其他組織如申請政府信息公開，須按照相關(guān)公開指南的要求和指引，以規(guī)范的形式向規(guī)定的受理機(jī)構(gòu)提出。但在實(shí)踐中，出現(xiàn)了申請人向行政機(jī)關(guān)的法定代表人或者政府信息公開工作機(jī)構(gòu)以外的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)郵寄信件的或者向行政機(jī)關(guān)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對外公布的專用郵箱發(fā)送電子郵件，甚至是在信訪材料中夾雜政府信息公開申請的提交方式。此時(shí)，有的行政機(jī)關(guān)將其當(dāng)做私人信件進(jìn)行處理，或者視作信訪件。司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)以是否符合法定申請形式為標(biāo)準(zhǔn)，確定了政府信息公開申請的接收主體。最高人民法院在袁某明訴江蘇省人民政府信息公開案[（2017）最高法行申17號]中指出：“行政機(jī)關(guān)對不符合法定申請形式、未依法通過政府信息公開工作機(jī)構(gòu)提出的信息公開申請，可以根據(jù)具體情況作出相應(yīng)處理?！薄皩τ诜闲问揭覍儆谠撔姓C(jī)關(guān)公開的政府信息范圍的申請，即使申請人未向政府信息公開工作機(jī)構(gòu)提出申請，而是向法定代表人、其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)提出，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)以及時(shí)保障知情權(quán)和減輕申請人負(fù)擔(dān)為原則，轉(zhuǎn)本機(jī)關(guān)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)處理。”“對于明顯不符合政府信息公開申請的形式要件，又不依法向政府信息公開工作機(jī)構(gòu)提出，且又具有信訪性質(zhì)的申請，行政機(jī)關(guān)未予回復(fù)或者按照信訪信件處理后，申請人又以行政機(jī)關(guān)不履行政府信息公開法定職責(zé)為由提起的訴訟，因其并不具備訴的利益，其訴訟請求亦不具有權(quán)利保護(hù)的必要性，人民法院應(yīng)當(dāng)釋明告知其通過信訪渠道反映?！睋?jù)此確定，對符合政府信息公開申請形式要件的申請，除《政府信息公開條例》及行政機(jī)關(guān)確定的政府信息公開工作機(jī)構(gòu)外，法定代表人、其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也應(yīng)接收。需要注意的是，即使是來文以信訪、咨詢的形式提出，從合理行政、服務(wù)政府的角度出發(fā)，行政機(jī)關(guān)仍對來文作出實(shí)質(zhì)判斷，對來文進(jìn)行甄別、分流，而不宜以形式審查為由視之為信訪或咨詢件等。

四、政府信息公開與信訪或咨詢的區(qū)別

政府信息公開與信訪分屬不同的制度設(shè)計(jì)，其功能定位迥異。政府信息公開保障的是申請人的知情權(quán)，解決的是關(guān)于政府信息“是什么”“有無、公開與否”的問題;信訪是行政機(jī)關(guān)對信訪人反映的情況予以處理，解決的是“為什么”“怎么辦”的問題，政府信息公開與信訪有不同處理程序。在實(shí)踐中，常有申請人有意無意的混淆政府信息公開與信訪的關(guān)系，提出形式上是信息公開申請但實(shí)質(zhì)是表達(dá)對行政機(jī)關(guān)個(gè)別行為的不滿，致使政府信息公開工作出現(xiàn)一定的“信訪化”。當(dāng)此之時(shí)，行政機(jī)關(guān)要關(guān)注當(dāng)事人的真實(shí)訴求，一一甄別，避免將信訪做公開或?qū)⒐_做信訪處理。前者容易將信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為政府信息公開爭議，從而陷入信訪-政府信息公開-行政復(fù)議-行政訴訟的怪圈，不但打亂了四者不同的法律程序，浪費(fèi)行政、司法資源，還不利于矛盾糾紛的及時(shí)化解;后者，容易因適用法律依據(jù)錯(cuò)誤而產(chǎn)生敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

咨詢一般是公民、法人或者其他組織針對具體事項(xiàng)就如何理解適用相關(guān)法律、政策，如何處理相關(guān)業(yè)務(wù)而向行政機(jī)關(guān)提出疑問，由行政機(jī)關(guān)經(jīng)過實(shí)質(zhì)理解和判斷后作出解答，一般表現(xiàn)為某某情況如何適用某某法律、對某項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)管的行政機(jī)關(guān)是什么、對某法某條款怎么理解等等。而政府信息是在申請人要求公開之前已經(jīng)客觀存在，不需要行政機(jī)關(guān)再做主觀性的分析或者加工處理。實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)未能準(zhǔn)確區(qū)分咨詢與政府信息公開，將咨詢件按照政府信息公開程序進(jìn)行答復(fù)。此種操作，雖不能認(rèn)為是錯(cuò)，但確實(shí)不利于將有限的行政資源用于處理無限的政府信息公開申請。

五、政府信息公開申請的程序補(bǔ)正方式

信息公開申請內(nèi)容不完備或者不明確、不具體的，如果不與申請人進(jìn)行溝通、確認(rèn)，可能會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不能準(zhǔn)確提供相關(guān)政府信息，從而引發(fā)爭議。因政府信息公開申請不明確、不具體而與申請人進(jìn)行溝通、確認(rèn)，了解申請人的真實(shí)意思表示，確定政府信息公開申請內(nèi)容，即為補(bǔ)正?！墩畔⒐_條例》第二十一條第四項(xiàng)規(guī)定，政府信息公開申請內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請人作出更改、補(bǔ)充，由此確立了補(bǔ)正制度。由于“內(nèi)容不明確”屬于不確定概念，實(shí)踐中多有行政機(jī)關(guān)濫用補(bǔ)正程序，過度要求申請人補(bǔ)正的情形。因此需要規(guī)范行政機(jī)關(guān)行使補(bǔ)正權(quán)。結(jié)合《政府信息公開條例》第二十條關(guān)于政府信息公開申請的形式和實(shí)質(zhì)要件規(guī)定及司法實(shí)踐，可以確定這些情形下可以補(bǔ)正：一是申請內(nèi)容不明確、具體，需要進(jìn)一步說明、確定。申請內(nèi)容描述不明確、具體，影響行政機(jī)關(guān)對相關(guān)信息的確定、檢索、查找。在內(nèi)容不明確的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)與申請人進(jìn)行溝通、確認(rèn)。需要注意的是，要處理好群眾語言習(xí)慣與法律專業(yè)語言之間的關(guān)系，只要申請中對內(nèi)容的描述能夠被準(zhǔn)確理解、識別而不會發(fā)生歧義，行政機(jī)關(guān)即應(yīng)對該申請作出答復(fù)。二是申請人的身份、獲取信息的用途等與信息是否公開有直接聯(lián)系，但申請中缺乏相應(yīng)要素的，除《政府信息公開條例》第二十五條第一款所規(guī)定的申請公開與申請人自身相關(guān)的稅費(fèi)繳納、社會保障等事項(xiàng)需要出示有效身份證明或者證明文件外，行政機(jī)關(guān)多會采用“與申請人自身生產(chǎn)生活科研等特殊需要無關(guān)”作為不予公開的理由。但且不說行政機(jī)關(guān)能否充分證明相關(guān)政府信息“與申請人自身生產(chǎn)生活科研等特殊需要無關(guān)”，即使能夠證明，在未要求申請人進(jìn)一步明確并補(bǔ)充信息用途等證據(jù)材料的情況下，即作出不予公開答復(fù)，難謂程序正當(dāng)。

當(dāng)有需要補(bǔ)正情形發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)采用書面方式通知申請人補(bǔ)正，也允許以電話等非正式方式溝通，但此等非正式溝通方式在爭議發(fā)生時(shí)不易舉證。至于行政機(jī)關(guān)在何時(shí)發(fā)出補(bǔ)正通知，《政府信息公開條例》并未作出規(guī)定。為保證有充裕的時(shí)間處理補(bǔ)正后的申請，結(jié)合政府信息公開申請辦理期限一般為15個(gè)工作日的規(guī)定，應(yīng)以1到5個(gè)工作日之間為宜，越早發(fā)出補(bǔ)正通知越好。給予申請人的補(bǔ)正期限，屬于指定期限，具體由行政機(jī)關(guān)權(quán)衡，但不宜過短。通知申請人補(bǔ)正后，涉及補(bǔ)正程序?qū)Υ饛?fù)期限的效力。《政府信息公開條例》僅規(guī)定征求第三人意見的期限不計(jì)算在答復(fù)期限內(nèi)的規(guī)定，并未規(guī)定補(bǔ)正程序的效力。法定期限的變更，有中斷、中止、延長三種形式。三種形式各有優(yōu)劣，司法實(shí)踐也未見有相關(guān)判例。從防止行政機(jī)關(guān)濫用補(bǔ)正程序，降低敗訴風(fēng)險(xiǎn)的角度講，中止似乎較合理。補(bǔ)正次數(shù)，參考行政復(fù)議受理環(huán)節(jié)的補(bǔ)正、行政訴訟立案環(huán)節(jié)的一次性告知，政府信息公開申請的補(bǔ)正，以補(bǔ)正一次為宜，因?yàn)檠a(bǔ)正程序的啟動(dòng)，多數(shù)情況下并不是解決事實(shí)問題，而是進(jìn)行程序博弈，一次補(bǔ)正不符合要求，多次補(bǔ)正也未必符合要求。如允許多次補(bǔ)正，除消耗程序資源、激化矛盾外，并沒有實(shí)質(zhì)意義。

政府信息公開是項(xiàng)實(shí)踐性極強(qiáng)的工作，法律規(guī)定如何詳備、理論如何成熟，行政機(jī)關(guān)在具體操作中仍會遇到種種疑難問題，實(shí)踐中仍需具體問題具體分析。

作者單位：廣東省深圳市人民政府法制辦公室

責(zé)任編輯：宋英俊