胡曉雯

（上海廣境規(guī)劃設計有限公司，上海 201822）

2017年年底，獲國務院批復同意的《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（以下簡稱“總體規(guī)劃”）提出了“創(chuàng)新、人文、生態(tài)”的戰(zhàn)略目標以及“資源環(huán)境緊約束下的睿智發(fā)展”的模式，要求繼續(xù)深化實施“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質量提高”的土地利用策略，顯著改善環(huán)境質量，構建綠色高效的農業(yè)空間。

根據(jù)上海市第一次污染源普查公報，2010年全市規(guī)?；笄輬鲆殉蔀榻紖^(qū)水環(huán)境污染的重要來源之一[1]。同時，全市的畜禽養(yǎng)殖用地現(xiàn)狀存在著空間分布零散、土地利用效率低、用地管理模式粗放等一系列問題。另外，就目前畜禽養(yǎng)殖用地程序來說，在備案過程中，存在相關用地指標不足、用地布局選址困難等問題。特別是新增畜禽養(yǎng)殖場建設過程中，往往與永久基本農田等管控要素沖突，增加了建設難度。

因此，在“總體規(guī)劃”的指導下，不僅僅是城市發(fā)展需要更新和盤活，農業(yè)地區(qū)的建設發(fā)展（包括畜禽養(yǎng)殖業(yè)在內）也需要通過“統(tǒng)籌布局、結構調整、盤活存量、綜合利用”等手段，節(jié)約集約利用土地，合理安排建設空間。

本次研究以現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場調研數(shù)據(jù)為基礎，分析其現(xiàn)狀用地效率，運用GIS軟件輔助分析，對上海市畜禽養(yǎng)殖業(yè)的空間布局進行控制分區(qū)，并通過學習和借鑒國內外相關研究和實踐，探索全市畜禽養(yǎng)殖規(guī)?？偭?，針對畜禽養(yǎng)殖業(yè)的后續(xù)用地管理政策提出相關建議。

1 上海市畜禽養(yǎng)殖業(yè)現(xiàn)狀分析

1.1 研究區(qū)域和研究數(shù)據(jù)

（1）數(shù)據(jù)來源

本次研究選擇了上海市九個涉農郊區(qū)為主要研究區(qū)域，主要涉及嘉定區(qū)、青浦區(qū)、寶山區(qū)、閔行區(qū)、松江區(qū)、金山區(qū)、奉賢區(qū)、浦東新區(qū)和崇明區(qū)。同時以2015年初現(xiàn)狀調研為基礎，比對遙感影像、地形圖等數(shù)據(jù)，將將各區(qū)畜禽養(yǎng)殖場（戶）（具有獨立用地（用于養(yǎng)殖的獨立結構房屋），且占地面積在1畝以上）按照用地范圍落實到空間上，獲得現(xiàn)狀基礎數(shù)據(jù)。

（2）研究種類和折算系數(shù)

從我國畜產品的消費結構和發(fā)展趨勢出發(fā)[2]，并參考上海市畜禽養(yǎng)殖品種的區(qū)域性，本次研究重點調研了生豬、奶牛、蛋雞、肉雞四大品種。同時，根據(jù)《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準（GB 18596-2001）》，以及上海市各區(qū)不同畜禽TN產生系數(shù)[3]，將納入現(xiàn)狀調研的四大品種畜禽種類折算成出欄生豬（以下簡稱“標準豬”），折算系數(shù)為：1頭存欄奶牛折算為20頭“標準豬”、15只存欄蛋雞折算成1頭“標準豬”、150只出欄肉雞折算成1頭“標準豬”。

（3）規(guī)?；B(yǎng)殖場標準參考

根據(jù)《上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃》，十三五期間，上海市將退養(yǎng)散養(yǎng)戶以及不符合規(guī)劃的規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場。其中，規(guī)?；B(yǎng)殖場標準為：奶牛存欄300頭以上，生豬年出欄10 000頭以上，蛋雞存欄10 000羽以上，肉雞年出欄

100 000 羽以上。

1.2 現(xiàn)狀數(shù)據(jù)分析

（1）養(yǎng)殖場數(shù)量

從現(xiàn)狀基礎數(shù)據(jù)來看，全市四大品種畜禽養(yǎng)殖場（戶）數(shù)量總計1 237家，其中生豬養(yǎng)殖場822家，奶牛養(yǎng)殖場98家，蛋雞養(yǎng)殖場73家，肉雞養(yǎng)殖場244家（圖1）。通過近幾年的退養(yǎng)工作，截至2017年，全市的畜禽養(yǎng)殖場退養(yǎng)600多家，退養(yǎng)個數(shù)占現(xiàn)狀養(yǎng)殖場數(shù)量近50%。以浦東新區(qū)為例，已退養(yǎng)養(yǎng)殖場數(shù)量90%以上。奉賢區(qū)退養(yǎng)的養(yǎng)殖場數(shù)量也接近70%。

圖1 上海市現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場分布圖Fig.1 The distribution of livestock and poultry farms in Shanghai

（2）養(yǎng)殖規(guī)模

從養(yǎng)殖規(guī)模上看，全市四大品種畜禽養(yǎng)殖場年養(yǎng)殖規(guī)?？傆嫾s344萬頭“標準豬”。其中生豬年出欄量總計199萬頭，奶牛年存欄量總計6萬頭，蛋雞年存欄量總計277萬羽，肉雞年出欄量總計1 010萬羽。

（3）養(yǎng)殖用地

從養(yǎng)殖用地上來看，現(xiàn)狀調研的1 237家養(yǎng)殖場（戶）的占地面積總計約13.80 km2。其中生豬養(yǎng)殖用地總計6.79 km2、奶牛養(yǎng)殖用地總計4.55 km2、蛋雞養(yǎng)殖用地總計1.19 km2、肉雞養(yǎng)殖用地總計1.27 km2（表1）。

表1 上海市畜禽養(yǎng)殖場現(xiàn)狀情況Table 1 The current situation of livestock and poultry farms in Shanghai

1.3 規(guī)?；B(yǎng)殖場現(xiàn)狀情況分析

從全市規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場與全市養(yǎng)殖總體情況的對比分析可以看出，四大品種畜禽養(yǎng)殖類型中奶牛和蛋雞的規(guī)?；奖容^高，規(guī)?；B(yǎng)殖場的個數(shù)占全市養(yǎng)殖場總量的60%和62%左右，并且貢獻了約87%和96%的生產規(guī)模。生豬和肉雞的規(guī)?；B(yǎng)殖程度雖然相對不高，規(guī)?；B(yǎng)殖場個數(shù)僅占全市養(yǎng)殖場總量的16%左右，但規(guī)?；B(yǎng)殖場卻是全市生產力的主要來源，分別貢獻了76%和64%生產規(guī)模（表2）。

表2 上海市規(guī)?；B(yǎng)殖場養(yǎng)殖情況分析Table 2 The analysis of scale culture in Shanghai

2 上海市畜禽養(yǎng)殖業(yè)用地評價

2.1 土地利用現(xiàn)狀

運用GIS軟件，將現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場（戶）數(shù)據(jù)和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行疊加，通過疊加分析功能，得知上海市現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場用地情況如下：從現(xiàn)狀來看，全市13.80 km2畜禽養(yǎng)殖場中，以農用地為主，總計12.07 km2，占比近90%。另外，還有約1.53 km2的建設用地，占比10%左右。現(xiàn)狀農用地中，只有約50%的面積為設施農用地，另有30%的耕地和10%的其他農用地（表3）。因此，僅從現(xiàn)狀地類分析可得知，從用地管理的角度上看，全市畜禽養(yǎng)殖場仍占有大量的耕地和其他農用地，并未辦理相關備案以及地類變更等手續(xù)。

表3 上海市畜禽養(yǎng)殖場現(xiàn)狀地類分析Table 3 The current situation analysis of livestock farms in Shanghai

另外，由于現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場（戶）大多分布在農田區(qū)，與永久基本農田數(shù)據(jù)比對后發(fā)現(xiàn)，全市現(xiàn)狀養(yǎng)殖場中，仍有約10%土地占用了永久基本農田，絕大部分位于散養(yǎng)畜禽養(yǎng)殖場（戶 ）中。

2.2 土地利用集約度

新一輪的城市總體規(guī)劃對土地的集約節(jié)約利用提出了更高的要求[4-5]，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，土地成為社會需求的緊缺資源。同時，畜禽養(yǎng)殖用地也應該符合節(jié)約集約用地的要求。通過分析全市現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場的頭（只）均用地，可以發(fā)現(xiàn)：全市的生豬和奶牛養(yǎng)殖用地均低于用地標準（按不同的養(yǎng)殖規(guī)模，生豬（出欄）頭均用地標準為4.50-4.74 m2/頭；奶牛（存欄）用地標準為93.38 m2/頭），符合節(jié)約集約用地的要求。對于現(xiàn)狀蛋雞養(yǎng)殖來說，散養(yǎng)方式養(yǎng)殖用地超出了市級標準（蛋雞（存欄）只均用地標準為0.3-0.4 m2/只）。然而，肉雞養(yǎng)殖情況卻不容樂觀，無論是規(guī)?；B(yǎng)殖還是散養(yǎng)，其只均用地（現(xiàn)狀調查時，肉雞按出欄量統(tǒng)計，按照年均生產6批來計算存欄量）均超出了市級標準上限（肉雞（存欄）只均用地標準為0.3-0.4 m2/只）。具體參見表4。

另外，無論是哪一類養(yǎng)殖品種，規(guī)?；a方式下的頭（只）均用地均少于散養(yǎng)方式，集約化程度更高。

表4 上海市畜禽養(yǎng)殖場現(xiàn)狀用地分析Table 4 The analysis of land use area for livestock and poultry farms in Shanghai

2.3 養(yǎng)殖半徑分析

根據(jù)動物防疫法等相關文件規(guī)定：畜禽養(yǎng)殖場應距離生活水源地、城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科研等人口集中區(qū)域以及公路、鐵路等主要交通干線500 m以上；畜禽養(yǎng)殖場之間的距離不得小于500 m，其中種源畜禽養(yǎng)殖場之間的距離不得小于1 000 m?；谛l(wèi)生防疫安全的需要，畜禽養(yǎng)殖場之間的安全半徑應該是500-1 000 m。運用GIS軟件，對全市的現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場布局進行評價。通過運用緩沖分析功能，即將所有現(xiàn)狀養(yǎng)殖場范圍拓撲至周邊500 m，再進行疊加分析，得出疊加分析結果，如圖2所示：畜禽養(yǎng)殖場之間區(qū)域位置有沖突的即用紅色標示。

結論如下：全市所有現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場（包含散養(yǎng)戶在內）中，僅278家養(yǎng)殖場的區(qū)域位置與周邊養(yǎng)殖場不存在沖突問題，占全市養(yǎng)殖場總量的22.5%。單獨分析規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場后，位置布局達標的養(yǎng)殖場數(shù)量則上升至37.5%。從養(yǎng)殖半徑和空間布局上來看，規(guī)?；B(yǎng)殖場布局更加合理。

圖2 上海市現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場(a)與規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(b)養(yǎng)殖半徑分析圖Fig.2 Analysis of culture radius of livestock and poultry farms (a)and large scale livestock farms (b) in Shanghai

3 研究結論與政策建議

3.1 控制養(yǎng)殖規(guī)?？偭?/h3>

近年來，上海市畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅速，但同時帶來的環(huán)境問題也已經(jīng)成為妨礙其產業(yè)本身健康發(fā)展的重要因素。對于上海市來說，首先要從總量上控制污染源，以生態(tài)養(yǎng)殖、種養(yǎng)結合為基礎，研究確定全市可承載的畜禽養(yǎng)殖總量。目前國內外關于單位農田面積畜禽污染負荷的研究和報道很多[6-8]，以德國為例，其規(guī)定在供應水源保護區(qū)域，每公頃土地上允許豬的最大飼養(yǎng)量為9-15頭[9]。孫國波等研究指出，江蘇省日前14.5頭豬單位每公頃土地承載畜禽量已接近飽和[10]。另外，根據(jù)《上海市畜禽糞尿還田污染防治技術規(guī)范》，基于磷養(yǎng)分需求的耕地畜禽安全承載力上限分別為34.6、38.6、21.8頭當量豬每公頃。但根據(jù)王振旗等研究指出，全市總體可用于消納畜禽污水糞便的耕地不足60%[1,11]。

綜上所述，確定上海市每公頃耕地可承載約15頭標準豬，按照全市現(xiàn)狀耕地總量約1 900公頃計算，扣除交通、環(huán)保、規(guī)劃等要素后，實際可承載耕地比例約60%（與王振旗等研究結果一致），則全市畜禽養(yǎng)殖規(guī)?？偭可舷藿ㄗh控制在170萬頭標準豬左右。

3.2 空間布局分區(qū)管控

2016年批復的《上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃》針對全市畜禽養(yǎng)殖業(yè)分別建立了“禁止養(yǎng)殖區(qū)”、“控制養(yǎng)殖區(qū)”和“適度養(yǎng)殖區(qū)”。以此為基礎，本次研究建議全市畜禽養(yǎng)殖按不同的管控區(qū)域，提出不同的管控要求。

首先，在禁止養(yǎng)殖區(qū)內，執(zhí)行“只減不增不布點”的原則，所有畜禽養(yǎng)殖場逐步完成退養(yǎng)，不保留也不新增任何畜禽養(yǎng)殖場。在控制養(yǎng)殖區(qū)內，執(zhí)行“逐步壓縮不新增”的原則，在加強農村散養(yǎng)畜禽的管理的同時，以現(xiàn)狀養(yǎng)殖為基礎，嚴格控制發(fā)展規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場。適度養(yǎng)殖區(qū)內執(zhí)行“合理布局適當發(fā)展”的原則，以“種養(yǎng)結合、生態(tài)達標、適度規(guī)模”為導向，科學規(guī)劃、合理布局適當數(shù)量的畜禽養(yǎng)殖場，在保證畜禽種源和地產畜產品供應的同時，嚴格控制畜禽污染源。

其次，養(yǎng)殖用地規(guī)?？刂品矫妗＝桂B(yǎng)殖區(qū)內全部退養(yǎng)，養(yǎng)殖場應復墾為耕地或轉變?yōu)槠渌r用地。控制養(yǎng)殖區(qū)內保留的養(yǎng)殖場，應根據(jù)《上海市設施農用地標準》的要求，評價其用地的節(jié)約集約性，對超出標準的養(yǎng)殖場，責令其整改。同時根據(jù)各區(qū)畜禽養(yǎng)殖規(guī)?？偭?，測算畜禽養(yǎng)殖用地規(guī)模上限，嚴格控制適度養(yǎng)殖區(qū)內新增養(yǎng)殖場數(shù)量及規(guī)模。

最后，為保證管理工作順利進行，建議按照不同的處置類型制定相應的扶持政策。對于退養(yǎng)的養(yǎng)殖場，綜合考慮養(yǎng)殖企業(yè)各項損失，出臺針對性強、可操作的財政補貼政策，保護養(yǎng)殖場戶合法利益。對于保留的養(yǎng)殖場，通過財政補貼政策，鼓勵其在原址范圍內進行標準化改造和提升。

3.3 增減掛鉤合理用地

首先，對于新建養(yǎng)殖場用地的問題，可通過增減掛鉤的模式解決。建議管理部門將各區(qū)每年拆除或整治的養(yǎng)殖場用臺帳管理，新建畜禽養(yǎng)殖場要與拆除的養(yǎng)殖場掛鉤，先拆后建，“拆一用一”。

另外，加強畜禽養(yǎng)殖用地的備案管理工作。作為設施農用地的一種，畜禽養(yǎng)殖用地的備案程序必不可少。然而，在日常的備案過程中，相關的用地指標等問題是影響備案程序順利進行的重要因素之一。對于占用耕地指標，亦可通過增減掛鉤的手段來解決，即將整治拆除的現(xiàn)狀養(yǎng)殖場，復墾為耕地。

對于永久基本農田指標，本著“畜田配套、種養(yǎng)平衡”的原則，畜禽養(yǎng)殖場的選址和布局往往優(yōu)先選擇靠近永久基本農田和永久基本農田構成的農業(yè)主產區(qū)域內分布，在選址和建設的過程中，難免會占用永久基本農田。本次研究建議通過專家論證，分析其選址的合理性和必要性，再通過核銷永久基本農田機動指標，并制定永久基本農田補劃方案的方式來解決。

3.4 盤活存量循環(huán)利用

關于退養(yǎng)后的畜禽養(yǎng)殖場如何處置的問題，本次研究建議，綜合分析退養(yǎng)畜禽養(yǎng)殖場的利用現(xiàn)狀、區(qū)位、周邊用地情況，將退養(yǎng)畜禽養(yǎng)殖場分為“拆除”、“整改”、“轉型”三種類型。對于拆除的畜禽養(yǎng)殖場納入臺帳管理，各區(qū)應限期拆除，與周邊農田一起復墾為耕地或林地等農用地。對于整改的養(yǎng)殖場通過“沼氣工程”、“污水納管”等手段進行整改保留。對于轉型的養(yǎng)殖場，除了可用于新建養(yǎng)殖場選址外，由于其多半位于農業(yè)生產區(qū)域，可統(tǒng)籌轉變?yōu)閭}庫、農機庫房等其他設施農用地。另外，部分種源場和地方特色畜禽產品由于原廠址與相關控制線或周邊建設沖突等原因，需要重新選址，也可以利用退養(yǎng)畜禽養(yǎng)殖場改造來完成。

另一方面，部分退養(yǎng)的畜禽養(yǎng)殖場也可以借鑒嘉定區(qū)瀝江生態(tài)園的操作模式，結合休閑農業(yè)與農業(yè)旅游項目建設，將畜禽養(yǎng)殖用地轉為休閑農業(yè)與農業(yè)旅游配套建設用地，形成“造血機制”,來保障相關農戶和集體經(jīng)濟組織的利益。

3.5 科技創(chuàng)新統(tǒng)籌管理

在后續(xù)管理過程中，建議運用信息化的手段統(tǒng)籌管理。通過建立全市農業(yè)信息管理平臺，將全市各類農業(yè)數(shù)據(jù)納入數(shù)據(jù)庫管理，包括畜禽養(yǎng)殖用地、糧田、菜田等種植業(yè)用地等。將畜禽養(yǎng)殖場與周邊農田掛鉤，按照不同的養(yǎng)殖品種和規(guī)模測算掛鉤農田面積。一方面，可通過數(shù)據(jù)庫管理現(xiàn)狀畜禽養(yǎng)殖場分布與排污情況。另一方面，也可以運用GIS等軟件輔助新增畜禽養(yǎng)殖場的選址。