王 蕾

(福州大學(xué)法學(xué)院,福建 福州 350116)

中國裁判文書網(wǎng)顯示，從1999年至今,教育行政案件共計117個。每年案件數(shù)量如圖1。從2014年開始案件數(shù)量激增。每年的教育行政案件中,直接訴開除學(xué)籍、勒令退學(xué)等處分行為的案件占所有案件的比例如圖2?？梢钥闯?從2007年開始,訴處分行為的案件已經(jīng)逐漸高于訴學(xué)位問題的案件。

訴處分行為的案件共計71個,占案件總數(shù)的60.7%。訴處分行為中學(xué)校敗訴案件共計31個,敗訴率43.7%,其中,法院的裁判理由中涉及的學(xué)校敗訴原因共計4種:處分程序違法;適用法律錯誤;處分的事實不清證據(jù)不足;處分違反比例原則。所占比例如圖3。

圖1

一、教育行政案件數(shù)量激增的原因

(一)法律的修正

我國《行政訴訟法》經(jīng)歷了三個階段的變革,也因此改變了行政訴訟的受案范圍,教育行政訴訟也受到一定影響。1982年通過的《民事訴訟法》(試行)列舉了行政訴訟受案范圍,教育案件并未列入其中。1989年4月通過的《行政訴訟法》第二條作出概括性規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)向法院提起訴訟?！?995年全國人大通過的《教育法》規(guī)定:“受教育者享有下列權(quán)利:(四)對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益,提出申訴或者依法提起訴訟?！睋?jù)此,結(jié)合《行政訴訟法》第十一條的規(guī)定,社會大眾普遍認(rèn)為受教育權(quán)被推定進(jìn)入了行政訴訟。1999年11月,最高人民法院通過《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》拓寬了行政訴訟受案范圍,該解釋第一條第一款規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！?/p>

圖2

圖3

(二)高等教育制度的改革

2006年國務(wù)院頒布實施《科學(xué)素質(zhì)綱要》,提高全民素質(zhì)推進(jìn)高等教育,使得進(jìn)入高校的學(xué)生比例越來越大,大學(xué)變得極為普遍,也因此讓受教育權(quán)的概念拓展到高等學(xué)校的受教育權(quán)。加之田勇案的推動以及全民法律意識的覺醒,使得教育訴訟逐步增多。

(三)法院立案制度的改革

為了更大程度保障當(dāng)事人訴權(quán),2015年行政訴訟法修改實施,將原本的立案審查制變更為立案登記制,并且擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍,使得法院新收的案件數(shù)量顯著增加。以北京市朝陽區(qū)人民法院為例:2015年5月20日,新收案件共計9560件,同比增長55%,各類案件都有不同程度的增長,其中行政案件同比上升229%,增幅最大。由此可見,教育行政案件數(shù)量也受到了極大的影響。

二、法院受理學(xué)籍管理行為的合理性探討

《行政訴訟法》奉行“保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”的原則。即使是國家行政機(jī)關(guān)做出的行政行為也并非都可以起訴,也并非所有的行政案件都適合用訴訟來解決。在法律已有明文規(guī)定的情況下,嚴(yán)格遵循法律規(guī)定,以法律為準(zhǔn)繩進(jìn)行訴訟是維護(hù)法律尊嚴(yán)的具體體現(xiàn)。超出法律規(guī)定擴(kuò)大受案范圍或不嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行訴訟,都是不可取的。更不能以司法審判權(quán)取代或削弱行政執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)。所以,盡管已有許多案例,但在至今尚無明確的法律規(guī)定和司法解釋的情況下,盲目受理教育行政案件,雖然初衷是保障學(xué)生權(quán)益,但實際上卻可能造成更不平等的對待,損害司法權(quán)威。本文將從理論和實踐兩方面來論述法院受理學(xué)籍管理行為是否合理。

(一)理論中的不合理性

1.高校與學(xué)生間的關(guān)系。雖然《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中規(guī)定了學(xué)?？梢越o予開除學(xué)籍的幾種情況,但是,在實踐中,學(xué)生與高校之間并非依據(jù)法律進(jìn)行活動,而是依據(jù)高校自己創(chuàng)制的校規(guī)校紀(jì)來規(guī)范學(xué)生行為。所以,他們之間是受紀(jì)律調(diào)整的,紀(jì)律與法律調(diào)整的對象是完全不同的。有關(guān)紀(jì)律處分的規(guī)定,調(diào)整的是一個組織的成員與組織之間內(nèi)部關(guān)系,是約束組織內(nèi)部成員的,指向的是組織成員在組織內(nèi)部的權(quán)利。比如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》就規(guī)定了警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨查看、開除黨籍等具體的處分,來約束其黨員。團(tuán)體成員權(quán)是個體自愿加入某個團(tuán)體而以承擔(dān)某種對團(tuán)體的義務(wù)(比如交費(fèi))而在團(tuán)體內(nèi)部享有的權(quán)利。所以高校與學(xué)生之間是一種類似團(tuán)體成員權(quán)的關(guān)系,他們之間靠紀(jì)律來維系,而不同于行政管理。

2.法律的不確定性導(dǎo)致法院受理行為無法律支撐。哈特維克勛爵曾說過:“確定性是和諧之母,因而法律的目的就在于確定性?！钡顷P(guān)于法院對高校學(xué)籍管理行為除了行政訴訟法的一條解釋和教育法的一句話之外,再無細(xì)致的描述。依據(jù)行政訴訟法解釋是否可以確定高校是適格的被告?學(xué)位管理條例第三條規(guī)定:學(xué)士學(xué)位由國務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校授予。所以在學(xué)位管理中高校是法律法規(guī)授權(quán)的行政組織。但是在學(xué)籍管理中,高校的地位在學(xué)理和實踐中都未得到確定。依據(jù)教育法可否確定高校的處分行為可訴?學(xué)籍管理行為屬于人身權(quán)還是財產(chǎn)權(quán),還是一概歸入“等合法權(quán)益”之中,這種不確定的行為定性可否作為法院受理的依據(jù)?法院受案范圍的擴(kuò)大是否侵害了高校的自治權(quán),保護(hù)自治權(quán)和維護(hù)學(xué)生權(quán)益的界限在何處?沒有界限沒有規(guī)定,法院的自由裁量權(quán)是否會持續(xù)擴(kuò)大,直至吞噬高校自治權(quán)?這些問題都是爭論的焦點(diǎn)，都需要深入研究。

3.在高校的權(quán)利中,美國某些大法官都認(rèn)為高校擁有一種“團(tuán)體性的學(xué)術(shù)自由”。[1]認(rèn)為“在所有聯(lián)邦法院必須躊躇于去侵入和接管的領(lǐng)域中,教育和教師的任命在大學(xué)這個層面上,或許是聯(lián)邦法院最不適宜去監(jiān)督的?！崩?在美國Board of Curators v. Horowitz一案[注]案件事實:1971年秋天,Charlotte Horowitz進(jìn)入密蘇里堪薩斯大學(xué),進(jìn)入只有兩年的醫(yī)學(xué)院。在學(xué)習(xí)過程中,一些教師認(rèn)為她的水平達(dá)不到同齡人的標(biāo)準(zhǔn)。并且分別在第一年年末和第二年年中對她進(jìn)行考察,但是結(jié)果都不能令人滿意。之后的學(xué)術(shù)審查小組又對其進(jìn)行了審查,認(rèn)為她應(yīng)當(dāng)被開除。經(jīng)過再一次的考察之后,七名公認(rèn)的執(zhí)業(yè)醫(yī)師都給予她差評。院長將其開除。Charlotte Horowitz訴至法院。中,法院認(rèn)為,基于學(xué)術(shù)原因而開除學(xué)生的決定,必須基于學(xué)校官員的判斷,因為“法院欠缺去評價學(xué)術(shù)上表現(xiàn)的能力”。這些法院之所以尊重大學(xué)的自治,一方面是因為法院欠缺判定教育、學(xué)術(shù)事實的能力,另一方面的理論基礎(chǔ)是為了尊重美國憲法第一修正案中所保障的自由。

(二)實踐中,法院受理高校學(xué)籍管理行為的不合理性

先來看兩個案例:

濟(jì)寧醫(yī)學(xué)院護(hù)理學(xué)院2012級護(hù)理(中外合作辦學(xué))專業(yè)?？?班學(xué)生張瀟文由于考試作弊被開除學(xué)籍訴至法院【(2014)濟(jì)高新區(qū)行初字第19號】,判決書中寫道:“《濟(jì)寧醫(yī)學(xué)院學(xué)生管理規(guī)定》第七十九條第(四)項第5目規(guī)定的給予開除學(xué)籍處分的行為,明顯嚴(yán)于《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的規(guī)定,并且沒有區(qū)分學(xué)生是否初犯、行為的性質(zhì)、過錯的嚴(yán)重程度和平時表現(xiàn)等其他情況,有悖于《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中規(guī)定的可以開除學(xué)籍規(guī)定的精神,不符合上位行政規(guī)章的規(guī)定,不能作為對原告進(jìn)行處分的法律依據(jù)?！痹趯`紀(jì)學(xué)生作出開除學(xué)籍此種直接影響受教育權(quán)的處分時,應(yīng)當(dāng)堅持處分與教育相結(jié)合的原則,做到育人為本、罰當(dāng)其責(zé),并且使違紀(jì)學(xué)生得到公平的對待。原告張瀟文平時學(xué)習(xí)認(rèn)真、要求進(jìn)步,并擔(dān)任學(xué)生干部,表現(xiàn)良好,本次作弊屬初犯,且在事后的檢討、申辯和申訴時,均對作弊行為表達(dá)了深刻的認(rèn)識和悔改,最后學(xué)校敗訴。

再看井岡山大學(xué)體育學(xué)院2009級體育本科1班學(xué)生龍輝由于在四級考試中作弊被開除學(xué)籍訴至法院。一審法院認(rèn)為“本案中的龍輝平時表現(xiàn)良好,且系初犯,舞弊事件發(fā)生后也深刻認(rèn)識到了自己的錯誤,及時認(rèn)錯和悔改,沒有達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重的過錯程度。學(xué)校直接處以最嚴(yán)厲的開除學(xué)籍處分,處罰過重”一審學(xué)校敗訴;但是二審法院認(rèn)為:“被上訴人龍輝是否屬于考試作弊情節(jié)嚴(yán)重,是否應(yīng)當(dāng)給予開除學(xué)籍的處分,上訴人井岡山大學(xué)具有充分的自治權(quán),人民法院不宜過多干涉”,二審學(xué)校勝訴。

兩個十分相似、發(fā)生時間基本相同的案例,但是這兩個案件在一審二審中法院卻有不同的觀點(diǎn)。這些觀點(diǎn)的差異,并不是像其他案件一樣,由于事實證據(jù)或者程序原因?qū)е碌牟町?而是因為法律規(guī)定的不完善,法院審理高校處分行為的界限不明確引起的。這樣的司法實踐,嚴(yán)重侵害了當(dāng)事人的平等權(quán)益,也損害了司法的威嚴(yán),這樣的訴訟是否好過沒有訴訟救濟(jì)?

1.法律、制度不完善導(dǎo)致法院無法界定司法介入的程度。像上述案件中,高校對學(xué)生違規(guī)違紀(jì)行為認(rèn)定的事實和證據(jù)到底是屬于高校自治范疇,法院應(yīng)予以尊重?還是法院可以突破高校自治,調(diào)查事實、搜集證據(jù),來界定學(xué)生的行為?這兩種不同的觀念就將會導(dǎo)致不同的審判結(jié)果。

2.法院對高校處分行為重程序輕實體。如文章第一部分列出的圖3,法院判決理由中涉及程序違法的有61.3%,涉及適用法律錯誤的有32.3%,涉及事實不清證據(jù)不足的有19.4%,涉及違反比例原則的有19.4%。由此可見,法院在審查中以程序?qū)彶闉橹?實體審查的比例微乎其微。所以,法院其實在排斥教育行政案件,在這種觀念下,對學(xué)生的保護(hù)是否可以起到作用值得深思。

學(xué)生權(quán)益的保護(hù)不完善確實會引發(fā)問題,但是以此為由削減高校的自治權(quán),實在不可取。并且,學(xué)生權(quán)益的保護(hù)與高校自主權(quán)二者如何權(quán)衡,法律、司法解釋甚至各方學(xué)者都未給出明確的答復(fù),在這種情況下,就貿(mào)然用訴訟來“伸張正義”,更是不可行的。

三、法院不宜受理情況下的學(xué)生權(quán)益保護(hù)

每個國家都有其獨(dú)特的社會制度背景,全部借鑒外國的觀念只會兩頭皆空。我們不能在特別權(quán)利關(guān)系理念“流行”之時,就追隨教育行政訴訟一律不可訴,更不能在特別權(quán)利關(guān)系理論松動之時,也逐步入訟。任何制度的緣起都因其有配套制度作為后盾,在我國教育行政訴訟理念、法律尚不完備之時,就貿(mào)然受理高校處分行為,弊大于利。筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下措施：

(一)從源頭抓起,對各大高校的校規(guī)校紀(jì)進(jìn)行審查

在法院判決中32.3%的比例提到的“適用法律錯誤”，是指高校所做處分僅僅適用了校規(guī)校紀(jì)或者校規(guī)校紀(jì)違反上位法。事前進(jìn)行校規(guī)校紀(jì)的合法性審查,對模糊不清的條文進(jìn)行解釋,讓高校處分有所依據(jù),是解決一切高校處分問題的源頭。例如:2003年,重慶某高校因本校女生懷孕給予勒令退學(xué)處分,所依據(jù)的就是其本校規(guī)定:《學(xué)生違紀(jì)處罰條例》第二十條第二款的“情節(jié)嚴(yán)重和發(fā)生不正當(dāng)性行為者,給予留校察看直至開除學(xué)籍處分”,違反法律的校規(guī)校紀(jì)必然導(dǎo)致不正當(dāng)?shù)奶幏纸Y(jié)果,所以對校規(guī)校紀(jì)的規(guī)范性審查是遏制不正當(dāng)處分的根本。

(二)完善申訴制度

司法的存在只是維權(quán)的最后一道防線,并不是最經(jīng)濟(jì)最有效率的解決方式,在司法缺失的情況下,對申訴制度的完善也不失為一種好方法。[2]2005年5月16日,中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)生因盜竊被勒令退學(xué)。兩位學(xué)生先后向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會遞交了申訴書。申訴處理委員會組成了法學(xué)專家小組調(diào)查后召開聽證會。聽證會認(rèn)為,學(xué)生有主動坦白認(rèn)錯情節(jié),悔過態(tài)度良好,后學(xué)校研究決定,撤銷原處分決定,給予留校察看一年處分。由于申訴委員會隸屬于高校,其公正性遭到質(zhì)疑,才會有采取訴訟的方式尋求救濟(jì)。所以將這種高效合理的救濟(jì)制度變得公正,才是重中之重。以下方式可供參考:

1.在申訴委員會中增加學(xué)生代表和教師代表?！镀胀ǜ咝W(xué)生管理規(guī)定》應(yīng)就委員會的人數(shù)組成問題進(jìn)行明確使其更具有可操作性,避免了學(xué)校既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判的現(xiàn)象發(fā)生。[3]

2.增強(qiáng)學(xué)生申訴處理委員會的權(quán)力。

3.構(gòu)建完善的申訴處理程序。程序公正是實體公正的前提,可以借鑒訴訟中的回避制度、聽證制度等配套制度,健全申訴程序,最大程度保障學(xué)生權(quán)益。

四、結(jié)論

對學(xué)生權(quán)益的保障,確實是不可忽視的。但是要采取有效的解決方案,并非增添法律這一道后盾就可以根本解決學(xué)生權(quán)益保護(hù)的問題。在法律缺失的情況下將一切問題都推入訴訟當(dāng)中,不但加大法院的壓力,處理結(jié)果也不如人意,公正自是得不到體現(xiàn)。并且高校是培養(yǎng)人才的主要場所,學(xué)校的自我管理應(yīng)當(dāng)有其自主性,其自治權(quán)也應(yīng)得到關(guān)注,法律是實現(xiàn)公平正義、促進(jìn)社會和諧發(fā)展的。如何在二者之間權(quán)衡,著實是應(yīng)當(dāng)明確的問題。