李書豪

摘 要：自黨的十八大以來，開展了聲勢浩大的反腐工作，取得了舉世矚目的效果，其中，中國古代察官 治隸、防腐獎(jiǎng)廉的歷史經(jīng)驗(yàn)起到了歷史借鑒價(jià)值。當(dāng)前，黨和國家都在深化對(duì)國家機(jī)構(gòu)的改革，并最終設(shè)立的國家監(jiān)察委員會(huì)。本文通過梳理中國秦漢時(shí)期監(jiān)察制度的內(nèi)容及其特點(diǎn)，試圖對(duì)現(xiàn)今的監(jiān)察實(shí)踐給出一些思考。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察制度演進(jìn);歷史特點(diǎn);制度建設(shè)

中國監(jiān)察制度是伴隨著封建大一統(tǒng)的中央集權(quán)建立起來的。公元221年，秦經(jīng)過長達(dá)數(shù)十年的戰(zhàn)爭統(tǒng)一六國，建立了統(tǒng)一的封建主義國家。秦代建立了以郡縣制為基礎(chǔ)的中央集權(quán)制，郡縣制下的官員由皇帝任命，向皇帝負(fù)責(zé)，民眾對(duì)于他們的命運(yùn)所起的影響非常有限，遠(yuǎn)在朝堂之上的皇帝還要提防大臣們的弄權(quán)活動(dòng)。再此背景下，政權(quán)機(jī)構(gòu)中監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不斷加強(qiáng)，權(quán)力監(jiān)督在整個(gè)政權(quán)組織、權(quán)力運(yùn)行中的地位和作用不斷加強(qiáng)。

一、秦代漢代監(jiān)察制度概述

（一）中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)

秦漢時(shí)期中央監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要包括專門行使監(jiān)察權(quán)的御史組織、司徒校尉、行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置的專職或者兼職行使監(jiān)察權(quán)的官員及其他擁有監(jiān)察職權(quán)的主體。

1.御史大夫

御史大夫是在秦朝統(tǒng)一六國才設(shè)置的官職，是三公中的一位。位次丞相之后。漢時(shí)御史府與丞相府合稱為“二府”，丞相缺位時(shí)，由御史大夫代理或遞補(bǔ)，其職在“典正法度，以職相參，總領(lǐng)百官，上下相監(jiān)臨?！逼渲械摹吧舷孪啾O(jiān)臨”，就是依法查處涵蓋丞相的所以官員的非法行為，發(fā)現(xiàn)和處理有違法行為的內(nèi)外百官，確保公卿百官恭行職事，使各級(jí)官吏對(duì)于所司之職“莫敢怠荒”，實(shí)現(xiàn)整肅朝綱乃至整飭吏治的目的。

從另一個(gè)角度說，伴隨皇權(quán)不斷強(qiáng)化，包括御史大夫在內(nèi)的外朝官員的地位在不斷被弱化。漢武帝以后，隨著中朝建立，對(duì)國家事務(wù)的議政權(quán)逐漸轉(zhuǎn)向中朝，這就意味著御史大夫監(jiān)察職權(quán)的弱化。隨著時(shí)間不斷推移，御史大夫變?yōu)榇笏究蘸螅浔O(jiān)察職能被剝離。

2.御史中丞

秦及西漢初期，御史府中設(shè)有御史中丞和御史丞。作為御史大夫的輔助搭檔，輔助御史大夫行使監(jiān)察職權(quán)。《歷代職官表》載：“御史亞長曰中丞，弍大夫，以領(lǐng)其屬。漢儀，大夫副丞相，以備其闕，參維國綱，鮮臨府事，故中丞專焉?！庇捎谟反蠓虻穆殭?quán)較為廣泛而復(fù)雜，御史中丞實(shí)際成為行使監(jiān)察權(quán)的主要官員，同時(shí)其常常陪伴皇帝左右，實(shí)際享有更高的權(quán)位。到了成帝年間，御史中丞已經(jīng)實(shí)際替換了御史大夫，成為實(shí)際主官。其官署名稱由御史府改成了御史臺(tái)，這也標(biāo)志著中國古代完整地形成了比較完善的監(jiān)察組織。

御史中丞的主要職責(zé)包括很多方面。據(jù)《初學(xué)記職官部》載：“御史大夫本有兩丞，其一曰御史丞，一曰御史中丞，謂之中者，以其別在殿中，掌蘭臺(tái)秘書。外督部刺史，內(nèi)領(lǐng)侍御史，受百卿章奏，糾察百僚，休有烈光?！敝饕此膫€(gè)方面：一是掌蘭臺(tái)秘書（掌管圖籍秘書）;二是外督部刺史（刺史監(jiān)督各州官員，而在中央則從屬于御史中丞）;三是內(nèi)領(lǐng)侍御史（內(nèi)外朝的相通、政令的上傳下達(dá)）;四是主持對(duì)百官的監(jiān)察。

3.侍御史

在秦漢御史的結(jié)構(gòu)中，主要行使監(jiān)察職權(quán)的大都是侍御史。在秦朝，侍御史主要負(fù)責(zé)一些中央政府的行政事務(wù)包括相關(guān)文案的整理等工作。但自漢成帝時(shí)期后，改御史大夫?yàn)榇笏究?，御史中丞出任御史府主要?fù)責(zé)人以后，治書侍御史的權(quán)位得到了提升，相當(dāng)于御史府的第二負(fù)責(zé)人了。御史系統(tǒng)得到了進(jìn)一步擴(kuò)大。

4.司徒校尉

漢武帝設(shè)置司徒校尉直接源于巫蠱案，巫蠱案使?jié)h朝大傷元?dú)?。漢武帝也意識(shí)到以前的御史等人不能起到監(jiān)察百官的作用。必須建立新的機(jī)構(gòu)來彌補(bǔ)這個(gè)問題。司徒校尉是皇帝特設(shè)的監(jiān)察官員。不屬于御史府，也不從屬丞相府，而是屹立于二者之外的，自成一個(gè)特殊的監(jiān)察機(jī)構(gòu) 。

司徒校尉權(quán)限很廣，其監(jiān)察權(quán)的有效行使有賴于其治安權(quán)和領(lǐng)兵權(quán)的掌控。司徒校尉初置時(shí)可領(lǐng)1200名刑兵，肩負(fù)對(duì)京畿地區(qū)的保衛(wèi)工作。司徒校尉的設(shè)置有非常與眾不同，它不僅是御史大夫的下屬，而且可以監(jiān)督御史大夫的一舉一動(dòng)。表明它在國家監(jiān)察體系具有不一樣的地方。

東漢時(shí)，司徒校尉的地位、職能逐步加強(qiáng)。首先是組織機(jī)構(gòu)有所擴(kuò)展，《后漢書·百官志》稱，東漢時(shí)司徒校尉的屬吏主要包括“從事吏十二人”和“假佐二十五人?！逼浯蔚匚蛔鸪?，光武帝特詔御史中丞與司徒校尉、尚書令會(huì)同并專席而坐。再次是職權(quán)得到強(qiáng)化和鞏固，《后漢書·百官志》載：“持節(jié)，掌察舉百官以下及京師近郡犯法者。”這表明，司徒校尉已經(jīng)成為一支重要的監(jiān)督力量。

（二）地方監(jiān)察機(jī)關(guān)

與中央監(jiān)察體系差不多，秦漢兩朝地方監(jiān)察體系也有專門記關(guān)和其他輔助的兼職機(jī)關(guān)。

1.監(jiān)御史

秦朝在郡縣中普遍設(shè)有監(jiān)御史，《漢書》曰：“監(jiān)御史，秦官，掌監(jiān)郡，漢省?！睆碾`屬關(guān)系上看，監(jiān)御史受命御史大夫，受其統(tǒng)轄。作為常駐地方的監(jiān)察官員，其主要職責(zé)是代表皇帝監(jiān)督地方官員。

但西漢初期，劉邦大量分封劉氏宗親，出于對(duì)宗族勢力的信任，中央放棄了對(duì)諸侯王和對(duì)地方郡縣的監(jiān)察。在惠帝時(shí)期，漢代地方監(jiān)察體系開始確立，最終確立了漢朝御史對(duì)地方的監(jiān)察體系。郡監(jiān)御史的職權(quán)，是“察辭詔凡九條”。即《唐六典》所言：“言訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭役不平、吏不廉、吏苛刻，逾侈及弩力十石以上，作非所當(dāng)服，凡九條。”九條內(nèi)容包括了對(duì)官吏和百姓的監(jiān)察，涵蓋了律法、賦役、吏選等地方主要政務(wù)。但在吏治普遍敗壞的時(shí)候，單純依賴監(jiān)御史并不能扭轉(zhuǎn)局面，特別是監(jiān)御史與郡守同流合污，導(dǎo)致了其地位不斷下降，最后在漢武帝時(shí)期被廢止。

2.刺史

刺史初設(shè)于漢文帝，完善于漢武帝時(shí)期，是兩漢時(shí)期承擔(dān)地方監(jiān)察的主要官員。漢武帝即位后，出于“天下郡守多為奸利”，廢除了監(jiān)御史的設(shè)置，設(shè)置了刺史部十三州。刺史的職權(quán)有著明確規(guī)定，既可以為刺史行使權(quán)力的依據(jù)，又可以防止刺史不當(dāng)使用職權(quán)擾亂地方相關(guān)事務(wù)。刺史沒有專用的辦公場所，而且地位比郡國要高的多。刺史職責(zé)重大，不能有絲毫放松。東漢時(shí)，即使父母之喪，也不得去職。刺史制度最終發(fā)展的較為完善。

二、秦漢監(jiān)察制度的歷史特點(diǎn)

（一）監(jiān)察機(jī)構(gòu)多元化

在漢代以來中央監(jiān)察體系由三個(gè)相互獨(dú)立，互不統(tǒng)屬的系統(tǒng)構(gòu)成。無論中央還是地方，都可以進(jìn)行監(jiān)督。但是三大監(jiān)察機(jī)構(gòu)由各成系統(tǒng)，又造成了權(quán)力的過于分散。造成了管理上的諸多不便，也影響了監(jiān)察職能的正常發(fā)揮。所以在分工的基礎(chǔ)上要注意調(diào)整機(jī)構(gòu)的設(shè)立，使得權(quán)力又不斷得到了集中。

（二）監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)相結(jié)合權(quán)責(zé)不明確

皇帝為了有效地控制臣下，必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行分化和監(jiān)督。丞相和御史大夫相互合作同時(shí)又互相牽制。但關(guān)鍵是以御史大夫?yàn)槭椎谋O(jiān)察官員的職掌往往混亂不清，一職多監(jiān)、多職多監(jiān)是最大的特點(diǎn)。監(jiān)察權(quán)往往和其他行政權(quán)相混淆，造成了秦漢時(shí)期分權(quán)制衡的職務(wù)繁雜、分工不明的特點(diǎn)。

（三）監(jiān)察方式經(jīng)緯交織構(gòu)成一個(gè)完整的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)

監(jiān)察系統(tǒng)縱向與橫向相結(jié)合形成了一個(gè)交織的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。縱向角度看，從中央到地方形成了較為嚴(yán)密的監(jiān)察體系，皇帝負(fù)責(zé)中央的監(jiān)察大權(quán)，地方又有三公九卿負(fù)責(zé)監(jiān)督。橫向角度來看，不管是中央還是地方，在每一道環(huán)節(jié)的內(nèi)部，不僅有職務(wù)上的分工，同時(shí)又有相互的監(jiān)督。這對(duì)于充分發(fā)揮監(jiān)察職能，制約行政、司法等大權(quán)起到了極其重要的作用。

（四）監(jiān)察官吏品低權(quán)重賞厚

在秦漢時(shí)期監(jiān)察官吏的品級(jí)很低，但卻可以對(duì)三公九卿的官員進(jìn)行監(jiān)督。秦漢時(shí)期最高統(tǒng)治者便采取了重權(quán)厚賞的做法。監(jiān)察官員掌握監(jiān)察大權(quán)，對(duì)于一切違法失職的官員都可以進(jìn)行彈劾。只要勤于值守，嚴(yán)于監(jiān)察，都可以得到厚賞和嘉獎(jiǎng)。這也是秦漢時(shí)期監(jiān)察制度的一個(gè)特色。但是權(quán)重導(dǎo)致了又一種腐敗，所以顧炎武說：“自刺史之職下侵，而守令始不可為。天下之事，猶治絲而棼之矣。”

（五）監(jiān)察機(jī)構(gòu)尚未完全獨(dú)立

我們都知道監(jiān)察機(jī)構(gòu)要想真正起作用必須使之處于一種獨(dú)立的狀態(tài)。秦漢時(shí)期是封建監(jiān)察制度的初步形成時(shí)期，但監(jiān)察法還是過于簡單。同時(shí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)也沒有完全獨(dú)立。特別是東漢時(shí)期，御史臺(tái)后來歸少府管轄。少府是服務(wù)內(nèi)廷的機(jī)構(gòu)，說明此時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)尚未獨(dú)立。

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