李小慶 趙軼峰

摘要：清朝為救治下河民生，對該地區(qū)水利進(jìn)行了近兩個(gè)世紀(jì)的持續(xù)性治理，雖取得一定成效，卻未能從根本上改變下河的水利困局。其原因主要在于保運(yùn)通漕的政策固守制約了水利治理方略的選擇與調(diào)整空間，既定治理舉措受限于技術(shù)、環(huán)境及認(rèn)知水平，難以有效阻止來水排入下河。國家與下河地方缺乏足夠的財(cái)力用以維系下河水網(wǎng)的周期性疏導(dǎo)，日?；芾碇幸嗳狈y(tǒng)籌機(jī)制以應(yīng)對各類水利糾紛，更是削弱了下河水網(wǎng)的運(yùn)作效能。檢討下河水利個(gè)案，可見清廷對河運(yùn)政策的固守欠缺合理性，由此造成的后果則是高額的財(cái)政負(fù)擔(dān)與下河經(jīng)濟(jì)、民生的巨大犧牲。這就啟示我們，在國家施政層面，如果缺乏允當(dāng)?shù)闹卫矸铰裕坏珶o法取得良好的治理成效，甚至可能適得其反，將國家與社會拖入困境。相較于強(qiáng)化治理，適時(shí)調(diào)整、優(yōu)化施政方略，也許才是實(shí)現(xiàn)國家有效運(yùn)轉(zhuǎn)的更佳路徑。

關(guān)鍵詞：下河;水利治理;保運(yùn)通漕;治理困境;財(cái)力耗損

“下河”地處江淮東部，乃淮揚(yáng)運(yùn)河以東、黃海以西、廢黃河以南、運(yùn)鹽河以北的廣大地域。就清代行政區(qū)劃而言，包括淮安府之山陽、鹽城及揚(yáng)州府之江都、高郵、寶應(yīng)、興化、泰州七州縣。1

下河地勢低平，境內(nèi)河流湖蕩密布，明代以前，這里水網(wǎng)通暢，蓄泄得宜。但到明代中葉以后，水文環(huán)境卻急遽惡化。此種轉(zhuǎn)變的主要原因在于明代的國家政策：永樂遷都后，京師供給主要依賴河運(yùn)轉(zhuǎn)輸，運(yùn)河自茶城至清口段需要借助黃河水源。正統(tǒng)以后，黃河多次北決，在沖毀張秋運(yùn)道的同時(shí)，也造成徐州以下河道淺阻，嚴(yán)重妨礙轉(zhuǎn)漕，屢治無效。為此，弘治八年（1495年），劉大夏筑太行堤，強(qiáng)行障河南行。此后黃河不斷改道，到嘉靖中葉以后，基本侵占了淮河原先入海通路。黃強(qiáng)淮弱，二者交匯之清口淤塞嚴(yán)重，導(dǎo)致淮水無法暢出入海，大量蓄積于洪澤湖地帶，使淮揚(yáng)運(yùn)道、“祖陵”及下河地區(qū)同時(shí)陷入水害威脅之中。明朝為維護(hù)運(yùn)道與“祖陵”，將大量余水排入下河地區(qū)。1

清承明制，繼續(xù)沿用河運(yùn)轉(zhuǎn)漕。清初，政局尚未穩(wěn)固，清廷難以騰出手來系統(tǒng)整治黃、淮水利。黃河提防不固，屢次潰決。自順治元年（1644年）至康熙十五年（1676年）間，重大決溢共計(jì)22次，平均0.67次/年。2高家堰、運(yùn)堤失修，黃、淮并漲之際，多被沖卸，不僅妨礙轉(zhuǎn)漕，也使下河水網(wǎng)壅塞，災(zāi)害連年。至康熙二十三年（1684年）國家政局基本穩(wěn)定，清廷開始積極介入下河水利治理，直至咸豐五年（1855年）黃河北徙，這一期間清廷投入了巨大的人力、物力、財(cái)力，謀求治理，可謂不遺余力。遺憾的是，這些努力未能根本改變下河嚴(yán)峻的水利局勢，下河難治幾為清人共識，原因有待求解。此外，透過清代下河水利治理個(gè)案，不僅可以看到國家政策與地方命運(yùn)之關(guān)聯(lián)，亦可對清代國家相關(guān)政策及其效用進(jìn)行反思。

在前人研究中，王英華、和衛(wèi)國等對康熙、乾隆間下河水利興修方案的廟堂爭議進(jìn)行了解讀。3王俊橋等人對康熙后期下河的水利治理有所提及。4另有學(xué)者論及下河地區(qū)具體水利工程的建設(shè)情形。5這些研究皆并非針對下河治理的整體性論說。近來肖啟榮就清代下河的治理過程進(jìn)行了專門考察，但卻存在諸多舛誤，6該文對乾隆朝中后期的下河治理亦未做討論。為此，本文擬對下河水利治理概況進(jìn)行重新梳理，著重分析下河水利難治之緣由，并對清代國家治理政策與績效予以檢討。

一、下河水利的治理歷程

順治年間，黃、淮交相潰決，下河水害不斷，屢有大臣提請治理：九年（1652年），御史楊世學(xué)指出，海口壅塞乃下河水害之由，請開海口以供積水排出; 7戶部侍郎王永吉亦謂“?？谥?dāng)開，固刻不容緩者也”。8然下所司議后，皆無下文。十七年（1660年），江南蘇松巡按馬騰陞題請疏通下河河道，“從高、寶之射陽湖以及鹽城之蝦、須二溝直達(dá)廟灣，凡可泄水通海之地，相機(jī)講求，即加疏浚，務(wù)尋從來故道，整理肇修，不過期年之工……則淮、揚(yáng)之元?dú)饪蓮?fù)”， 9亦未能舉行?？滴跏辏?677年），總河靳輔開始系統(tǒng)整治黃、淮水利，成效顯著，到“康熙二十二年，兩河歸故，運(yùn)道通行”。10但靳輔的治理對下河而言并非福音，其時(shí)為防淮水過盛沖決高家堰，于高家堰創(chuàng)設(shè)減水壩六座，配以淮揚(yáng)運(yùn)河所設(shè)諸減水壩，依舊將余水排入下河。1在與崔維雅辯論此種做法的優(yōu)劣時(shí)，靳輔謂“你說減水壩不好，我說減水壩極好。若不虧減壩減水，高家堰并運(yùn)河堤工，如何承受？”2可知其治理旨在重建黃淮水利體系以便通漕，至于下河受水與否，尚不在考量范疇。

直至康熙二十三年（1684年），方才開啟了清代國家治理下河水利的序幕。該年康熙南巡，“路經(jīng)高郵、寶應(yīng)等處，見民間廬舍田疇被水淹沒……詢問其故，具悉梗概。高、寶等處湖水下流，原有海口，以年久沙淤，遂至壅塞。今將入海故道浚治疏通，可免水患”，遂命尚書伊桑阿、薩穆哈前往查勘，以救下河百姓。3伊桑阿等回奏串場河及各?？诰隳昃糜贉\，挑浚深闊便可引積水入海。4于是康熙特命安徽按察使于成龍前往經(jīng)理海口及下河事務(wù)，并讓靳輔綜理其事。二十四年（1685年），靳輔上疏提出了另一種救治下河的方案，即束堤歸海。他認(rèn)為下河海口高昂，挑濬海口非但無益于積水排出，反而會引起海水內(nèi)灌，提出治理之良法在于自運(yùn)堤至?？诟咧蟮淌?，使水流高于海口。如此既可以防海潮內(nèi)灌，又可避免黃淮下泄余水漫入民田。但“于成龍議欲挑浚?？冢c輔不合”。5后靳輔方案被否決，采取了開?？?、疏治下河河道的治理方略。自康熙二十五年（1686年）至三十七年（1698年），曾多次挑浚下河，卻未能根治下河水害，這使康熙對挑浚下河的治理方略產(chǎn)生了懷疑，而治理諸臣又拿不出其他切實(shí)可行的應(yīng)對方案，于是康熙決定南巡，親自探尋下河水害根治之法。6

康熙三十八年（1699年）三月，通過實(shí)地踏勘，康熙認(rèn)識到“洪澤湖水低，黃河水高，以致河水逆流入湖。湖水無從出，泛溢于興化、鹽城等七州縣，此災(zāi)所由生也”，提出應(yīng)對方法主要在于控制上游來水，“不治其源，徒治下流，終無益也”。7為改變黃高湖低、湖水難出的局面，康熙連發(fā)諭旨，指示河臣于成龍等于清口筑挑水壩，促使黃水流向北岸，以免倒灌清口;加筑高家堰、堵閉六壩以便蓄積淮水，輔以清口引河的開挑，疏導(dǎo)淮水暢出刷黃;拆毀攔黃壩，疏通?？?，于黃河彎曲處開挑直河，以便淮水更為有效地刷沙入海，降低黃河河身的淤積。8洪澤湖減泄之水進(jìn)入高郵、寶應(yīng)、邵伯諸湖后，一旦湖滿難容，或潰決運(yùn)堤，泛入下河;或?yàn)楸Ｗo(hù)運(yùn)堤，則開壩減入下河。針對這一情形，康熙經(jīng)過實(shí)地測量后，一則指示堅(jiān)筑運(yùn)河?xùn)|、西河堤，“高郵以上，河水比湖水高四尺八寸。自高郵至邵伯，河水、湖水始見平等，應(yīng)將高郵以上當(dāng)湖堤岸、高郵以下河之東堤，俱修筑堅(jiān)固”，以防沖決運(yùn)道，累及下河。一則指示大力開挑芒稻河、人字河等入江河道，將河湖之水引入長江，同時(shí)將運(yùn)河?xùn)|堤所設(shè)諸壩堵閉，不使水排入下河。如此，“各河之水既不歸下河，下河自可不必挑浚矣”。9 可見清廷的下河治理重心已從疏導(dǎo)下河積水轉(zhuǎn)變?yōu)榉謱?dǎo)上游來水，一則通過蓄清刷黃的方式引導(dǎo)淮水匯黃歸海;一則開挑河道導(dǎo)淮入江，即將原先排入下河之水導(dǎo)入江、海，避免進(jìn)入下河。總河于成龍及繼任之張鵬翮大體遵照康熙的思路進(jìn)行治理，但亦有所調(diào)整：首先，堵閉六壩后，為防止淮水盛大沖決高家堰，于高家堰設(shè)置滾水壩并保留翟壩及蔣家壩（天然二壩）以備異漲。10其次，為防水勢盛漲沖決運(yùn)河河堤，將運(yùn)河減水壩改為滾水壩。11最后，在歸江、歸海工程完竣后，仍請?zhí)艨Ｏ潞雍拥酪怨}城、興化等地積水排出。通過康熙君臣的合力整治，下河來水量過大的情形得以緩解，康熙后期下河水害較此前有所減輕。但遇黃、淮盛漲，洪澤湖及運(yùn)河無力容受之際，仍不得不啟放諸壩，將余水排入下河。正如乾隆河臣高斌在回顧此一階段的治理成效時(shí)所言，“歷經(jīng)區(qū)畫，而下河一帶仍難免于淹浸”。1

雍正于下河整治亦不惜帑金，委派專員督治，七年（1729年）對串場河及以下入海河道淤塞處進(jìn)行挑浚。2又撥帑百萬加筑高堰石工，繼續(xù)強(qiáng)化蓄清刷黃的能力，“洪澤湖濤濤暢出，并力敵黃，二水瀠洄交會，東注于海。詢據(jù)濱河父老，咸稱數(shù)年來清口無此通暢”，3降低了淮水排入下河的機(jī)率。

乾隆元年（1736年）、二年（1737年）、四年（1739年），因上游來水量大，運(yùn)河車邏等壩均頻頻過水，下河又復(fù)遭災(zāi)。為此，乾隆下令“將洪澤湖天然壩堅(jiān)閉不開，續(xù)將運(yùn)河?xùn)|堤、南關(guān)等壩加謹(jǐn)修守，不使洩入下河”。4關(guān)閉天然壩雖能減少下河水患，但遇水大之年，則有決堤風(fēng)險(xiǎn)。七年（1742年），因堅(jiān)閉天然壩，導(dǎo)致古溝為大水沖決，下河大災(zāi)。此次決堤使朝臣對天然壩關(guān)閉與否產(chǎn)生爭議，直到十六年（1751年）經(jīng)乾隆親自閱勘后，才“以天然二壩泄水過多，下河難以容受”，下令永行堵閉，又于高堰“添建智、信二石壩，以泄有余之水”。5增設(shè)二壩是防止宣泄不及造成決堤，雖然增加了下泄水量，但較之開天然壩漫無節(jié)制為優(yōu)。為解決上游來水量大的難題，乾隆二十二年（1757年）南巡時(shí)，又指示河臣大力展辟入江水道，并制定了運(yùn)河諸壩啟放標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定諸壩“必視歸江諸閘壩實(shí)有宣泄不及之勢，始可以次啟放”。6自二十二年（1757年）至二十七年（1762年）間，各路歸江工程相繼興建、展拓。7展辟歸江河道確有減輕下河來水之效，所謂“多一分歸江之路，即少一分歸海之水”。8但歸江一路遠(yuǎn)不足以消化所有下泄水量，“向值運(yùn)河水盛，啟壩宣泄。其邵伯以南由人字、芒稻諸河入江者十之二三，其邵伯以北由高郵南關(guān)、車邏、昭關(guān)各壩分注高、寶、興、鹽等處入海者十之六七……設(shè)遇洪湖盛漲，運(yùn)河水滿，入江之路不能容洩，則南關(guān)各壩不得不開”，9下河仍需受水。此一期間，因?qū)掖涡顾?，下河河道淤積嚴(yán)重，有過多次大挑，先是四年（1739年）大修下河;10九年（1744年）至十一年（1746年）間，再次對下河水網(wǎng)予以系統(tǒng)性整治;二十二年（1757年），鑒于下河河道“或淤或淺，以致水無所歸”，再次大修。11整體而言，乾隆前期雖屢次治理下河，投入巨大，但成效并不顯著。

二十七年（1762年），乾隆帝鑒于下河水患頻仍，加之朝臣持議不同，決定再次南巡，經(jīng)過閱勘，他指出救治下河之法，“溯源挈要，為釜底抽薪之計(jì)，則莫如廣疏清口，乃及今第一義”，12即通過展拆清口東西壩，人工調(diào)節(jié)黃淮水位，引導(dǎo)淮水先由清口暢出。同時(shí)“立定水志，山旴五滾壩非遇盛漲之年，不可啟放，以保下河民廬田畝”。13這樣，水勢盛漲，先展拆清口，清口宣泄不及，方可根據(jù)水志開高堰諸壩。減泄之水，首先導(dǎo)引入江，宣泄不及方可據(jù)水志開運(yùn)河諸壩泄入下河，形成了固定順序、量化式的余水排泄系統(tǒng)。14關(guān)閉天然壩、展拆清口、擴(kuò)展入江水道等舉措綜合在一起，確實(shí)有效節(jié)制了來水，給下河地區(qū)帶來了暫時(shí)的安瀾。三十九年（1774年），吳嗣爵奏稱“自乾隆二十七年欽定水志以來，已歷十?dāng)?shù)年，高郵各壩俱未過水，下河連獲豐收……而下河十?dāng)?shù)年無事，實(shí)為從來所未有”。1為解決清口倒灌問題，四十二年（1777年），“于陶莊迤北開引河，使黃離清口較遠(yuǎn)，清水暢流，有力攻刷淤沙……黃流直注周家莊，會清東下，清口免倒灌之患者近十年”。2此一期間，下河地區(qū)大體安瀾。

乾隆五十年（1785年）以后，黃河自清口以下入海河道淤積嚴(yán)重，河床抬升，黃強(qiáng)淮弱，數(shù)次倒灌清口。3嘉、道年間，清口淤塞更為嚴(yán)重，縱淮水盛漲，亦難暢出，此前最為有效的清口展拆已難起到刷黃之用，至道光八年（1828年），總河張井奏稱，“乾隆間湖高于河七八尺或丈余，入夏拆展御黃壩，泄清刷淤，至冬始閉。嘉慶間，因河淤，改夏閉秋啟。而黃水偶漲，即行倒灌。今積淤日久，縱清水能出，止高于黃數(shù)寸及尺余，暫開即閉，僅免倒灌，未能收刷淤之效”。4為維護(hù)運(yùn)道通行，又不惜引黃濟(jì)運(yùn)，借黃水浮送轉(zhuǎn)漕，導(dǎo)致洪澤湖與運(yùn)道淤積加速，水位提升。為防高家堰與運(yùn)河堤工潰決，頻繁啟壩已成必然之勢。從嘉慶元年至咸豐五年（1796—1855年），累計(jì)開壩33次，平均1.78年即開壩一次，頻率遠(yuǎn)甚于此前。5這一階段在大的治理方略上亦乏創(chuàng)建，只是“踵守成規(guī)，以防為治……惟以下河為壑”6。由于無力節(jié)制來水，下河河道迅速淤積，行水效能急遽弱化，嘉慶十七年（1812年），百齡等奏稱“五壩減洩之水，由下河歸?！，F(xiàn)在各河道皆已淤塞，民田堤堰不修，以致被淹為患”，提請大修。7十八年（1813年）奉旨挑浚，然完工后不久即告淤塞。8其后，道光曾多次提議大挑，皆未施行。

二、下河水利難治之緣由

通過上文梳理，可將下河水利治理方案歸納為：控制來水以防排入下河，疏導(dǎo)下河水網(wǎng)以供泄水排出。為此，政府投入巨額財(cái)力，興修了大量水利工程，力圖救治下河民生。遺憾的是，除康熙后期、雍正及乾隆中葉情形稍好外，其他時(shí)段皆不甚理想，體現(xiàn)為一種短期的、無法持續(xù)的“有效”，未能從根本上改變下河的水利困局。若整體評估，清代對下河水利的治理并不算成功，其緣由或可從以下層面剖析：

（一）保運(yùn)國策與治理方略的選擇局限

如果對清廷控制來水的舉措進(jìn)行概括，知其大致方略為：1.通過增筑高家堰蓄清刷黃、束水攻沙等舉措促使淮水匯黃入海;2.展辟入江河道，將下泄余水盡可能導(dǎo)之歸江。黃河河性善淤，筑堤以提升水流流速、加入清水以提高刷沙勢能，皆符合現(xiàn)代河流力學(xué)原理，但全然依靠自然力刷沙有著天然缺陷，“束水后未及刷深河槽，將先抬高洪水位，滿溢堤頂。束水適用于一段縷堤，但滿溢的水沙會淤高灘地，仍然抬高了河床整體。況洪水流路常取徑直，并不順著枯水深泓線走，就會沖塌縷堤和灘地，重新淤塞主槽。若只在一段縷堤束水，則沖起的泥沙會沉落在下游河段。抬高的水位使上游流緩而落淤。全程束水，送沙出海，則河口延伸，反過來又使上游流緩落淤”，9在技術(shù)上并不具備可持續(xù)性刷沙的效能。再加上當(dāng)時(shí)黃河治理只集中于下游，未能充分認(rèn)知中上游泥沙涵養(yǎng)的重要性，源流并治，亦降低了下游刷沙成效。黃強(qiáng)淮弱，隨著黃河河床的不斷抬升，加筑高家堰蓄清刷黃亦不可持久。嘉、道年間為維護(hù)運(yùn)道所用引黃濟(jì)運(yùn)、倒塘濟(jì)運(yùn)之法，則宣告了蓄清刷黃方略的失敗。10淮水入江通道一直在展拓，但在體量上無法全然替代原先的入海通道，若遇江潮頂托，更是排泄無力，故導(dǎo)淮入江雖為良法，但僅能紓緩下河水害而已。1這些方略存在諸多局限，也甚為時(shí)人所知，卻一直被沿襲使用，原因在于清代的黃淮治理，仍以保護(hù)運(yùn)道以轉(zhuǎn)漕為第一準(zhǔn)則。清初黃河曾數(shù)次北決，按理說導(dǎo)黃北徙，既符合水性就下的自然特性，又符合治水的因勢利導(dǎo)原則。其時(shí)“給事中許作梅，御史楊世學(xué)、陳斐交章請勘九河故道，使河北流入?！?，后遭致總漕楊方興的反對而作罷?！胺脚d言：‘黃河古今同患，而治河古今異宜。宋以前治河，但令入海有路，可南亦可北。元、明以迄我朝，東南漕運(yùn)，由清口至董口二百余里，必藉黃為轉(zhuǎn)輸，是治河即所以治漕，可以南不可以北?！先黄溲浴?。2乾隆四十八年（1783年），大學(xué)士嵇璜奏請改河北流，對此乾隆認(rèn)為“山東、直隸運(yùn)道往來，甚有關(guān)礙，豈容妄議更張？為今之計(jì)，惟有就事論事，救弊補(bǔ)偏，此外別無辦法”。3這兩條史料大致可以反映清代決策層的基本態(tài)度。由此可知，清廷的保運(yùn)政策堅(jiān)守壓縮了河道治理方略的選擇空間，政策性排除了其他治理可能性。雖說清代的治水水平與智慧遠(yuǎn)超前代，但基于保運(yùn)形成的特定治理方略，限于環(huán)境、認(rèn)知及傳統(tǒng)治水技術(shù)水平的局限，無法游刃有余地掌控黃淮運(yùn)水利體系，使之有效應(yīng)對黃河、淮河的水勢變動，實(shí)現(xiàn)維系運(yùn)道與避免下河受水的雙重目標(biāo)。清廷雖盡可能避免余水排入下河，但在二者發(fā)生矛盾之際，往往選擇減漲保堤，“保堤”當(dāng)然有維護(hù)運(yùn)道的訴求，但“減漲”也并非純?nèi)灰誀奚潞訛槟康?，某種程度上也是為了規(guī)避潰堤給下河造成更大災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，誠如乾隆上諭所言，“如水勢不大之時(shí)，固不可輕為開放，以保下河民田。如遇水勢盛漲而堅(jiān)閉不放，則高、寶諸湖之水并無去路，必致漲漫為患，不特上河田廬盡遭淹沒，及川壅而潰，則下河之受害更甚”。4然而，無論是主觀故意，還是客觀形勢所迫，下河作為排泄區(qū)的局面都難于變更。

（二）工程量與資金壓力

在來水得不到有效限制的情形下，疏浚下河水網(wǎng)雖無法根治水害，卻能增進(jìn)排水速率、提升蓄洪能力，減緩泄水帶來的損傷?！半m水大之年，下河不能保其全不被災(zāi)，而較之川壅而潰，輕重自殊”，5故下河地方士紳多支持疏治下河，“若多浚廣闊之渠以泄停潦，筑高厚之圩以捍橫污……不吝重費(fèi)，安見淮南頻水之鄉(xiāng)不變?yōu)檎阄髟眨俊?但下河水網(wǎng)面積龐大，每次疏浚皆需耗費(fèi)巨額財(cái)力?？滴?、乾隆、嘉慶時(shí)期都曾對下河水網(wǎng)進(jìn)行過大修?？滴跄觊g大挑金額雖無具體記載，但康熙諭旨中有“不惜數(shù)百萬帑金”之語，可見投入力度。乾隆四年（1739）大修共計(jì)用銀97萬兩。7乾隆九年（1742年）大修用銀達(dá)104萬兩。8嘉慶十七年（1812年）大修用銀66萬兩。9乾隆前期以及嘉慶年間，國家年財(cái)政收入也就在4000萬兩左右10，以區(qū)區(qū)二府之水利興修，即占據(jù)如此份額，投入不可謂不大。若放壩泄水頻繁，下河河道坍毀、淤積速率非常迅速，如乾隆四年（1739年）大挑，到九年（1744年）即告淤塞，嘉慶十七年（1812年）大挑后亦復(fù)如此。此種情形下，要求政府進(jìn)行持續(xù)的投入來維系下河水網(wǎng)的大體通暢并不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)閺呢?cái)政分配角度而言，國家不可能將大量財(cái)力投入到一地水利修治之中;從財(cái)政收支平衡的角度來說，如果漫無節(jié)制地投入，很有可能造成國家財(cái)政入不敷出。

另外，水網(wǎng)區(qū)的浚治需要干支相連，彼此貫通，方能形成順暢的排泄成效。國家大修只是對重要的泄水河道進(jìn)行疏浚，至于數(shù)以千計(jì)關(guān)乎民田水利的小港支渠及圩岸整治則由地方社會自行出資。乾隆初期曾加大對下河水利的投入力度，對一些小型河道修理也給予直接撥款。11乾隆八年（1743年）又諭下河農(nóng)田圩岸，“實(shí)有民力不敷者，依筑官河官堤例，官給一半工價(jià)，一體興作，仍令按年加修”。1但很快對下河水利的包攬態(tài)勢便因財(cái)力吃緊而回縮，到乾隆十一年（1746年）則重新區(qū)分了官修、民修水利工程。2但下河乃常災(zāi)區(qū)，災(zāi)后淤積河道挑浚的財(cái)力需求與百姓受災(zāi)造成的財(cái)力耗損恰巧構(gòu)成了一組矛盾。清代的財(cái)政分配體制又未能給予地方政府相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算用于水利建設(shè)，故而離開了中央政府的財(cái)力支持，下河地方其實(shí)很難組織起有效的水利修治。

所以，通過持續(xù)的大規(guī)模財(cái)力投入來維系下河水網(wǎng)的通暢以降低災(zāi)損，這一方案對于當(dāng)時(shí)的國家財(cái)政而言，根本無力負(fù)擔(dān)。地方社會更是因?yàn)闉?zāi)傷頻發(fā)，失去了對下河水網(wǎng)有效浚治的財(cái)力支撐。周期性疏治下河水網(wǎng)作為一種高昂的止損方案，很難被常態(tài)化實(shí)施。

（三）利益沖突與統(tǒng)籌管理機(jī)制的缺失

下河水利既涉及黃淮排泄與運(yùn)河通航，又關(guān)乎兩淮鹽業(yè)運(yùn)輸，還與下河各州縣農(nóng)業(yè)灌溉與防洪息息相關(guān)，牽涉到諸多利益方。各方基于私利考量形成的水利行為，對下河水利秩序構(gòu)成了巨大破壞，使治理變得更為艱難，主要表現(xiàn)為：1.違規(guī)啟壩。河臣為避免決堤而遭受懲處乃至賠修，往往未達(dá)啟放標(biāo)準(zhǔn)即匆忙啟放，以致下河遭受無故之害。32.盜挖堤壩。高堰開壩后，運(yùn)西上河地區(qū)首先受水。若能及早開放運(yùn)河諸壩，上河將少受水害。為保護(hù)本地生計(jì)，避免水源蓄積，上河居民多盜挖河堤，如乾隆四年上河百姓吳三、朱天吉、王永富等于“五鼓時(shí)潛聚三溝閘東岸，擅將漕堤挖動”。43.歸江之路不暢。歸江“芒稻一河，乃淮南鹽艘必由之路，當(dāng)河工急需泄水之時(shí)，正鹽艘盛行趲摯之候”，5鹽運(yùn)蓄水與河工泄水構(gòu)成沖突。4.歸海之路不暢。基于生存與賦稅的雙重經(jīng)濟(jì)壓力，各地百姓大量侵占水體，改為農(nóng)田以冀增收，“壩下居民培筑圩岸較多，將近河兩旁一并圈占，并有將分流支河堵截者”，導(dǎo)致下注之水多被攔阻，無法暢流。65.?？诓煌?。明代以來，范公堤外諸多草蕩被改種為稻田，不利開放過水，多將閘壩私下堵塞毀損。7另外，開放海口會沖淡鹽鹵，妨礙制鹽，與下河排水構(gòu)成沖突，如“康熙五十八九年春，內(nèi)地積水不消，民不得耕，興化縣呈詳淮揚(yáng)道開閘泄水，飛檄屢下矣，而官場置若罔聞……故是年高、寶、興、鹽被災(zāi)特甚”。8

由此可見，圍繞下河水利形成了諸多利益方，府州縣內(nèi)部、府州縣之間，以及河道、鹽業(yè)與各州縣民眾之間均有可能因?yàn)槔娌煌a(chǎn)生糾紛，彼此交織在一起，形成了十分復(fù)雜的利益局面。想要化解這些矛盾，顯然不能依靠各方的行為自覺，這種跨地域、跨部門的利益紛爭必須倚賴有效的協(xié)調(diào)與管理機(jī)制。但清代下河的水利管理體制卻缺乏相應(yīng)的處置能力：下河水利名義上歸淮揚(yáng)道總管9，在具體管理層面，河道中有關(guān)黃運(yùn)排泄者，由府州縣專設(shè)河務(wù)官員管理;既關(guān)乎余水排泄又關(guān)乎農(nóng)田水利者，則由河官與州縣官分管;只關(guān)乎農(nóng)田蓄泄河道則歸州縣官管理。10根據(jù)安東籬的考察，由于河臣品級較低，且缺乏常備夫役作為輔助力量，不得不依賴地方官，地方官遂成為下河水道事實(shí)上的管理者。11閘壩之管理，“洪澤湖高堰五壩，蓄泄機(jī)宜，向系河臣衙門管轄。惟揚(yáng)州金灣閘、壁虎橋迤東之運(yùn)鹽河南岸有人字壩，為運(yùn)河下游歸江要道，系鹽政衙門管理”。1沿海閘壩初無專員，多由鹽場大使、巡檢司或縣丞代管。乾隆五年（1740年）設(shè)立閘官專司啟閉，但“仍令鹽務(wù)分司并該管州縣統(tǒng)轄稽查”。2可知河臣、州縣官及鹽官均有管理下河水利的職責(zé)。這種分管、兼管的水利管理體制對于水網(wǎng)區(qū)的治理而言，存在著天然缺陷。分管看似有利于責(zé)任認(rèn)定，卻切割了水網(wǎng)蓄泄的連貫性。各地官員容易基于行政管轄區(qū)的利益來選擇相應(yīng)的水利對策，而忽視整體利益。兼管看似可以協(xié)調(diào)，但卻容易形成重復(fù)管理或者推諉扯皮之情形，“各州縣有司畫于封域，未必周知。即或知之，而彼疆此界，觀望推諉，不肯擔(dān)當(dāng)”，“至于治水衙門不肯著力，必謂此系下河，不是上河”。3而總管之淮揚(yáng)道，主管業(yè)務(wù)為黃運(yùn)治理，精力有限，難以與州縣、鹽務(wù)官員形成切實(shí)有效的配合。盡管清廷對下河水利進(jìn)行大修之際，往往會委派大員進(jìn)行通盤籌劃，通過工程建設(shè)也解決了部分糾紛，4但修治過后，在日?；墓芾碇腥狈y(tǒng)籌機(jī)制，造成在水利設(shè)施維護(hù)、水利規(guī)章制度的執(zhí)行、水道通暢性的維護(hù)等方面管制能力不足，削弱了下河水網(wǎng)的運(yùn)作效能。

在以上因素中，正是由于國家對保運(yùn)政策的堅(jiān)守，下河作為排泄區(qū)的局面難于變更，實(shí)為下河難治之根由。而國家與下河地方社會缺乏足夠的財(cái)力用以維系下河水網(wǎng)的周期性疏浚、日?；芾碇杏秩狈y(tǒng)籌機(jī)制以應(yīng)對各類水利糾紛與沖突，則導(dǎo)致下河水網(wǎng)運(yùn)作的順暢性難以保障，治理成效大打折扣。

三、保運(yùn)通漕的代價(jià)及反思

保運(yùn)通漕的國策既然是造成下河水利難治的主因，站在下河水利治理的角度審視，則需追問，這一政策是不是必須的？換言之，清廷極力維系這一政策的合理性何在？

漕糧用以滿足京師供給，是維系國家行政中心常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)的重要物資保障，具有重要戰(zhàn)略意義。清初，對于沿用河運(yùn)而非其他方式轉(zhuǎn)漕，廟堂之上并未產(chǎn)生爭議，放置于清初的歷史情境中，似乎也是可以理解的：首先，清初局勢并未穩(wěn)固，政府又急需糧食補(bǔ)給，從可操作性而言，最為直接、便捷的方式自然是借助于原先的河運(yùn)體系，而非建構(gòu)新的模式。其次，清初面臨著海上勢力對新政權(quán)的威脅，海運(yùn)非明智之舉。最后，較之水運(yùn)，陸運(yùn)成本高昂已是人所共知的事實(shí)。如果說清初沿用河運(yùn)，乃是因應(yīng)時(shí)局的選擇，尚可理解。但隨著時(shí)間的推移，維系運(yùn)河的合理性便有弱化態(tài)勢，屢有朝臣呼吁放棄河運(yùn)即是明證。導(dǎo)致這種合理性減弱的原因在于高昂的治理成本，除大量水利工程的建設(shè)、維護(hù)以及由此伴生的河務(wù)官員貪腐所形成的巨額財(cái)政負(fù)擔(dān)外，還包括：

第一，下河農(nóng)業(yè)與民生的衰敗?！盎础P(yáng)之民，多以種田為業(yè)”，5可知農(nóng)業(yè)是下河經(jīng)濟(jì)的命脈。除開河、筑堤等治理舉措對耕地的擠占外，大量泄水也導(dǎo)致部分洼地永沉水底，徹底失去了耕種的可能。從清初至嘉慶間，下河各州縣合計(jì)減損田畝21950頃8畝，減損率高達(dá)17.64%。6剩余地畝也會在水大之年無法涸出，暫時(shí)失去耕種的可能，如康熙十三年（1674年）至十七年（1678年），山陽、鹽城、高郵、泰州、興化、寶應(yīng)六州縣的土地總淹浸率分別達(dá)到81.51%、81.51%、80.28%、78.25%、68.70%。7僥幸田畝可供種植，也可能因?yàn)榉艍味铡Ｏ潞愚r(nóng)業(yè)以水稻為主，放壩多在立秋時(shí)分，或早或晚。為此，百姓多選擇種植立秋前即可收獲的早熟秈稻，以規(guī)避放壩造成的傷害，但這是以大幅降低產(chǎn)量為代價(jià)的。8下河農(nóng)業(yè)種植因放壩充滿了風(fēng)險(xiǎn)和不確定，減產(chǎn)、失收皆屬常態(tài)。農(nóng)業(yè)的衰敗進(jìn)而導(dǎo)致了地方貧困化的加劇，“不貧者漸成次貧，次貧者并成極貧”。1泄水—農(nóng)業(yè)衰敗—貧困化的鏈?zhǔn)窖葑冃?yīng)，也在一定程度上加劇了地方社會秩序動亂的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

第二，因救災(zāi)導(dǎo)致的高額財(cái)政耗損。由于農(nóng)業(yè)衰敗，政府對下河的財(cái)政汲取能力減弱，無法收取足額的田賦及漕糧。而農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)衰敗導(dǎo)致的普遍貧困，則造成地方自救能力的極度弱化，每逢災(zāi)傷，多半只能依靠政府賑濟(jì)。收支之反差，無形增大了政府的財(cái)政壓力。僅就蠲免而言，康雍乾三朝高郵一地蠲免年份達(dá)58次，占比43.6%?？晒┟鞔_統(tǒng)計(jì)的田賦蠲免數(shù)額為1316867兩，平均每次蠲免占年賦稅比重的63%。2若再加上欠缺具體數(shù)額的積欠蠲免，則實(shí)際數(shù)額遠(yuǎn)大于此。賑濟(jì)數(shù)額難于具體統(tǒng)計(jì)，《興化縣志》謂“猝遇災(zāi)年，賑動踰二十余萬，少亦近十萬”，3其他州縣亦可想見。

可見保運(yùn)通漕不僅耗費(fèi)了巨額財(cái)政，而且引發(fā)了嚴(yán)重的區(qū)域經(jīng)濟(jì)破壞及民生困境等系列問題。如此，通漕必須以河運(yùn)的形式嗎？清人屢有以海運(yùn)替代河運(yùn)之提議，海運(yùn)在運(yùn)輸效率、耗費(fèi)等經(jīng)濟(jì)層面要優(yōu)于河運(yùn)，從可操作性而言，清代也全然具備海運(yùn)的成熟技術(shù)條件，河運(yùn)并非不可替代。維持河運(yùn)而不行海運(yùn)，有多重原因，如對海洋的畏懼、對海運(yùn)安全性的擔(dān)憂、改行海運(yùn)后漕丁水手的安置問題、建設(shè)海運(yùn)船隊(duì)的財(cái)政花費(fèi)等等，但更為重要的原因恐怕還應(yīng)歸結(jié)為基于河運(yùn)形成的既得利益群體的干擾。馬俊亞指出，“維持河運(yùn)的真實(shí)目的，相當(dāng)程度是既得利益集團(tuán)為了一己之利所造成的”。4高元杰結(jié)合前人研究，綜合辨析了海運(yùn)施行的諸多阻礙因素后，也認(rèn)為“恢復(fù)海運(yùn)的真正難題是在長時(shí)間河運(yùn)過程中形成的利益集團(tuán)的阻撓”。5 這里的“利益集團(tuán)”主要是指河、漕官員，當(dāng)然也包括依托運(yùn)河生存的龐大社會人群。如此說來，維系河運(yùn)及由此造成的國家財(cái)政、地區(qū)民生負(fù)累并非不可避免。尤其到嘉、道年間，河運(yùn)越發(fā)艱難，國家未能及時(shí)調(diào)整，反而花費(fèi)巨資，不惜代價(jià)苦苦維系，采用借黃濟(jì)運(yùn)的極端方式進(jìn)行漕糧轉(zhuǎn)輸，就顯得不夠理性。道光年間雖然曾試行海運(yùn)，但只是權(quán)益之計(jì)，而非政策的根本性變更。直到黃河自行改道，全然不能滿足河運(yùn)條件，清廷才被迫進(jìn)行政策調(diào)整。河運(yùn)政策的固持，顯示出清朝決策層在大政方針的把控上缺乏反思、變革與主動調(diào)整的能力，而由此造成的惡劣后果則需下河地方長期買單。如果再行擴(kuò)大地域考察范圍，可知非但下河地區(qū)，長江以北運(yùn)河沿線地帶皆為國家的政策堅(jiān)持付出了慘痛代價(jià)。

接下來的問題是：如果改行海運(yùn)，下河的水利條件能否優(yōu)化？咸豐五年（1855年），黃河自銅瓦廂自然決口，改道北徙自大清河入海，印證了先前多次提議導(dǎo)河北徙治理方案的合理性。運(yùn)道被攔腰斬?cái)啵逋⒈黄仁┬泻＿\(yùn)?；春右蚯蹇谝韵掠偃翗O，入海故道難復(fù)，全流歸江。水大之年，下河仍需受水，但整體水利狀況較此前已有所好轉(zhuǎn)，“待豐工決口，黃河北徙，其患稍紓，藉資灌溉之利，頻年有秋，儼成沃壤”。6基于這樣一個(gè)既定史實(shí)往前回溯，清廷若能于淮水尚可出清口匯黃之際，即改行海運(yùn)，順勢導(dǎo)河北徙，淮河仍舊可復(fù)故道，則下河水利必安。黃河北徙雖仍不免沖決成患，但相較于黃淮糾纏在一起所面臨的治理格局，要容易得多。岑仲勉先生就曾批評以淮敵黃的治法猶如“驅(qū)群羊敵猛虎”，反使治理復(fù)雜化。7果能如此，非但加惠于下河一隅，于整個(gè)國家治理亦是利好之策。

另外，下河水害的特殊性在于其并非純粹自然致災(zāi)，“三壩不開，縱雨水盛大，河水出岸亦不過二三尺”，1若無政策性減排，下河百姓本不需承受如此頻繁、劇烈的水害。所以相對于普通的自然災(zāi)害救助，對下河的救助，還有對政策性泄水進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊馕?，誠如乾隆諭旨所言，至不得已而開壩時(shí)，只能“勉力撫恤災(zāi)民以補(bǔ)過”。2清廷對下河的救助力度不可謂不大，蠲租、減漕、特賑、加賑等惠民舉措連續(xù)不斷，但成效并不值得高估，《阜寧縣志》謂“隨時(shí)動帑賑恤，惟恐一夫不得其所，名臣碩輔，往往應(yīng)運(yùn)而生，力籌底績，而縣之民未能盡登衽席”，3所言稍顯隱晦?！渡疥柨h志》則較為直接，“雖屢蒙蠲賑之恩，而農(nóng)民之苦日甚”。4即便豐年，也只可勉力存活，乾隆七年（1742年），蘇州巡撫陳大受奏稱揚(yáng)州一府“除鹽商而外，小民生計(jì)本屬微博，豐稔之歲，尚且衣食維艱”。5災(zāi)后的下河，饑餓、死亡、流離逃荒、人口販賣等民生慘像，更是史書不絕?？梢娺@種救助雖能緩解水災(zāi)引發(fā)的民生傷害，卻無力兜底因政策性致災(zāi)造成的民生困境，下河呈現(xiàn)出的民生狀態(tài)與18世紀(jì)的“盛世”場景格格不入。

綜上，固守河運(yùn)政策吸附了過多的資源，加重了國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，也拖垮了下河地方經(jīng)濟(jì)民生，誠屬得不償失。對此，清廷既未表現(xiàn)出政策調(diào)整與主動變革的能力，亦缺乏為國家政策所引發(fā)的災(zāi)害性后果兜底的實(shí)際應(yīng)對能力。如此評說并非否定清廷的施政努力，平心而論，清廷對下河地區(qū)的治理與救助不可謂不盡心，但確實(shí)又未取得令人滿意的結(jié)局。這就啟示我們，在國家治理層面，如果缺乏允當(dāng)?shù)闹卫矸铰裕幢憬弑M全力，也很難使社會向著優(yōu)化的方向演進(jìn)，甚至可能適得其反，將國家與社會拖入困境。相較于一味地強(qiáng)化治理，適時(shí)調(diào)整、優(yōu)化施政方略以提升治理效能，諸如改行海運(yùn)、導(dǎo)河北行、對下河水網(wǎng)統(tǒng)籌管理等等，可能才是實(shí)現(xiàn)國家與社會有效運(yùn)轉(zhuǎn)的更優(yōu)路徑。