張耀木

[摘 要]在“十一五”規(guī)劃綱要的基礎(chǔ)上，文章結(jié)合改革開放以來東部地區(qū)發(fā)展出現(xiàn)的問題，歸納了東部地區(qū)率先發(fā)展的內(nèi)涵。分別從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)體制改革、對(duì)外開放和環(huán)境保護(hù)五個(gè)方面對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，全面分析了2006年東部地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量變化的過程，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題并且提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]東部地區(qū);率先發(fā)展;區(qū)域政策評(píng)價(jià)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.026

1 東部率先發(fā)展政策的提出背景

1.1 改革開放以來，東部地區(qū)在迅猛發(fā)展的同時(shí)出現(xiàn)了前所未有的問題

改革開放后，我國(guó)實(shí)行了優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)的“區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”，東部地區(qū) 2011年6月13日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見》《國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見》以及黨的十六大報(bào)告的精神，將我國(guó)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區(qū)。其中東部包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南10個(gè)省份（直轄市）。生產(chǎn)力獲得了極大的解放。憑借優(yōu)越的地理位置和資源稟賦，東部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)輕領(lǐng)先于全國(guó)其他地區(qū)、外向型經(jīng)濟(jì)異軍突起、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)、一般地方預(yù)算財(cái)政收入增長(zhǎng)較快[1]這四個(gè)方面遠(yuǎn)超全國(guó)平均水平。

然而與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變相對(duì)不足，電荒、地荒、煤荒等資源問題和水污染、大氣污染等環(huán)境問題日益突出。因此，東部地區(qū)亟須新經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)其轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1.2 “鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展”是新時(shí)期區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要組成部分

1999年9月，《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出“國(guó)家要實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略”，我國(guó)區(qū)域發(fā)展進(jìn)入了協(xié)調(diào)發(fā)展的階段。該戰(zhàn)略是我國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇。

“十一五”規(guī)劃和十七大報(bào)告均明確提出“要繼續(xù)實(shí)施區(qū)域反戰(zhàn)總體戰(zhàn)略”，堅(jiān)持推進(jìn)西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。至此，我國(guó)以西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)、中部崛起、鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展為先導(dǎo)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局基本形成，“鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展”是新時(shí)期我國(guó)四大區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要組成部分。

2 東部率先發(fā)展政策的內(nèi)容

東部地區(qū)要率先提高自主創(chuàng)新能力，率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，率先完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在率先發(fā)展和改革中帶動(dòng)幫助中西部地區(qū)發(fā)展。加快形成一批自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、核心技術(shù)和知名品牌，提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力。優(yōu)先發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，著力發(fā)展精加工和高端產(chǎn)品。促進(jìn)加工貿(mào)易升級(jí)，積極承接高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，提高外向型經(jīng)濟(jì)水平，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。加強(qiáng)耕地保護(hù)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。提高資源特別是土地、能源利用效率，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。繼續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東新區(qū)的作用，推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放，支持海峽西岸和其他臺(tái)商投資相對(duì)集中地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 來源于《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》。

3 東部率先發(fā)展政策效果評(píng)價(jià)

3.1 效果評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇

根據(jù)“十一五”規(guī)劃，結(jié)合改革開放以來東部地區(qū)發(fā)展出現(xiàn)的問題，文章從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新、對(duì)外開放、經(jīng)濟(jì)體制改革、環(huán)境保護(hù)五個(gè)方面選取評(píng)價(jià)指標(biāo)。指標(biāo)及數(shù)據(jù)來源如表1所示。

3.2 效果評(píng)價(jià)分析

文章選取2006—2015年的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

3.2.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

近十年來，東部地區(qū)加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整力度。從產(chǎn)值情況來看，東部地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)占比平穩(wěn)下降（約0.2%）;第二產(chǎn)業(yè)占比逐年下降，下降幅度逐年增加，尤其是2012年以后;而第三產(chǎn)業(yè)的占比穩(wěn)步上升。值得注意的是，2013年第三產(chǎn)業(yè)增加值首次超過第二產(chǎn)業(yè)增加值，東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由“二、三、一” 轉(zhuǎn)向“三、二、一”。

從就業(yè)情況來看，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重穩(wěn)步下降，從2006的占比31.43%逐步下降到2013年的23.02%;同時(shí)，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重持續(xù)上升，但增幅較小（約5%）;而第三產(chǎn)業(yè)從2006年至2009年比重增速大于第二產(chǎn)業(yè)，2010年后比重基本不變。這很可能是受2008年金融危機(jī)的影響，并伴有一定滯后性。

比較產(chǎn)業(yè)增加值占比和就業(yè)人數(shù)占比可以發(fā)現(xiàn)， 2006年第二產(chǎn)業(yè)35.48%的人口創(chuàng)造51.51%的地區(qū)生產(chǎn)總值，而2013年43.55%的人口創(chuàng)造40.12%的地區(qū)生產(chǎn)總值;第三產(chǎn)業(yè)從2006年33.08%的人口創(chuàng)造41.46%的地區(qū)生產(chǎn)總值至2013年36.87%的人口創(chuàng)造48%的地區(qū)生產(chǎn)總值。這說明東部地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)人均創(chuàng)造財(cái)富增多，第二產(chǎn)業(yè)人均創(chuàng)造財(cái)富減少。

3.2.2 技術(shù)創(chuàng)新

通過創(chuàng)新投入和創(chuàng)新績(jī)效兩方面看東部地區(qū)10年以來的創(chuàng)新水平變化。規(guī)模以上企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)持續(xù)上漲，平均增長(zhǎng)率為15.3%，表明企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新主體的作用愈加凸顯。

《全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2014年，東、中、西和東北地區(qū)的企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)分別為6288.2億元（67.9%）、1548.1億元（16.7%）、919.2億元（10.0%）和498.8億元（5.4%）。江蘇、廣東和山東的企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)均超1000億元，合計(jì)占全部R&D經(jīng)費(fèi)的42.4%?？梢?，我國(guó)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)主要集中在東部地區(qū)。然而，雖然我國(guó)東部地區(qū)雖然R&D投入強(qiáng)度持續(xù)增長(zhǎng)，投入強(qiáng)度與發(fā)達(dá)國(guó)家的2%～3.5%[3]還有很大差距。

從創(chuàng)新績(jī)效角度看，2006年至2012年，專利授權(quán)數(shù)量明顯增多，且增速不斷上升;2013年增速減緩，2014年出現(xiàn)絕對(duì)值的減少， 2015年又出現(xiàn)大幅回升。綜合來講，我國(guó)東部地區(qū)專利數(shù)量呈上升趨勢(shì)，近年波動(dòng)加大。

3.2.3 經(jīng)濟(jì)體制改革

東部地區(qū)市場(chǎng)化率波動(dòng)中保持增長(zhǎng)趨勢(shì)，2008年、2009年略有下降，平均增長(zhǎng)率為0.050%。這表明體制改革取得一定效果，非國(guó)有成分在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中發(fā)揮的作用有所增強(qiáng)。

3.2.4 對(duì)外開放

東部地區(qū)進(jìn)出口總額大體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，只在2009年受金融危機(jī)影響有所下降，平均增長(zhǎng)率為9.37%。

然而，“開放程度”卻呈下降趨勢(shì)：2006年，“開放程度”為95.466%，而2015年僅為56.12%，說明區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)進(jìn)出口依存度下降。面對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境不確定因素和潛在風(fēng)險(xiǎn)的增加[3]，東部地區(qū)不能很好應(yīng)對(duì)國(guó)際需求變化，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展勁頭不足。

在外商投資方面，2008年外商投資企業(yè)數(shù)量顯著上升，增長(zhǎng)率達(dá)41.35%，其他年份基本保持6%以下的增長(zhǎng)，有些年份甚至略有下降。外商投資企業(yè)投資總額穩(wěn)步增長(zhǎng)，平均增長(zhǎng)率為11.24%。綜上所述，東部地區(qū)吸引外資總體保持穩(wěn)定。

3.2.5 環(huán)境保護(hù)

東部地區(qū)廢水的排放總量每年持續(xù)增加，年均增長(zhǎng)率為3.80%。根據(jù)我國(guó)環(huán)保部每年發(fā)布的《環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，我國(guó)廢水排放主要來源于城鎮(zhèn)生活污水排放（約3/4）;2011—2015年煙（粉）塵排放量上下波動(dòng)，年均增長(zhǎng)率為7.49%，波動(dòng)幅度較大;二氧化硫的總體排放穩(wěn)步下降，年均下降4.56%，結(jié)合煙（粉）塵排放量的增加，可認(rèn)為工廠脫硫效率明顯提高。

為了更好地反映各項(xiàng)污染物排放水平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系，將各項(xiàng)污染物總量除以當(dāng)年的地區(qū)生產(chǎn)總值，得到單位總產(chǎn)出污染物的排放量（單位排放量）。單位廢水排放量呈平穩(wěn)下降趨勢(shì)，而單位二氧化碳排放量大幅度下降;2011年以來單位煙（粉）塵排放量在12%左右浮動(dòng)，煙（粉）塵排放效率無明顯改善。

4 東部地區(qū)率先發(fā)展政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的主要問題

總體來說，東部地區(qū)率先發(fā)展政策實(shí)施以來，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量改善顯著，但受內(nèi)外環(huán)境變化等因素影響，出現(xiàn)了一些較明顯的問題。

4.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第三產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)就業(yè)不明顯

盡管東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化明顯，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，差距仍較大。2009年日本三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重分別為1.5%、27.47%、70.99%;早在2001年，美國(guó)這三個(gè)數(shù)值分別為1.3%、19.1%、79.6%。

更為嚴(yán)峻的是，我國(guó)東部地區(qū)就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演化，勞動(dòng)力從第一、二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移速度緩慢，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重明顯偏低，尤其是2008年第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力占比超過第二產(chǎn)業(yè)后第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力占比又呈下降趨勢(shì)，在2010年再次低于第二產(chǎn)業(yè)。與發(fā)達(dá)國(guó)家差距更大，2010年日本三次產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力占比分別為4.07%、25.1%、70.9%，2001年美國(guó)三次產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力占比分別為2.3%、18.5%、79.2%。東部地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重過低，一方面體現(xiàn)一、二產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平比較低，需要?jiǎng)趧?dòng)力較多;另一方面更體現(xiàn)出第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題大，吸納勞動(dòng)力能力嚴(yán)重不足。

4.2 城市居民環(huán)保意識(shí)有待增強(qiáng)，工業(yè)企業(yè)清潔生產(chǎn)能力不高

近十年來，環(huán)保的宣傳和教育力度很大，但廢水排放總量的持續(xù)增長(zhǎng)反映東部地區(qū)城市居民環(huán)保行動(dòng)參與度低，環(huán)保意識(shí)不足。在工業(yè)污染方面，相比于二氧化硫的排放量逐年減少，煙塵污染依然嚴(yán)重，說明處理粉塵的技術(shù)落后，治理效果不理想。

4.3 經(jīng)濟(jì)體制改革效果不明顯，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力不足

近十年來，非國(guó)有化率和市場(chǎng)化率基本不變，說明經(jīng)濟(jì)體制改革效果不明顯，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力有待提高。

4.4 外向型經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)能力不足，亟須轉(zhuǎn)型升級(jí)

東部地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展勁頭不足，說明以低級(jí)要素嵌入全球價(jià)值鏈發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不能滿足東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求[4]，走出產(chǎn)業(yè)鏈的低端向產(chǎn)業(yè)鏈高端攀升，是未來東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)方式非常現(xiàn)實(shí)的問題。

5 改進(jìn)對(duì)策

5.1 大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是多方面綜合作用的長(zhǎng)期過程，不可能一蹴而就。我國(guó)三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)應(yīng)抓住“供給側(cè)改革”，從勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等多方面共同努力，加速調(diào)整。

針對(duì)第三產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力不足的問題，應(yīng)將加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，大力發(fā)展設(shè)計(jì)、研發(fā)、咨詢、金融、物流等現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展旅游、文化、體育和休閑娛樂等勞動(dòng)密集型行業(yè)。[5]

5.2 加強(qiáng)環(huán)保立法、執(zhí)法，形成節(jié)約、環(huán)保激勵(lì)約束制度

完善環(huán)境保護(hù)立法，加大環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度，以增強(qiáng)企業(yè)和居民環(huán)保意識(shí)，提高環(huán)保行動(dòng)力。形成節(jié)約、環(huán)保的激勵(lì)約束制度，促使企業(yè)、居民形成環(huán)保節(jié)能自覺。

5.3 改變東部地區(qū)在全球價(jià)值鏈的定位，繼續(xù)推進(jìn)外向型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

一方面，可以“一帶一路”為契機(jī)，促進(jìn)我國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)從“引進(jìn)來”到“走出去”的轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)產(chǎn)能過剩的工業(yè)企業(yè)和銀行業(yè)到海外尋求發(fā)展機(jī)會(huì)，形成新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

另一方面，改變改革開放以來為實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)快速發(fā)展而形成的在全球價(jià)值鏈中“世界加工廠”的低端定位，提高東部地區(qū)產(chǎn)品附加值，帶動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

同時(shí)，可通過訂單外包，利用他國(guó)的資源優(yōu)勢(shì)促進(jìn)我國(guó)東部地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

5.4 調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)，給發(fā)展注入新的活力

進(jìn)一步深化對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，大力調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)，提高公有制經(jīng)濟(jì)的集中度，增強(qiáng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)。[4]更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更多地用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的問題[4]，加快發(fā)展私營(yíng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)，培育壯大民營(yíng)企業(yè)。

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