金代志 高潔

[摘 要]現行戶籍制度的發(fā)展由戶口遷移的嚴格限制到戶口遷移的逐步放開，在新生代農民工市民化過程中成為一個重要制約因素。現行戶籍制度在很多方面存在不完善的問題，文章通過較深入地分析這些制度，針對戶籍制度改革提出有針對性的應對策略，對于新生代農民工市民化具有重要促進作用。

[關鍵詞]農民工;戶籍制度;市民化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.038

隨著逐漸深入改革開放，農村勞動力逐漸進入城市，積極參與城市建設，盡管這些農民工居住生活在城市中，但沒有城市戶籍，因此不能享受到城市居民的相應待遇。根據國家有關文件精神，對戶籍改革目標進行了明確：2020年，戶籍人口達到45%城鎮(zhèn)化率，為使該目標實現，一定要使農民工加快市民化。在農民工中，新生代農民工占60%，逐漸成為農民工主體，相對于上一代農民工而言，新生代農民工的市民化意愿相對更為迫切，但目前的戶籍制度在一定程度上使新生代農民工的市民化成本相應提高，成為一個十分重要的瓶頸問題。

1 我國戶籍制度的發(fā)展階段

主要有四個發(fā)展階段，一是1949—1958年的自由遷移期。1951年，我國公安部頒布實施建立城市戶籍管理制度的有關文件。1955年國務院確定建立城鄉(xiāng)戶籍管理制度，戶口在此階段的遷移自由。二是1958—1978年的控制遷移期?！吨腥A人民共和國戶口登記條例》于1958年頒布實施，標志著形成了將戶口按照所屬人口所在區(qū)域建立的二元戶籍制度，主要分為非農業(yè)和農業(yè)戶口兩大類。對農業(yè)戶口向城鎮(zhèn)遷移進行限制，嚴格管理控制人口遷移。1964年國務院進一步實施加強對人口遷移的管理，城鎮(zhèn)人口規(guī)模得到進一步控制。三是1978—2006年逐步放開遷移期。隨著改革開放政策的逐步深入實施，為經濟建設發(fā)展提供了新的機遇，農村剩余勞動力逐漸有更多的機會進入城鎮(zhèn)參與城市建設工作。1985年公安部對流動人口開始加強管理，實施《暫住證》制度，進一步向農業(yè)轉非農業(yè)戶口方面逐漸擴大規(guī)模，對小城鎮(zhèn)戶籍改革全面推進。四是2006年之后新型戶籍制度確立。2007年公安部等部門將建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度作為進一步深入戶籍改革的最終目標，2014年國務院推進戶籍制度改革方面出臺了相關政策，提出將劃分的農業(yè)和非農業(yè)戶口取消，都統(tǒng)一登記為居民戶口，之后又出臺居住證管理制度，對持有居住證的人員各地應積極創(chuàng)造有利條件提供相應的公共服務。

2 新生代農民工市民化戶籍制度實施的障礙

一是在戶籍改革過程中實施分權戶籍管理制度需要較大成本。地方政府目前在戶籍制度方面主要采取分權管理模式，在指定本地戶籍政策方面的自主性比較明顯。盡管社會上都強烈要求改革現行的戶籍管理方式，但有待于進一步提高地方政府改革的積極性。一些城市目前也相對放寬了落戶限制條件，但設立入戶條件后，很多城市在篩選落戶人員上，期望獲得有利于城市發(fā)展的優(yōu)秀人才和所需資本。公平公正原則是戶籍制度的基礎，應盡量避免成為獲取城市資源的工具。地方政府積極制定一些有利于農民工的政策，使農民工享受到市民的相應待遇，這樣難免會在一定程度上增加基本公共服務支出，影響到地方政府的利益。有關部門統(tǒng)計數據顯示，測算一個農民工市民化成本，全國平均約13.1萬元成本，至2020年，在城鎮(zhèn)落戶的農民工達到1億目標，地方政府應支出成本約13.1萬億元，在無形中加大了地方財政的壓力。二是在戶籍利益分配功能改革方面有待取得實質性突破。我國目前實施的戶籍制度并非只具有人口登記和遷移等一些基本功能，還具有社會福利分配的一些隱性功能，這造成戶口價值化問題比較突出，因各地情況差異較大，在經濟發(fā)展水平上參差不齊，與戶口具有依附作用的社會福利在不同地區(qū)存在價值差異，這都將根據所屬區(qū)域把居民劃分為不同等級，對正常遷移戶口造成一定阻礙，也影響優(yōu)化配置人力資源。戶口登記方式及對城鎮(zhèn)落戶條件加以降低，是戶籍改革制度所取得的階段性進展，還尚未改革及剝離利益分配等功能方面的內容。三是新生代農民工市民化實際需求與戶籍改革之間存在差異。國家有關文件精神中指出：不斷放開城鎮(zhèn)的落戶限制條件，嚴格控制大城市人口規(guī)模。對于小城鎮(zhèn)而言，隨著經濟的不斷發(fā)展需將人口規(guī)模逐漸擴大，在小城鎮(zhèn)戶籍改革方面不存在較大阻力。但其經濟發(fā)展水平與戶口價值相對較小，就業(yè)機會和就業(yè)收入對新生代農民工不具有較大的吸引力，都影響新生代農民工落戶在小城鎮(zhèn)的意愿。有關研究結果表明，只有約四分之一的新生代農民工具有在小城鎮(zhèn)落戶定居的愿望。四是戶籍法律體系還需結合實際情況不斷完善?，F行戶籍制度中只有較小比例是法律法規(guī)，隨著社會主義市場經濟體制的逐漸建立，該條例需要進一步結合社會經濟發(fā)展的實際需要。在地方性法規(guī)中，戶籍管理作為重要依據而使戶口出現價值化問題，有待于在具體應用在中不斷完善。

3 新生代農民工市民化戶籍制度改革的主要應對策略

一是對以中央政府主導的戶籍制度加快改革機制步伐。中央政府基于公平公正原則，在全局上重新構建戶籍利益，對地方政府建立約束和激勵戶籍改革的有效機制，尤其是對農民工基本公共服務水平加強考核，進一步完善地方官員的考核指標體系，合理制定農民工在城市的落戶條件，在戶籍改革成本方面，中央政府進一步改革財政管理體制，明確承擔公共服務支出的具體責任，將事權和財權統(tǒng)一，使基本公共服務在全國范圍內實現均等化。企業(yè)對其雇用的農民工加強職業(yè)技能方面的培訓，使其提高職業(yè)能力，新生代農民工也應加強專業(yè)技能學習，不斷提升人力資本，盤活農村土地資產，將土地收益顯著增加，從而使市民化成本加以分擔。二是逐步剝離具有戶籍依附功能的社會福利。城鄉(xiāng)公共服務實現了均等，完全消除了戶口價值的差異，擺脫了在戶籍中起依賴作用的社會福利，完成了戶籍制度改革。改革就業(yè)制度，制定和完善就業(yè)法律法規(guī)。全面消除農民工戶籍就業(yè)歧視，進一步完善就業(yè)服務體系，建立城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)一市場。改革教育制度，建立和進一步完善義務教育法律制度，改革戶籍財政管理制度，提高教育經費占國民生產總值的比重。建立保障農民工子女平等受教育權的機制，實現城鄉(xiāng)對等義務教育。三是區(qū)域資源實現均衡配置，進一步促進區(qū)域發(fā)展的均衡性。導致戶籍問題的一個根本原因就是資源配置在不同地區(qū)之間存在差異，大城市由于在資源利用方面存在比較明顯的優(yōu)勢，有利于吸引大量高水平人才，而因城市發(fā)展空間有限等一些因素影響，對人口規(guī)模都進行嚴格控制，主要是通過戶籍制度加強管理。但不應成為控制城市人口規(guī)模的方式，城市產業(yè)發(fā)展規(guī)模對于人口規(guī)模具有決定性作用，大城市應結合功能定位，對產業(yè)規(guī)模進行控制，對產業(yè)結構進行優(yōu)化，將一些產業(yè)轉移到中小城鎮(zhèn)，最終實現對人口規(guī)模的控制。四是建立戶籍法律體系并不斷完善。社會發(fā)展到一定階段就需要自由遷移和居住，是滿足社會經濟發(fā)展過程中的實際需要。我國憲法中也十分明確遷移自由和居住自由等相關權利對所有公民是平等的，與公民戶籍類型沒有關系，這對于戶籍制度的完善與國際接軌創(chuàng)造了有利條件，進一步提高了憲法的權威性。戶籍法應以公民戶口自由遷移自由和居住自由原則為基礎，不斷規(guī)范戶籍相關制度的改革。修改和完善與戶籍有關的法律法規(guī)，確保公民基本權益平等。

4 結 論

綜上所述，隨著農民工市民化進程的不斷加快，戶籍制度在新生代農民工市民化過程中成為一個重要制約因素。通過對現行戶籍制度中存在的不完善問題進行分析，有針對性地提出了應對策略，對于新生代農民工市民化具有十分重要的意義。

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