郗殿煜

[摘 要]黨的十八大以來，我國一直致力于服務(wù)型政府管理的建設(shè)，在發(fā)展經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，特別要大力發(fā)展社會事業(yè)和公共事業(yè)，為人民群眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，同時加強社會管理與廉政建設(shè)，以實現(xiàn)高成本審批型政府向高效率服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。事業(yè)單位作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，為了適應(yīng)新形勢下政府職能的轉(zhuǎn)變，有必要提高內(nèi)控水平，完善內(nèi)控政策制度，以有效地防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率。文章著重以巡視巡察演進及工作實施為著力點，考察在政策制定及內(nèi)部防控上的制度管理個遷，找出事業(yè)單位面臨政策變遷的矛盾及困境，并提出實施措施。

[關(guān)鍵詞]事業(yè)單位;巡視巡察;政策變遷;管理視角

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.098

1 歷史上巡視制度與我黨巡視制度相互聯(lián)系

我國巡視巡察制度萌芽于原始社會[1]，形成于漢代，完備于盛唐，強化于明清，其發(fā)展經(jīng)歷了漫長的歷史過程，一直是統(tǒng)治階級強化其統(tǒng)治地位的有效監(jiān)察手段。

中國共產(chǎn)黨巡視制度是為強化黨內(nèi)監(jiān)督、嚴(yán)肅黨的紀(jì)律、改進黨的作風(fēng)而建立的一項監(jiān)督制度。中國共產(chǎn)黨巡視制度雖然與歷史上“遣吏巡行”的御史制度有著本質(zhì)的區(qū)別，但在其某些功能和結(jié)構(gòu)上都呈現(xiàn)出明顯的制度慣性。

在功能方面，中國共產(chǎn)黨巡視制度繼承了歷史上“遣吏巡行”御制度的“千里眼”“順風(fēng)耳”功能。中國共產(chǎn)黨巡視工作派遣巡視組，把發(fā)現(xiàn)問題、強化震懾作為主要任務(wù)，著眼于對地方領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，維護中央權(quán)威，保持中央政令暢通，遏制地方官員腐敗。

2 黨的十八大以來巡視巡察管理制度建立脈絡(luò)

2012年11月，黨的十八大報告提出要健全紀(jì)檢監(jiān)察體制，完善派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理，更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用。十八大通過的《中共中央紀(jì)律檢查委員會向黨的第十八次全國代表大會的工作報告》則對此進行了明確要求和部署。

2013年11月，中央制定的《中央黨內(nèi)法規(guī)制度工作五年規(guī)劃綱要》明確提出，要“修訂《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，充分發(fā)揮巡視工作發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾的重要作用”。

2015年8月頒布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（簡稱《條例》）充分吸收了巡視工作實踐創(chuàng)新成果，進一步明確了巡視工作定位，并對機構(gòu)和人員、巡視范圍和內(nèi)容、工作方式和權(quán)限、工作程序、紀(jì)律和責(zé)任等作出了明確規(guī)范。

2015年年底，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員、辦公室主任黎曉宏提出將探索建立“巡察制度”，推動巡視工作向下延伸。接著，中央要求“探索市縣巡察”，巡察的工作重點是找出發(fā)生在群眾身邊的“四風(fēng)”和腐敗問題。全國多個地方開展了巡察制度探索，盡管具體模式和措管理施略有不同。

2016年，巡視和巡察相結(jié)合，形成全國“一盤棋”。2017年，要嚴(yán)肅查處群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，擴大巡察覆蓋面，加強對問題反映集中縣鄉(xiāng)的督查，維護廣大群眾切身利益。實現(xiàn)巡視和巡察的結(jié)合，這既是2017年的工作重點，也是巡視和巡察工作的發(fā)展方向。各地將按照中央的部署，在原有探索和經(jīng)驗總結(jié)基礎(chǔ)上，更加深入地開展巡察工作，推進巡察向基層的縣鄉(xiāng)延伸、向不同部門延伸，并推動巡察工作進一步制度化、科學(xué)化。

3 巡視巡察政策及管理方式變遷現(xiàn)實路徑及措施

通過縱覽中外學(xué)者的研究成果可以看出，由于研究內(nèi)容的側(cè)重點不同，也由于特定國家政治、經(jīng)濟、文化、社會等條件的不同，對公共管理政策的理解不同，尤其對巡視制度及管理方式變遷研究較少，盡管不是以全面的視角來了解公共政策，但無論怎么說都給我們一個獨特的途徑。[2]

（1）政策及管理方式變遷均衡特點彰顯。政策的實施往往是一個均衡向另一個均衡變動的過程，由于對政府巡視巡察制度剛剛確立，許多做法和實施方式?jīng)]有更廣泛的成功經(jīng)驗，巡視改革走上漸進性完善軌道。

（2）制度管理變遷具有路徑依賴。巡視巡察變革同樣表現(xiàn)出路徑依賴的特怔，相關(guān)制度的每一次“邊際調(diào)整”，都是圍繞著環(huán)境責(zé)任確立和責(zé)任追究展開，形成“邊際上的持續(xù)的漸進變遷 ”。[3]

（3）巡視巡察及管理方式政策變遷優(yōu)劣明顯。政策出臺具有即時性，不可能面面俱到;政策宏觀管理目標(biāo)要素能夠基本滿足，但中央的巡視監(jiān)管和審計意識要求上還要進一步加強;有些管理政策滿足了檢查整改的目的，但在具體的實施操作和管理政策理解和現(xiàn)實目標(biāo)統(tǒng)一性上還有待加強;政策評價欠缺，致使內(nèi)控制度實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)難以及時發(fā)現(xiàn)和防范。

4 加強行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度建設(shè)的措施

（1）提高政策宏觀管理控制意識。在政策管理制度制定之初，從政府宏觀角度應(yīng)當(dāng)慎重，在考慮到社會利益同時應(yīng)當(dāng)照顧到均衡性對政策環(huán)境的影響。從微觀基層角度，無論是單位負責(zé)人還是經(jīng)辦人員，都要充分認識政策制度的重要性和必要性，尤其是單位負責(zé)人，更要高度重視單位內(nèi)控制度的建設(shè)，要加強政策正面宣播力度，避免上級與實際操作不同理解，誤導(dǎo)政策正確的實施，應(yīng)對事業(yè)單位負責(zé)人以及內(nèi)控的有關(guān)人員加強培訓(xùn)教育，增強他們對內(nèi)部控制的全面系統(tǒng)的認識和重視，只有這樣內(nèi)部控制才能在事業(yè)單位中落實好，才能形成領(lǐng)導(dǎo)帶頭、人人參與的局面，確保內(nèi)控水平不斷提升和內(nèi)控體系不斷健全。[4]

（2）進一步規(guī)范和完善政策制度監(jiān)管。行政事業(yè)單位管理政策控制要結(jié)合本單位的實際情況，本著全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性的原則來制定和實施。政策制度的內(nèi)容，要從兩個層面來看，單位管理層面上，有組織架構(gòu)、工作機制、崗位人員、財務(wù)信息和科技手段等;業(yè)務(wù)層面上，有預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目等，在具體實施過程中做到分離，單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離;過程分離，決策過程、執(zhí)行過程、監(jiān)督過程相互分離、相互制約;崗位分離，決策審批與執(zhí)行、執(zhí)行與監(jiān)督檢查、決策與監(jiān)督檢查相互分離，即授權(quán)批準(zhǔn)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦及審核監(jiān)督分離。要實施全面、全員和全過程控制，突出重點，關(guān)注高危領(lǐng)域，做到不相容職務(wù)相互分離，與時俱進，不斷優(yōu)化、完善的內(nèi)控制度能夠起到事前防護、事中調(diào)節(jié)、事后反饋、檢查和評價等多方面的功能與效果。

（3）做好政策評價與監(jiān)督。在建立健全政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，必須加強監(jiān)督檢查工作，加大考評問責(zé)力度，上下級要指定專門部門或?qū)Ｈ素撠?zé)政策有效性進行評價，并出具政策監(jiān)控控制評價報告。 同時在政策執(zhí)行的有效性上，要成立內(nèi)審部門，定期或不定期檢查單位管政策管理和機制的建立與執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出改進建議，在加強內(nèi)部監(jiān)督的同時，也要加強外部監(jiān)督，建立健全由財政、審計、監(jiān)察等部門的協(xié)調(diào)機制，協(xié)同推進政策控制建設(shè)與監(jiān)督檢查工作，將單位內(nèi)部控制建設(shè)納入制度化、規(guī)范化軌道?？偠灾?，新形勢下，進一步加強行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，事業(yè)單位的內(nèi)控管理制度建設(shè)是一項系統(tǒng)性強且復(fù)雜的工程，想要保證其健康、高效、有序的發(fā)展，就需要我們不斷地提高內(nèi)控意識、自身素質(zhì)，刻苦鉆研理論政策、業(yè)務(wù)知識，更新理念，有效防范舞弊及腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，保證國有資產(chǎn)的安全完整，更好地面對新時期新形勢下的挑戰(zhàn)，從而有力地推動我國經(jīng)濟、政治的穩(wěn)定發(fā)展。

參考文獻：

[1]袁悅平.巡察制度的歷史考究與巡視制度的借鑒[J].湖南廣播電視大學(xué)報，2007（4）：87-89.

[2]傅廣宛，李志強，趙翊武，等.我國公共公共政策量化分析范式的變遷研究[J].行政科學(xué)論壇? 2015（4）：15-18.

[3]劉開君.公共政策變遷間斷一平衡模型的修正及應(yīng)用——兼論新中國科研政策變遷的漸進與突變規(guī)律[J].北京社會科學(xué) 2016（11）：113-120.

[4]王曦陽，王偉杰.淺析公共政策內(nèi)涵的視角變遷[J].公共管理，2006（8）：10-11.