陳超群

一、引言

2018年7月26日湖南省政府所公布的《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線》通知中確定了“長株潭城市群區(qū)域水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)”的生態(tài)保護(hù)范圍，并明確提出了“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，因此如何準(zhǔn)確評價生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施是否達(dá)到了預(yù)期的生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)應(yīng)該成為長沙市各級政府部門關(guān)注的焦點(diǎn)。但由于目前實(shí)施的的生態(tài)補(bǔ)償績效評價體系，以至于生態(tài)補(bǔ)償周期和補(bǔ)償效果難以科學(xué)評定，可能會導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償投資效果不佳。因此，科學(xué)的設(shè)計與構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)目冃гu價指標(biāo)，客觀、公正、正確的進(jìn)行績效評價，是保障生態(tài)補(bǔ)償政策得以有效實(shí)施的關(guān)鍵。

目前國內(nèi)對生態(tài)補(bǔ)償政策績效評價主要集中在生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钛芯?、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要內(nèi)容及基本問題研究、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算方法研究、雖有少數(shù)學(xué)者對生態(tài)補(bǔ)償政策進(jìn)行了相關(guān)評價研究，但多集中在補(bǔ)償意愿和效益評估方面，且評估指標(biāo)簡單、分散，評估方法和技術(shù)手段處于探索階段，且缺乏長期綜合性，不利于對長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效進(jìn)行合理的評價。因此，本研究從農(nóng)戶認(rèn)知視角出發(fā)，對長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效進(jìn)行研究，基于農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù)，采用模糊綜合評價法對生態(tài)補(bǔ)償政策構(gòu)建與政策效果進(jìn)行了評價。

二、基于居民感知的生態(tài)補(bǔ)償政策績效評價研究

（一）數(shù)據(jù)來源

根據(jù)長株潭城市群各行政村的實(shí)際情況，從中選擇最有代表性的12個行政村進(jìn)行調(diào)研。調(diào)查問卷由兩部分組成，第一部分信息是戶主及家庭基本特征，第二部分利用退耕還林生態(tài)補(bǔ)償績效評價指標(biāo)體系設(shè)計問卷，對農(nóng)戶水土保持的基本情況有一定的了解，并且詢問了農(nóng)戶對補(bǔ)償政策的滿意度、參與水土保持的程度以及補(bǔ)償效果的主觀感受。調(diào)研中主要采訪戶主，由其他家庭成員進(jìn)行補(bǔ)充，以使獲得的數(shù)據(jù)更真實(shí)、可靠。每個村抽取20--30戶農(nóng)戶，共發(fā)放問卷300份，有效問卷270份，有效率達(dá)到90%。

（二）指標(biāo)體系構(gòu)建

補(bǔ)償政策的構(gòu)建是最重要環(huán)節(jié)，其內(nèi)容直接影響補(bǔ)償政策的實(shí)施與最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為突出政策構(gòu)建的重要地位，將其作為一個單獨(dú)的維度進(jìn)行評價。依據(jù)公平性、參與性2個方面進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計，將政策的設(shè)計過程與執(zhí)行過程相結(jié)合，對政策構(gòu)建進(jìn)行評價。

在施政效果方面，主要考慮補(bǔ)償政策實(shí)施后一段時間內(nèi)，對建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。水土保持的目標(biāo)包括2個方面：一是生態(tài)環(huán)境的改善，二是農(nóng)戶生產(chǎn)生活水平的提高。生態(tài)環(huán)境改善是水土保持政策的核心目標(biāo)，農(nóng)戶是生態(tài)環(huán)境改善的參與者也是見證者，從農(nóng)戶對生態(tài)環(huán)境的直觀感受出發(fā)，能更直觀的展現(xiàn)生態(tài)績效成果;對于生產(chǎn)生活水平的提高目標(biāo)，采用“政策對農(nóng)戶生活改善程度”來衡量。依據(jù)績效評價理論與顧客滿意度理論，設(shè)計了水土保持政策績效滿意度調(diào)查指標(biāo)體系，各項(xiàng)指標(biāo)采用李克特量表法進(jìn)行測量，每一指標(biāo)有“非常同意”“同意”“一般”“不同意”“非常不同意”或類似的5種回答，分別用5，4，3，2，1表示，從得分可以看出每個被調(diào)查的居民對水土保持政策績效的評價。

采用層次分析法與德爾菲法構(gòu)建了長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效評價的指標(biāo)體系以及各評價指標(biāo)的權(quán)重，該體系由政策構(gòu)建與施政效果兩個二級指標(biāo)構(gòu)成，以及由補(bǔ)償資金彌補(bǔ)虧損程度等9個三級指標(biāo)構(gòu)成，見表1.

（三）基于農(nóng)戶感知的生態(tài)補(bǔ)償政策績效模糊綜合評價

補(bǔ)償政策績效評價是一個模糊的概念，在好與壞之間沒有明確的界定。而模糊綜合評價法的主要目的就是為了解決在經(jīng)濟(jì)方面表現(xiàn)的帶有模糊屬性的狀況。該方法應(yīng)用范圍廣泛，既能對數(shù)量化的數(shù)據(jù)進(jìn)行評估也能對個體的主觀意識進(jìn)行評估，因此具有良好的普適性。

1.評價因素集和評語等級的確定

按照隸屬度原則即可算出長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效評判值，據(jù)此可以得出長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效的好壞。

根據(jù)以上公式對所得的270份問卷進(jìn)行統(tǒng)計與分析，得到如下評判結(jié)果，見表2.以上結(jié)果表明，評價者對長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效中的政策構(gòu)與施政效果績效值也介于“同意”與“一般”之間，對長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效綜合評價值為3.2，說明農(nóng)戶對長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效的評判值不高，其補(bǔ)償政策仍需要改進(jìn)。

從政策構(gòu)建效果來看，政策構(gòu)建的績效值為3.4，屬于一般水平。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，79%的農(nóng)戶認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能彌補(bǔ)虧損。水土保持政策使農(nóng)戶失去原有的耕地，降低了收入來源，對于農(nóng)戶而言，更期望補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少達(dá)到機(jī)會成本，這里的機(jī)會成本可以是放棄農(nóng)業(yè)活動的凈收益，或者農(nóng)戶愿意接受的“預(yù)期價格”，也或者是土地出讓租金。如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)小于機(jī)會成本，農(nóng)戶就會惰于配合，政府必須增加管護(hù)與監(jiān)督成本才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，86%的農(nóng)戶認(rèn)為財務(wù)公開程度較低，政府將各個農(nóng)戶應(yīng)得與實(shí)際所得補(bǔ)償資金如實(shí)公開，使補(bǔ)償資金透明化、公開化，是政策公平性的體現(xiàn)。隨著民主意識與行使知情權(quán)意識的日益提高，農(nóng)戶對公共財政資金的去向信息的獲取訴求不斷增強(qiáng)，并且補(bǔ)償資金的公開化、透明化與財政政策管理要求相一致，在這一點(diǎn)仍需加強(qiáng)。雖然政策設(shè)計方面滿意度較低，但是仍有78%的農(nóng)戶積極參與到水土保持建設(shè)中。農(nóng)戶是生態(tài)建生態(tài)建設(shè)參與者，農(nóng)戶積極參與到生態(tài)建設(shè)中，既能保證工程穩(wěn)定有序的進(jìn)展，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還能提高農(nóng)戶的環(huán)保意識，不過也不能否認(rèn)農(nóng)戶參與程度高與政府的強(qiáng)制實(shí)施有一定的關(guān)系設(shè)工程的直接參與者，農(nóng)戶積極參與到生態(tài)建設(shè)中，既能保證工程穩(wěn)定有序的進(jìn)展，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還能提高農(nóng)戶的環(huán)保意識，不過也不能否認(rèn)農(nóng)戶參與程度高與政府的強(qiáng)制實(shí)施有一定的關(guān)系。從政策的效果來看，績效值 為3.1，處于一般水平。根據(jù)調(diào)查結(jié)果87% 的農(nóng)戶認(rèn)為生態(tài)環(huán)境得到明顯的改善，70%的農(nóng)戶的生態(tài)保護(hù)意識沒有降低，40%的農(nóng)戶愿意積極主動參與到生態(tài)保護(hù)中。生態(tài)建設(shè)政策應(yīng)具有長遠(yuǎn)性，農(nóng)戶生態(tài)保護(hù)意識提高，自覺自發(fā)的保護(hù)環(huán)境，不僅節(jié)省監(jiān)管成本，還符合生態(tài)政策可持續(xù)性要求;農(nóng)戶是生態(tài)環(huán)境改善的參與者也是見證者，其對生態(tài)環(huán)境的直觀感受能更直觀的展現(xiàn)生態(tài)績效成果。綜合這2個方面可以證明長株潭地區(qū)水土保持的生態(tài)環(huán)境確實(shí)得到明顯的改善，能夠達(dá)到其保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)，農(nóng)戶的生產(chǎn)與生活水平得到了改善。

三、結(jié)論與建議

制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從分析結(jié)果看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是影響政策構(gòu)建績效提高的重要原因。長株潭地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)差異性以及生活成本等方面都有很大的差距，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能“一刀切”，應(yīng)該根據(jù)自己的實(shí)際情況與經(jīng)濟(jì)承載能力調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);并且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要依據(jù)物價水平進(jìn)行相應(yīng)提升。進(jìn)行補(bǔ)償資金賬務(wù)公開。依據(jù)“公平理論”人們總會自覺或不自覺地將自己付出的勞動代價及其所得到的報酬與他人進(jìn)行比較，并對公平與否作出判斷，公平感直接影響其工作動機(jī)和行為。農(nóng)戶會將自己應(yīng)得的補(bǔ)償金額與他人所得補(bǔ)償金額作比較，他們更希望補(bǔ)償資金發(fā)放做到公平、公正;并且財務(wù)公開是便于農(nóng)戶參與管理、實(shí)施監(jiān)督的民主管理行為，與我國以民為本的價值取向相符合。因此政府部門 需要對補(bǔ)償專項(xiàng)資金完全公開，抓好基層財會隊伍建設(shè)，夯實(shí)組織基礎(chǔ);加強(qiáng)基層財務(wù)的審計監(jiān)督，確?；鶎迂攧?wù)管理的規(guī)范化。

提高農(nóng)戶的非農(nóng)就業(yè)渠道。農(nóng)業(yè)收入占比、人均收入水平顯著影響農(nóng)戶對補(bǔ)償政策的滿意度，證明提高農(nóng)戶的非農(nóng)收入是提高政策績效的關(guān)鍵因素。我國改革開放以來的實(shí)踐表明，農(nóng)民收入的提高主要依靠非農(nóng)收入的增長部分，應(yīng)該著力拓展退耕地區(qū)農(nóng)戶的非農(nóng)就業(yè)渠道。首先，地方政府要為農(nóng)民創(chuàng)造良好的非農(nóng)就業(yè)環(huán)境，加強(qiáng)政府與企業(yè)的合作，努力通過企業(yè)為農(nóng)戶尋找就業(yè)機(jī)會;第二，狠抓就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的職業(yè)技能素養(yǎng)，使其具備一技之長。第三，加強(qiáng)宣傳教育工作，轉(zhuǎn)變農(nóng)民固有的就業(yè)觀念。多部門、多手段的相互配合，不遺余力的從根本上解決農(nóng)民就業(yè)難的問題。推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制立法建設(shè)，發(fā)揮政府監(jiān)管功能。加快生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的產(chǎn)權(quán)建設(shè);明確生態(tài)服務(wù)的供給方與需求方;對供給方為需求方提供何種服務(wù)和提供服務(wù)量進(jìn)行明確界定;出臺補(bǔ)償原則和實(shí)施細(xì)則;多部門、多組織密切配合，生態(tài)學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)交叉融合制定生態(tài)補(bǔ)償績效評價指標(biāo)體系，以此實(shí)現(xiàn)有法可依、有章可循、高效規(guī)范的目的。

參考文獻(xiàn)

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[2] 田爽，孟全省. 基于農(nóng)戶視角的生態(tài)補(bǔ)償政策績效評價[J].北方園藝，2018

項(xiàng)目基金：長沙市社科基金課題《長沙市生態(tài)補(bǔ)償政策績效評價研究——以長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)為例》階段性成果，課題編號：2018csskkt61

（作者單位：長沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院）