◎

從全球范圍看，2014年已有54%（36億人）的世界人口居住在城鎮(zhèn)地區(qū)，到2030年時(shí)，這一比例將達(dá)到60%（近50億人），展望2050年，全球城鎮(zhèn)人口比例將突破66%，人類社會(huì)已變成名副其實(shí)的城市型社會(huì)。伴隨世界城市化的發(fā)展，一些全球性超大城市或巨型城市成為人口進(jìn)一步集聚的場(chǎng)所，據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年全世界將有41個(gè)人口超過1000萬的巨型城市。無可否認(rèn)，快速城市化及全球城市的增長(zhǎng)，對(duì)推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)新創(chuàng)造作出了重大而卓越的貢獻(xiàn)，但由于全球城市本身的資源消耗、需求增長(zhǎng)、文化多樣性、社會(huì)異質(zhì)性等內(nèi)在特性，使得全球城市在發(fā)展中面臨著社會(huì)不平等、社會(huì)排斥、貧困等非包容性問題。為此，2007年亞洲開發(fā)銀行在世界范圍內(nèi)率先提出包容性增長(zhǎng)的主張。近年來，在包容性增長(zhǎng)理念的引導(dǎo)下，世界范圍內(nèi)興起了創(chuàng)建包容型城市的理論探討和實(shí)踐創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)，如《聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（2015—2030）》明確建設(shè)包容、安全、有風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和可持續(xù)的城市及人類住區(qū)的新目標(biāo)；2016年10月17日，第三屆聯(lián)合國(guó)住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)頒布了《新城市議程》，提出積極建設(shè)包容、安全、有韌性和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)包容共享、社會(huì)保障融合、民眾參與城市共治等核心內(nèi)容。2016年中國(guó)杭州舉辦的G20峰會(huì)也將包容作為世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要目標(biāo)之一?？梢?，“包容”越來越成為國(guó)際社會(huì)和全球城市發(fā)展的最新價(jià)值和目標(biāo)追求。那么，到底何謂“包容型城市”？國(guó)際上又有哪些具體的實(shí)踐策略？中國(guó)城市又該如何創(chuàng)建符合中國(guó)特色的包容型城市呢？這些問題正是本文加以探討的重要議題。

一、從包容性增長(zhǎng)到包容型城市

（一）包容性增長(zhǎng)的內(nèi)涵

2004年印度政府首先提出實(shí)施“包容性增長(zhǎng)”的計(jì)劃。2007年，亞洲開發(fā)銀行（ABD）在《新亞洲、新亞洲開發(fā)銀行》研究報(bào)告中提出要從應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的貧困挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)向支持更高和更為包容性的增長(zhǎng)。從理論淵源上看，包容性增長(zhǎng)主要針對(duì)的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并沒有達(dá)到理想的減貧效果和社會(huì)更加排斥這一現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上而提出的一種新理念，其本質(zhì)是讓全球所有地區(qū)、所有群體都能夠公平地分享世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果、縮小貧富差距、降低人口貧困、抑制社會(huì)不平等，其針對(duì)導(dǎo)致貧困和不平等發(fā)生的部門影響、公共投資、政府治理等過程性綜合因素，通過扶貧或是益貧（pro-poor）、生產(chǎn)性就業(yè)（productive employment）、提升人力資源能力（human capabilities）、加強(qiáng)社會(huì)保障（social protection）、改善公共政策等途徑，最終讓貧困人口或弱勢(shì)群體公平地分享社會(huì)財(cái)富，過上有尊嚴(yán)和體面的生活，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)進(jìn)步之間的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。包容性增長(zhǎng)主要包括三個(gè)內(nèi)涵：一是創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)率與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的同步增長(zhǎng)，激發(fā)勞動(dòng)力市場(chǎng)活力，為大眾提供充分的、 生產(chǎn)性的和體面的就業(yè)機(jī)會(huì)。二是強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員的機(jī)會(huì)均等和增長(zhǎng)過程的公平。三是強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)結(jié)果的共享與整體社會(huì)福利的改善，真正體現(xiàn)以人為本。對(duì)此，學(xué)者艾弗茲·阿里歸納了包容性增長(zhǎng)的三大支柱（圖1），這對(duì)我們構(gòu)建真正包容型城市具有重要的借鑒意義。

圖1 包容性增長(zhǎng)的三大支柱（艾弗茲·阿里）

（二）包容型城市的基本特征

實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)或包容性發(fā)展，是建構(gòu)包容型城市的基本前提和基礎(chǔ)。城市的包容發(fā)展主要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)貧困、社會(huì)排斥、空間隔離等問題而提出的城市發(fā)展新模式，主要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)包容、社會(huì)包容、空間包容等方面，既包括公共空間、混合居住、保留歷史街區(qū)等空間硬包容，又包括社會(huì)不同群體之間的機(jī)會(huì)平等、利益共享等軟包容（表1），旨在實(shí)現(xiàn)城市的開放、多樣、平衡、均等發(fā)展（圖2），成為一個(gè)富有人情味、充滿公平正義、多群體和諧共享的人類居所。一座包容型城市具備三個(gè)基本特征：

圖2 包容型城市的基本特征

表1 包容型城市的具體表現(xiàn)方式

一是城市底層居民或貧困者擁有尊嚴(yán)和體面的生活。為所有城市居民提供可承擔(dān)的住房、教育、健康等基本公共服務(wù)，消除絕對(duì)貧困，破解持久貧困家庭的貧困陷阱，讓其過上有尊嚴(yán)和體面的生活。二是多元利益主體之間的相互寬容和包容。一座包容型城市應(yīng)該具有富有寬容心、包容心的居民，在維護(hù)自己文化傳統(tǒng)的同時(shí)，不排斥、不抵觸、不對(duì)抗外來文化的生存與正常發(fā)展；更要讓外來移民獲得與其勞動(dòng)付出相適應(yīng)的公共服務(wù)和利益訴求等基本權(quán)利，讓外來人口共享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果、共享平等的社會(huì)權(quán)利、共享均質(zhì)的公共服務(wù)，在滿足各自需求的基礎(chǔ)上，共同尋求公共利益的最大公約數(shù)。三是所有人都能公平地獲得出彩和發(fā)展的機(jī)會(huì)。具備一套旨在維護(hù)規(guī)則公平、機(jī)會(huì)公平、結(jié)果公平的綜合配套治理體系，抑制階層固化、貧困代際傳遞等“X二代”現(xiàn)象，依靠制度體系來保障付出最大努力的個(gè)人，不因自己的家庭出生背景和經(jīng)濟(jì)條件而無法獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，讓每一個(gè)人“共同享有人生出彩的機(jī)會(huì)，共同享有夢(mèng)想成真的機(jī)會(huì)”。

二、全球包容型城市建設(shè)的主要舉措與經(jīng)驗(yàn)

21世紀(jì)以來，強(qiáng)調(diào)以人為本，提高生活質(zhì)量，增加社會(huì)平等，改善民生福利，構(gòu)筑平等包容、低碳智慧、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、彈性可持續(xù)的城市，成為倫敦、紐約、東京等全球城市的新型戰(zhàn)略選擇。尤其是在促進(jìn)民眾融合、社會(huì)寬容、服務(wù)共享、平等發(fā)展的包容型城市構(gòu)建方面，給予了高度的關(guān)注，并實(shí)行了諸多新的舉措和方法?？傮w來看，世界全球城市在建設(shè)包容型城市方面的主要舉措和經(jīng)驗(yàn)如下：

（一）全面樹立并實(shí)施包容型城市戰(zhàn)略規(guī)劃

只有包容性的城市規(guī)劃，才會(huì)引導(dǎo)一座城市真正走向包容發(fā)展。因此，在中長(zhǎng)期城市戰(zhàn)略規(guī)劃中，充分強(qiáng)調(diào)包容發(fā)展的重要地位，成為世界城市建設(shè)包容型城市的首要做法和經(jīng)驗(yàn)。舉例說明，全球城市紐約2015年4月發(fā)布的題為《一個(gè)紐約——規(guī)劃一個(gè)強(qiáng)大而公正的城市》戰(zhàn)略規(guī)劃方案中提出，到2040年，將紐約建設(shè)成為一個(gè)“我們的增長(zhǎng)和活力城市、公平和公正城市、可持續(xù)城市、彈性城市”四大戰(zhàn)略目標(biāo)，充分體現(xiàn)了包容性發(fā)展的核心理念。如規(guī)劃提出要?jiǎng)?chuàng)造更多的就業(yè)崗位（就業(yè)崗位由416.6萬增至489.6萬）、提高勞動(dòng)參與率（高于61%）、提高居民收入水平（家庭收入中位數(shù)在52250美元基礎(chǔ)上有所增加）、為居民提供價(jià)格可負(fù)擔(dān)的高質(zhì)量住房并配備完善的基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)服務(wù)（到2024年經(jīng)濟(jì)適用房新增8萬套）、持續(xù)減少貧困人口數(shù)量（370萬處于或接近貧困線的市民到2025年有80萬人脫離貧困）等?！?030首爾規(guī)劃”則直接提出了建設(shè)“充滿溝通與關(guān)懷的幸福城市”的愿景，同樣反映了更加公平、更加富裕、更加包容的城市建設(shè)思想。

（二）多渠道增加城市可負(fù)擔(dān)住房供給

能否為廣大市民提供可負(fù)擔(dān)的住房，讓每一個(gè)居民有家可歸，是反映一個(gè)城市是否是包容型城市的重要因素?？梢哉f，面向所有民眾的城市住房供給體系是包容型城市的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。例如英國(guó)倫敦是成熟的全球城市，因?qū)κ澜缛瞬啪哂泻軓?qiáng)的吸引力，使得整個(gè)城市的住房供給尤其是可負(fù)擔(dān)的住房嚴(yán)重短缺，房?jī)r(jià)高企，很多居民處于居住擁擠的狀態(tài)。倫敦市政府在2013年發(fā)布的《住房特點(diǎn)》分析報(bào)告中指出，2011年22%的居民住房存在擁擠現(xiàn)象；租房居住的家庭和個(gè)人中37%處于擁擠狀態(tài)，其中亞洲人和黑人的擁擠程度是倫敦市平均值的2倍；279000個(gè)單親家庭中，1/4處于過于擁擠狀態(tài)；72%的房屋和28.5%的公寓套房處于過于擁擠的狀態(tài)。因此，多渠道增加面向所有民眾的可負(fù)擔(dān)住房供給，成為倫敦政府努力打造包容型城市的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略選擇，如按照《倫敦住房戰(zhàn)略》，倫敦市政府主要在自有住房、租賃住房、幫助住戶改善居住質(zhì)量等方面采取有效方法來增加可負(fù)擔(dān)住房的供給。具體而言，在自有住房方面，實(shí)施專門的“first step”項(xiàng)目，為低收入群體提供20000套房產(chǎn)，幫助低收入群體實(shí)現(xiàn)房屋居住所有權(quán)；在租賃房屋供給方面，主要實(shí)施倫敦住房流動(dòng)性項(xiàng)目、可負(fù)擔(dān)住房租賃項(xiàng)目來鼓勵(lì)社會(huì)房東和住房協(xié)會(huì)參加到為無家可歸家庭提供私人或社會(huì)租賃住房，為租戶提供更多的可獲得性租房房源。除此之外，倫敦還實(shí)施一種專門的可負(fù)擔(dān)住房戰(zhàn)略。美國(guó)紐約面對(duì)人口增加的壓力及其對(duì)可負(fù)擔(dān)住房的需求，市政府主要通過棕地綜合開發(fā)計(jì)劃（如2011年由紐約環(huán)境修復(fù)辦公室負(fù)責(zé)的棕地“資源清理計(jì)劃”總計(jì)建設(shè)了3900多套可負(fù)擔(dān)住房，紐約住房保護(hù)部推行的Via Verde住區(qū)項(xiàng)目提供150套家庭收入在40%～60%AMI的可負(fù)擔(dān)租賃住宅以及71套家庭收入在70%～100%AMI的可負(fù)擔(dān)銷售住宅）、城市小尺度空地開發(fā)可負(fù)擔(dān)住宅（如由市民住宅與規(guī)劃委員會(huì)的“造屋”計(jì)劃以及紐約住房保護(hù)部的“適應(yīng)性紐約”項(xiàng)目）等方式，為城市居民提供可負(fù)擔(dān)房屋，收到了良好效果。2014年開始，紐約市又推出一項(xiàng)大規(guī)模“平價(jià)住房”建設(shè)計(jì)劃，旨在為中低收入家庭提供可以負(fù)擔(dān)得起的住房。根據(jù)該計(jì)劃，政府將用10年時(shí)間在紐約市的5個(gè)市區(qū)新建和維持20萬套“平價(jià)住房”，其中新建住房8萬套，占40%，其余60%為現(xiàn)有住房，紐約市將維持其固有質(zhì)量和可負(fù)擔(dān)價(jià)格。為完成在10年內(nèi)新建8萬套住房，紐約市政府要求開發(fā)商必須在新建住宅樓中將20%～30%的住房作為永久性可負(fù)擔(dān)住房。

（三）努力創(chuàng)造惠及特殊群體的就業(yè)機(jī)會(huì)

金融危機(jī)以后，年輕人以及特殊群體較高的失業(yè)率，是全球超大城市普遍面臨的一大問題，嚴(yán)重影響城市的包容性發(fā)展。為此，政府加大就業(yè)投資力度，總體上為所有民眾創(chuàng)造更多的工作崗位，并為一些特殊群體提供更加公平的就業(yè)機(jī)會(huì)，成為全球超大城市建設(shè)包容型城市的重要戰(zhàn)略選擇。如美國(guó)紐約在金融危機(jī)以后的2010年，市長(zhǎng)頒布施行了《通向經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和創(chuàng)造就業(yè)的六步驟》的就業(yè)計(jì)劃，計(jì)劃在紐約市新增10個(gè)就業(yè)服務(wù)中心，幫助3.5萬人解決就業(yè)問題；2012年又推行“資金加速計(jì)劃”（capital acceleration plan），旨在通過加速城市基礎(chǔ)建設(shè)，創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)。該計(jì)劃從2013財(cái)政年撥款1.75億元，從2014財(cái)政年撥款1.15億元，更新升級(jí)100所學(xué)校的設(shè)施；投資5980萬元路面翻修、3770萬元街道重建、1910萬元橋梁車道和人行道修建、1320萬元用于水邊建設(shè)，該計(jì)劃可以創(chuàng)造近萬個(gè)工作崗位。為了解決更多低收入群體的就業(yè)，采取城市更新的渠道，幫助低收入群體擴(kuò)大就業(yè)，這也成為西方超大城市的戰(zhàn)略選擇，如紐約早在2005年就推行《五大行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇計(jì)劃》，圍繞布魯克林海軍造船廠區(qū)的更新改造同步建立了海軍造船廠就業(yè)中心，旨在擴(kuò)大針對(duì)低收入群體的就業(yè)機(jī)會(huì)，2011—2014年，該中心幫助超過600名紐約市民找到工作，其中70%為布魯克林當(dāng)?shù)鼐用瘢?4%為周邊社區(qū)居民。在就業(yè)服務(wù)人群中，21%為公共住房居民，11%為刑滿釋放人員，10%為退伍老兵。從2014年開始，該地繼續(xù)推行“綠色制造業(yè)中心”、77號(hào)大樓以及72號(hào)碼頭三大改造項(xiàng)目，預(yù)計(jì)在未來幾年為造船廠區(qū)域提供8000個(gè)以上的就業(yè)崗位①。更值得一提的是，為體現(xiàn)和促進(jìn)就業(yè)機(jī)會(huì)的公平性，紐約政府專門制定出臺(tái)針對(duì)退伍軍人、女性、貧困者、外來移民等特殊群體的就業(yè)增長(zhǎng)計(jì)劃，旨在提升就業(yè)的包容性，讓更多人共同參與城市建設(shè)、共享城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果。

（四）全面推行以移民為側(cè)重的多渠道社會(huì)融入策略

在全球化背景下，移民是推動(dòng)全球城市發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素，當(dāng)前全球19%的移民居住在全球城市之中。當(dāng)然，移民在促進(jìn)城市多樣化和創(chuàng)新的同時(shí)，也帶來公共設(shè)施、公共服務(wù)和公共治理的難題和挑戰(zhàn)。因此，努力實(shí)施讓外來移民融入城市本土社會(huì)的政策，既是城市包容性的體現(xiàn)，也是諸多全球城市政府的包容性發(fā)展策略。對(duì)此，移民大都市紐約仍具有典型代表性。紐約市有專門為移民提供幫助和服務(wù)的全國(guó)性志愿組織——紐約移民聯(lián)盟（New York Immigration Coalition，NYIC），它是由200多個(gè)社會(huì)組織成員構(gòu)成，包括草根社區(qū)組織、非營(yíng)利健康和人類服務(wù)組織、宗教和學(xué)術(shù)組織、工會(huì)和法律、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)正義組織等，它是移民群體互動(dòng)交流、分享經(jīng)驗(yàn)、互幫互助的大平臺(tái)，重點(diǎn)為移民提供政策咨詢、公眾參與、利益表達(dá)、集體行動(dòng)、教育培訓(xùn)、技術(shù)支持等服務(wù)，促進(jìn)大都市社會(huì)的革新與公平、公正。與此同時(shí)，紐約移民事務(wù)辦公室專門出臺(tái)了諸多旨在促進(jìn)移民發(fā)展與融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的專門性政策，如《新移民兒童和家庭服務(wù)計(jì)劃》規(guī)定，政府機(jī)構(gòu)對(duì)新移民兒童及其家庭，不分社會(huì)背景和身份差異而公平地提供相關(guān)服務(wù)，這些服務(wù)包括兒童福利、家庭照顧、教育、家庭支持服務(wù)等方面。紐約州的人權(quán)法規(guī)定，雇主對(duì)移民實(shí)行低于最低工資的勞動(dòng)報(bào)酬、讓移民超時(shí)加班等行為屬于違法。此外，還有很多幫助移民融入社會(huì)的政策措施。從中可以看出，移民群體在本地平等共享公共服務(wù)，勞動(dòng)力市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)同工同酬，是決定全球城市包容性發(fā)展的關(guān)鍵所在。

（五）大力推行更具包容性的共享城市計(jì)劃

旨在實(shí)現(xiàn)讓更多低收入群體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和提高生活質(zhì)量的共享經(jīng)濟(jì)，成為新世紀(jì)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代背景下的一種全球化新型經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，而以此為基礎(chǔ)，積極推行強(qiáng)調(diào)更注重低收入群體的共享城市計(jì)劃，在城市共享中解決諸多社會(huì)問題，成為西方超大城市促進(jìn)包容性發(fā)展的新策略。這方面的案例當(dāng)屬韓國(guó)首爾最為典型，2012年，首爾市長(zhǎng)樸元淳上臺(tái)后，宣布推行一項(xiàng)“共享城市計(jì)劃”，依靠社會(huì)革新，旨在全面建設(shè)全球首座共享城市，樹立共享城市品牌。其具體做法如下：一是進(jìn)行共享城市的法制建設(shè)。首爾市政府通過了《首爾促進(jìn)共享城市法案》，詳細(xì)列出共享公共資源的原則、民間組織及企業(yè)的角色、政府在行政及財(cái)務(wù)上的配合、整體計(jì)劃的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，為計(jì)劃的順利推進(jìn)提供了合法性依據(jù)。二是市內(nèi)限制空間或未被善用資源的活化再利用。將市內(nèi)一些未被善用的資源，例如空間、物業(yè)和公園等，通過共建模式重新活化，這既包括一些使用率偏低的公共空間和政府舊物業(yè)，也包含要求一些新建公私物業(yè)必須預(yù)留一定的開放空間，并通過市政府統(tǒng)籌，以作為舉辦文化藝術(shù)活動(dòng)、跳蚤市場(chǎng)、交換市場(chǎng)等之用，市政府通過電子地圖系統(tǒng)，統(tǒng)一管理發(fā)放相關(guān)資訊。三是打造網(wǎng)上交流共享平臺(tái)。通過搭建互動(dòng)交流平臺(tái)，讓市民將自己使用率偏低的物品，包括住房、汽車、圖書、日用工具乃至知識(shí)、資訊等相關(guān)信息進(jìn)行發(fā)布，進(jìn)而有序收集各類資源的分布數(shù)據(jù)，讓市民充分了解資訊，參與、交換、分享各類有形或無形的資產(chǎn)。四是充分發(fā)揮民間組織和社會(huì)企業(yè)的作用。政府積極發(fā)動(dòng)民間組織、社會(huì)企業(yè)參與共享城市行動(dòng)，建立多方協(xié)作的參與平臺(tái)，對(duì)認(rèn)可的機(jī)構(gòu)頒授“共享民間組織或企業(yè)”的稱號(hào)，并提供配套資金，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新參與創(chuàng)建就業(yè)、互助、創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域的共享工作空間，促進(jìn)社會(huì)共享程度與公平發(fā)展。

三、中國(guó)創(chuàng)建包容型城市的戰(zhàn)略選擇

（一）制定實(shí)施以人為本的包容城市戰(zhàn)略規(guī)劃

與西方具有包容性特點(diǎn)的城市戰(zhàn)略規(guī)劃思路相比較，我國(guó)一些超大城市的總體或戰(zhàn)略規(guī)劃，盡管規(guī)劃仍然強(qiáng)調(diào)人的重要性，打著以人為本的旗號(hào)，但在瀏覽整個(gè)文本內(nèi)容的時(shí)候，恰恰過多關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、空間優(yōu)化、科技創(chuàng)新等經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容，而對(duì)如何縮小社會(huì)差距、擴(kuò)大就業(yè)、改善貧困、促進(jìn)公正、多文化共存、為弱勢(shì)群體提供幫助等包容性舉措方面，反而顯得很少。這就要求我們，要想真正建設(shè)包容型城市，應(yīng)該從更新規(guī)劃理念入手，城市規(guī)劃師要真正理解“城市，讓生活更美好”的真諦，懂得包容型城市的內(nèi)涵與要求，讓城市規(guī)劃處處體現(xiàn)滿足一般人對(duì)基本公共服務(wù)的生存型需求，更體現(xiàn)出努力滿足和幫助貧困者、無家可歸者、老年人、兒童、青少年、外來移民等特殊群體的多層次、個(gè)性化需求，為城市、社區(qū)和居民提供更好的環(huán)境和生活品質(zhì)，保證城市發(fā)展的成果能夠?yàn)樗芯用袼蚕怼?/p>

（二）實(shí)施更加精準(zhǔn)化的可負(fù)擔(dān)住房供給戰(zhàn)略

面向所有人開放共享城市公共空間，特別是讓居民能夠擁有可承受、可負(fù)擔(dān)的住房空間，是反映一座城市包容性的關(guān)鍵領(lǐng)域。紐約、倫敦、首爾、巴黎等全球城市，盡管它們通過平價(jià)住房、自住型住宅等方式，努力建設(shè)著富有包容性的城市，但近年來由于高企的房?jī)r(jià)和城市生活成本，致使許多年輕人都紛紛逃離首都，開始表現(xiàn)出新的不包容性格局。我們也面臨著“逃離北上廣”的困境。因此，中國(guó)超大城市在建設(shè)包容型城市過程中，要高度重視針對(duì)低收入群體的可負(fù)擔(dān)住房或保障性住房的供給問題，努力滿足剛畢業(yè)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者、單身青年人才、外來創(chuàng)業(yè)者、低收入者等群體在城市安居的基本要求。這一點(diǎn)，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)美國(guó)波士頓通過預(yù)測(cè)低收入群體結(jié)構(gòu)變化來計(jì)算可負(fù)擔(dān)住房需求的做法（表2），一方面要對(duì)一定時(shí)期內(nèi)真正需要保障性住房的人群及其需求進(jìn)行相對(duì)精細(xì)化的測(cè)算，實(shí)施專門的保障房供給戰(zhàn)略，按比例穩(wěn)步規(guī)劃建設(shè)，同時(shí)要嚴(yán)格規(guī)范保障房的操作流程，防止政府提供的很多廉租房或經(jīng)濟(jì)適用房并沒有惠及真正需要的家庭而變相上市交易反而造福了一些有權(quán)有勢(shì)的人。另一方面，通過土地供給制度改革，讓房地產(chǎn)開發(fā)商在開發(fā)商品房的同時(shí)提供一定比例的低收入群體可承受住房，既增加住房供給數(shù)量，又促進(jìn)城市貧富群體混合居住與城市包容程度。

（三）實(shí)施以早期教育為重點(diǎn)的教育公平戰(zhàn)略

諸多研究已經(jīng)表明，努力實(shí)現(xiàn)教育公平，尤其是早期教育的公平能夠確保不同收入家庭的孩子擁有一個(gè)相對(duì)公平的發(fā)展起點(diǎn)，這在促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的就業(yè)公平、機(jī)會(huì)公平、收入公平，進(jìn)而促進(jìn)城市包容性發(fā)展方面具有深遠(yuǎn)的影響。近年來，盡管我國(guó)大城市在如何促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平發(fā)展方面做出了許多新的努力，但離真正的公平教育還有很大的差距，沒有戶籍的外來人口的子女依然難以獲得同等優(yōu)質(zhì)化的基礎(chǔ)教育，這一度成為影響城市社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展的重大潛在誘因。為此，需要中央政府與地方政府一起，配合推進(jìn)國(guó)家財(cái)稅制度的重大改革，分三步走徹底解決一線特大城市基礎(chǔ)教育的非公平發(fā)展格局。第一步要結(jié)合積分落戶制度的階梯式操作方法，從女子教育入手，努力徹底解決對(duì)城市有貢獻(xiàn)的勞動(dòng)者的子女在大城市無法接受義務(wù)教育的問題，為所有孩子提供公平的受教育機(jī)會(huì)和發(fā)展起點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，第二步就是要在一線特大城市率先實(shí)行幼兒園和高中階段教育義務(wù)化改革，徹底解決外來人口子女在初三畢業(yè)以后無法在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖级媾R要么回老家、要么流向社會(huì)的尷尬處境。第三步，一線特大城市的高校和中等職業(yè)學(xué)校全面放開針對(duì)當(dāng)?shù)赝鈦砹鲃?dòng)子女的招生限制，為優(yōu)秀的外來人員子女在一座城市內(nèi)完成所有教育開辟入學(xué)和上升通道，為社會(huì)正常流動(dòng)、縮小社會(huì)不平等創(chuàng)造條件。當(dāng)然，上述改革是一個(gè)十分復(fù)雜而漫長(zhǎng)的博弈過程，最好的辦法就是同步改革，一并解決基礎(chǔ)教育的不公平問題。

（四）推行以貧困家庭和移民為對(duì)象的公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略

實(shí)際上，近年來在我國(guó)特大城市中，伴隨著老居民區(qū)、城中村等問題的凸顯，由外來人口、貧困者與當(dāng)?shù)馗辉Ｈ巳簶?gòu)成了一種典型的三元結(jié)構(gòu)（兩個(gè)二元結(jié)構(gòu)），困擾著城市社會(huì)空間的包容發(fā)展。因此，解決好貧困和移民問題，是城市包容性發(fā)展不可分割的相關(guān)事宜，對(duì)此基本出路就是要全方位實(shí)現(xiàn)貧富群體抑或社會(huì)極化空間之間的公共服務(wù)均等化。具體策略包括：一是積極塑造“一個(gè)城市”的命運(yùn)共同體精神文化，讓每一個(gè)城市居民樹立開放包容的思想理念，消除群體之間在性別、戶籍、身份、民族等方面的社會(huì)排斥意識(shí)，謀求多元文化相互包容、和諧共存。二是堅(jiān)決貫徹落實(shí)積分落戶制度相關(guān)政策，適當(dāng)降低外來人員共享公共服務(wù)的積分門檻，為外來人員公平地、階梯式地享受城市教育、文化、衛(wèi)生、住房等基本公共服務(wù)創(chuàng)造條件。三是要客觀認(rèn)識(shí)老居住區(qū)、城中村的城市記憶、社會(huì)鏈接、落腳跳板等人文功能，在有序推進(jìn)舊住區(qū)和城中村改造的同時(shí)，加大公共設(shè)施投資、公共服務(wù)、公共管理資源向貧困人口聚集地方的傾斜，不斷改善居住環(huán)境和管理水平，讓城市貧困者和外來人員就近享受到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果并融入主流社會(huì)之中，提高城市社會(huì)的包容程度。四是努力發(fā)展社會(huì)慈善和公益事業(yè)，開展專門針對(duì)貧困家庭的社會(huì)綜合幫扶、社會(huì)救助和社會(huì)培訓(xùn)，讓極貧家庭跳出貧困陷阱，擁有體面和尊嚴(yán)的生活。

（五）實(shí)施面向低收入群體的共享城市發(fā)展戰(zhàn)略

從全球城市經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的趨勢(shì)來看，借助互聯(lián)網(wǎng)大力發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)體系，不僅是優(yōu)化資源配置、提高城市經(jīng)濟(jì)效率的新機(jī)制，更是讓更多低收入群體分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果、促進(jìn)城市社會(huì)包容發(fā)展的重要新型路徑。因此，充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新優(yōu)勢(shì)，全面推行共享城市發(fā)展戰(zhàn)略，無疑是我國(guó)構(gòu)建包容型城市的重要戰(zhàn)略選擇。具體而言，一要大力發(fā)展城市共享經(jīng)濟(jì)體系，主要包括以交通工具、房屋、生活用品、圖書等為主的共享經(jīng)濟(jì)類型，進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，讓更多擁有剩余閑置資源的低收入群體通過共享體系實(shí)現(xiàn)增加收入、獲得實(shí)惠的雙重效果，進(jìn)而提升整個(gè)城市的資源配置效率和社會(huì)公平發(fā)展程度。二要大力建設(shè)以公共空間為主的共享城市空間體系，包括政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位內(nèi)部設(shè)施開放、公園、綠地、文化場(chǎng)館、眾創(chuàng)空間等多種形式，讓更多的市民和創(chuàng)業(yè)者共享城市有限的空間，提升城市的開放包容程度。三要將共享理念全面納入基層社區(qū)建設(shè)及治理體系之中，大力推行城市共享社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)，充分整合社區(qū)居民的閑置資源，通過資源流動(dòng)、互通有無，幫助解決貧困家庭面臨的實(shí)際問題和困難，提升社區(qū)的凝聚力和居民歸屬感。

注釋：

①中心城區(qū)傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)域改造——紐約布魯克林海軍造船廠區(qū)域更新，微信公眾號(hào)“未來城市”，2016-8-11.