文

隨著1978年改革開放政策的實(shí)施,交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷推進(jìn),行業(yè)自身也迎來了發(fā)展期。此時(shí),制定與完善保障發(fā)展的法律和法規(guī),成為交通運(yùn)輸行業(yè)解放運(yùn)力后的另一迫切要求。

從1987年起,民用航空器適航管理?xiàng)l例、航道管理?xiàng)l例、海上交通安全法、鐵路法、海商法、民用航空法、公路法等一系列法律法規(guī)相繼出臺(tái)。這些法律法規(guī)的出臺(tái),有效保障了各種運(yùn)輸方式的發(fā)展,規(guī)范了運(yùn)輸市場(chǎng),同時(shí)也促使執(zhí)法隊(duì)伍發(fā)生相應(yīng)變化。

就公路運(yùn)輸行政執(zhí)法來說,改革開放之前,公路上有監(jiān)理和路政兩支執(zhí)法隊(duì)伍。之后,監(jiān)理移交公安機(jī)關(guān),道路運(yùn)政成為改革開放發(fā)展中道路運(yùn)輸市場(chǎng)化監(jiān)管的產(chǎn)物。與此同時(shí)，水上運(yùn)輸行政執(zhí)法隊(duì)伍也發(fā)生了變化。改革開放前,水上行政執(zhí)法隊(duì)伍是港監(jiān),現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展成海事、港政、航道、航務(wù)4支隊(duì)伍。

從全國情況看,改革開放后,交通運(yùn)輸行政執(zhí)法包括道路運(yùn)政、公路路政、航道行政、港口行政、水路運(yùn)政、海事管理、工程質(zhì)量監(jiān)管7個(gè)執(zhí)法門類。多支行政執(zhí)法隊(duì)伍的出現(xiàn)是改革開放的產(chǎn)物,這些行政執(zhí)法隊(duì)伍在改革開放中發(fā)揮了一定作用。

改革開放后出現(xiàn)的交通運(yùn)輸行政執(zhí)法隊(duì)伍，有的是法律、行政法規(guī)授權(quán)，有的是地方法規(guī)授權(quán)，有的是交通運(yùn)輸主管部門委托，呈現(xiàn)交通運(yùn)輸行業(yè)分散執(zhí)法模式。在行政管理體制方面，有的是省級(jí)垂直管理，有的是屬地管理；有的是行政編制,有的是事業(yè)編制,有的是企業(yè)編制；有的隸屬交通運(yùn)輸主管部門,有的隸屬公路局、運(yùn)管局、港航局、海事局等專業(yè)管理機(jī)構(gòu)……多支執(zhí)法隊(duì)伍同時(shí)上路、多支執(zhí)法隊(duì)伍同時(shí)下水,確實(shí)對(duì)規(guī)范交通運(yùn)輸市場(chǎng)發(fā)揮了作用。然而,隨著改革開放的深入推進(jìn),市場(chǎng)化程度越來越高,經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)的要求不僅停留在可以流通方面,更提出了綜合、高效的要求。

此時(shí),曾經(jīng)發(fā)揮作用的多支交通運(yùn)輸行政執(zhí)法隊(duì)伍,開始出現(xiàn)相系掣肘制約發(fā)展的問題。在業(yè)內(nèi)人士看來,多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法,造成力量分散、執(zhí)法成本高,難以形成合力,隨之伴生的是機(jī)構(gòu)膨脹、人員超編。各地執(zhí)法機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)級(jí)別、機(jī)構(gòu)名稱、權(quán)力取得來源等方面各不相同。特別是多家執(zhí)法機(jī)構(gòu)上路或下水、處罰標(biāo)準(zhǔn)不一、重復(fù)執(zhí)法、以罰代管，屢屢受到社會(huì)詬病,經(jīng)常被媒體曝光。這一時(shí)期,最為突出的就是在公路上亂設(shè)站卡、亂罰款、亂收費(fèi)的公路“三亂”問題。

1994年,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于禁止在公路上亂設(shè)站卡亂罰款亂收費(fèi)的通知》，指出公路是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)交流和人民生活交往的重要通道,在我國國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中占有重要地位。保障公路暢通與安全,維護(hù)正常的交通秩序,直接關(guān)系到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的安定。因此,對(duì)在公路上亂設(shè)站卡、亂罰款、亂收費(fèi)的行為必須堅(jiān)決禁止,嚴(yán)肅查處。

顯然,治理公路“三亂”只是第一步,也只是治標(biāo)之舉，真正解決交通運(yùn)輸行政執(zhí)法存在的問題,以適應(yīng)改革開放需要的治本之策在于——改革交通運(yùn)輸行政執(zhí)法體制，走向綜合執(zhí)法。

行政執(zhí)法政策回眸

1992

1992年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于交通部門在道路上設(shè)置檢查站及高速公路管理問題的通知》提到,各地對(duì)高速公路管理的組織機(jī)構(gòu)形式,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。

1994

1994年，依據(jù)《關(guān)于交通部門在道路上設(shè)置檢查站及高速公路管理問題的通知》，重慶啟動(dòng)高速公路綜合行政執(zhí)法的探索和試點(diǎn)工作。

1996

1996年4月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)〔1996〕13號(hào)），要求積極探索建立有利于提高行政執(zhí)法權(quán)威和效率的行政執(zhí)法體制。

1999

1999年11月，《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國發(fā)〔1999〕23號(hào)），提出“繼續(xù)積極推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，并在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍”的要求。

2000

2000年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國辦發(fā)〔2000〕63號(hào)），以及《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號(hào)），進(jìn)一步對(duì)推進(jìn)“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”工作進(jìn)行了部署。

2002

2002年10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2002〕56號(hào)），決定在廣東省、重慶市開展清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍、實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工，其他省、自治區(qū)、直轄市各選擇1個(gè)至2個(gè)具備條件的市（地）、縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)。

2003

2003年，中編辦、國務(wù)院法制辦《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2003〕4號(hào)）就“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”與“綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)”兩項(xiàng)工作的銜接作了安排：已經(jīng)進(jìn)行了相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)的地方，要按照清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍、實(shí)行綜合行政執(zhí)法的原則和要求，進(jìn)一步完善和規(guī)范。準(zhǔn)備開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的地方，要把相對(duì)集中處罰權(quán)工作同綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作一并考慮，并按照清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍、實(shí)行綜合行政執(zhí)法的原則和要求進(jìn)行安排和部署。已經(jīng)確定實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)的地方，不再單獨(dú)進(jìn)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。

2013

2013年9月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》指出,清理整頓和整合行政執(zhí)法隊(duì)伍,推進(jìn)跨部門、跨行業(yè)綜合行政執(zhí)法,不能多層、多頭執(zhí)法。

2014

2014年6月,國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競爭維護(hù)市場(chǎng)正常持續(xù)的若干意見》指出,一個(gè)部門設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的,業(yè)務(wù)相近的應(yīng)當(dāng)整合一支隊(duì)伍；不同部門下設(shè)的職責(zé)任務(wù)相近或相似的執(zhí)法隊(duì)伍,逐步整合為一支隊(duì)伍。

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。《決定》強(qiáng)調(diào)深化行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。并要求，推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在安全生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等10個(gè)領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。交通運(yùn)輸領(lǐng)域內(nèi)的綜合行政執(zhí)法被該《決定》點(diǎn)名。

2014年12月,交通運(yùn)輸部印發(fā)《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見》，明確提出，推進(jìn)交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法。按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則,研究制定交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法指導(dǎo)意見,穩(wěn)步推進(jìn)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法。

2015

2015年4月，中央編辦印發(fā)《中央編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》（中央編辦發(fā)〔2015〕15號(hào)），確定在全國22個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的138個(gè)試點(diǎn)城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)。試點(diǎn)的目的，是探索整合政府部門間相同相近的執(zhí)法職能，歸并執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一執(zhí)法力量，減少執(zhí)法部門，探索建立適應(yīng)我國國情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的行政執(zhí)法體制。要求試點(diǎn)地區(qū)在繼續(xù)推進(jìn)減少執(zhí)法層級(jí)、明確各級(jí)政府執(zhí)法職責(zé)的同時(shí)，重點(diǎn)從探索行政執(zhí)法職能和機(jī)構(gòu)整合的有效方式、探索理順綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門職責(zé)關(guān)系、創(chuàng)新執(zhí)法方式和管理機(jī)制、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)四個(gè)方面推進(jìn)試點(diǎn)。

2015年12月，交通運(yùn)輸部提出《交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)方案》?！斗桨浮芬笤诟＝ㄊ?、河南省、廣西壯族自治區(qū)桂林市開展交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)。

2017

2017年9月4日，根據(jù)《中央編辦交通運(yùn)輸部關(guān)于地方交通運(yùn)輸行業(yè)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)有關(guān)問題的意見》（中央編辦發(fā)〔2017〕193號(hào)），廣東、江蘇、寧夏、安徽為承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)的4個(gè)試點(diǎn)省份?！兑庖姟芬蟀凑罩修k發(fā)〔2016〕19號(hào)文件精神,整合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職責(zé),統(tǒng)籌執(zhí)法力量,組建統(tǒng)一的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),推進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。有關(guān)交通運(yùn)輸行業(yè)綜合執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見由交通運(yùn)輸部、中央編辦聯(lián)合印發(fā)。

2018

2018年11月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2018〕63號(hào)），對(duì)整合隊(duì)伍、減少執(zhí)法種類、推進(jìn)執(zhí)法力量下沉、進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為、實(shí)行局隊(duì)合一、清理規(guī)范臨時(shí)人員和編外聘用人員等改革過程中的疑點(diǎn)及難點(diǎn)作出了具體說明。