趙慶風，賀山峰

(1.河南理工大學應急管理學院 河南 焦作 454003；2.河南理工大學安全與應急管理研究中心 河南 焦作 454003)

0 引言

世界上任何一個國家在發(fā)展的過程當中都會受到氣象災害的影響，而我國則是受氣象災害影響最為嚴重的國家之一。由于我國國土面積比較大，因此每年都會發(fā)生各種各樣的自然災害，其中氣象災害占到了70%以上。根據(jù)中國氣象局資料統(tǒng)計，每年氣象災害給我國造成的直接經(jīng)濟損失占到了年GDP的3%到6%[1]。而在現(xiàn)階段由于全球環(huán)境受到了嚴重的影響，極端天氣事件發(fā)生的頻率、強度和影響范圍越來越大，所以相關政府部門應該重視和加強城市氣象災害應急能力建設，從而有足夠的能力來應對城市氣象災害。河南省地處中原，是我國糧食生產(chǎn)大省，隨著中原經(jīng)濟區(qū)和經(jīng)濟自貿(mào)區(qū)的提出和建設，河南省成為中部發(fā)展的中堅力量。但是河南省在城市發(fā)展的過程當中，頻發(fā)各類氣象災害，最常見的是旱災和洪災，這兩種自然災害給河南省造成了嚴重的經(jīng)濟損失。在這種情況之下，對河南省氣象災害應急能力的評估是十分重要的。

國外對于氣象災害應急管理研究起步較早，并且已經(jīng)總結出了比較成熟的應對辦法，許多發(fā)達國家在立法當中設立了有關氣象災害應急體系的法律法規(guī)以及比較成熟的應急能力評價體系。除此之外，國外的許多國家還有比較完善的應急反應體系以及較為準確的綜合氣象報告預警信息發(fā)布。如l998年Subramanian和Kerpedjiev建立了從氣象信息發(fā)布到信息獲取的模型結構，這使得應急管理者能夠迅速、準確地獲取災害信息并制定出應對災害的應急反應計劃[2]。Auld等為了應對氣候變化下的氣象災害提出了相應的應對措施，并提出建立可預測氣候變化和極端天氣的網(wǎng)站并為其制定氣象災害危險等級圖[3]。Aye等提出了一個多標準評估工具的交互式web-GIS平臺協(xié)作框架用于氣象災害管理[4]。Siriwardana等針對斯里蘭卡經(jīng)歷的重大自然災害使用仙臺框架應用于災害管理的各個階段，并對其災害管理政策進行評估，提出相應的改進建議[5]。與國外相比，我國對氣象災害應急能力進行研究的時間較晚，而且研究不深入。鐵永波、唐川對氣象災害應急能力進行研究，提出了城市災害應急能力評價體系[6]，王瑛等在此基礎上又提出了比較詳細的氣象災害應急能力評價指標體系[7]。韓穎等在對氣象災害應急能力進行研究的過程中也構建出了有關氣象災害應急能力詳細的評價體系[8]。曹瑋等在研究中，在應急管理理念的基礎上，提出了“三預”視角理念，并且形成了區(qū)域性氣象災害應急防御能力評價體系[9]。鄭傳新等以桂林市為例，運用層次分析法建立量化的綜合評價方法等進行研究[10]。雖然這些研究針對不同的主體進行了研究、分析，極大地推動了災害應急能力的建設，對災害應急能力做出了一定的貢獻，但是并沒有使氣象災害應急評價體系變得更加完善，尤其是在區(qū)域性各行政單元災害應急反應能力綜合評價方面還存在很多的不足之處。

本文在對氣象災害應急能力進行研究的過程中采用層次分析法，選擇河南省的18個地市作為研究對象對氣象災害應急能力進行剖析，以《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》[11]為依據(jù)，從監(jiān)測預警、預防準備、處置救援以及恢復重建四個方面構建了城市氣象災害應急能力評價指標和模型，評價河南省各城市氣象災害應急能力的詳細情況，通過綜合分析，給出合理的建議，以期提升城市氣象災害應急能力。

1 氣象災害應急能力評價指標體系

1.1 評價指標選取原則

指標的選取是能否準確、客觀評估氣象災害應對能力的關鍵。河南省各地區(qū)氣象災害應對能力評估的各項指標采取以下原則進行選取。(1)科學性原則：科學性是對任何評價指標體系的基本要求，在氣象災害中由于它的波及范圍廣、造成損失大，任何錯誤的決策帶來的損失將是巨大的。故而，對于氣象災害應急能力評估指標的選取應有著高度科學性。(2)可行性原則：建立區(qū)域氣象災害應對能力評估體系的目的是提升各地的氣象災害應急管理能力。所以，若要達到對預期結果評估的目的，評價指標體系的建立就必須具有較強的可操作性。(3)可比性原則：建立城市氣象災害應急能力評估體系就是為了通過分析評價結果，以提升城市應急管理能力，評估指標的選取應具有空間和時間上的可比性。(4)針對性原則：評價指標體系的建立圍繞在能反映區(qū)域災害風險的目標，選擇最能體現(xiàn)所要評價內(nèi)容的影響因素情況的典型指標。

1.2 建立評價指標體系

2007年11月1日出臺的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》依據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的階段性特征從監(jiān)測預警、預防準備、處置救援和恢復與重建四個方面規(guī)范突發(fā)事件應對活動。本文從這四個方面選取21個評估指標來構建評價指標體系(表1)，來評估河南省各城市氣象災害應對能力。

(1)監(jiān)測預警能力

氣象災害監(jiān)測預警能力是指政府的有關部門在氣象災害發(fā)生之后或還沒有發(fā)生時就對其進行監(jiān)測以及預警。主要包含監(jiān)測預報和發(fā)布監(jiān)測到的信息。本文針對監(jiān)測預警能力主要選取了5個指標，分別是區(qū)域氣象觀測站覆蓋率、電視綜合覆蓋率、廣播綜合覆蓋率、固定電話覆蓋率和移動電話覆蓋率。

(2)預防準備能力

氣象災害預防準備能力是氣象災害過程發(fā)生前環(huán)境預防能力和防御工程等氣象基礎建設能力以及政府財政投入的應對能力。本文選取了建成區(qū)綠地覆蓋面積、排水管道密度、醫(yī)療衛(wèi)生財政投入比率、公共安全財政投入比率4個指標。

(3)處置救援能力

氣象災害處置救援能力是政府以搶救和最大限度減少災害損失的能力，也是保護人民生命財產(chǎn)安全以及降低氣象災害發(fā)生后果的重要能力。主要包括從事科技人員數(shù)、人均道路面積、貨物周轉(zhuǎn)量、旅客周轉(zhuǎn)量、區(qū)域執(zhí)業(yè)醫(yī)師擁有率和區(qū)域擁有衛(wèi)生機構率。

(4)恢復重建能力

氣象災害恢復重建能力是指氣象災害發(fā)生之后社會快速恢復正常，包括政府和個人投入人力、物資或資金，將生活環(huán)境、經(jīng)濟、工作和學習等狀態(tài)恢復到正常水平的能力。具體包括醫(yī)療保險投保率、人均可支配收入、人均公園綠地面積、勞動力比重、建筑業(yè)生產(chǎn)率、衛(wèi)生社會和社會福利業(yè)固定資產(chǎn)。

表1 氣象災害應對能力評估指標權重值

2 氣象災害應急能力評價模型

2.1 確定評價指標權重

本文對指標權重的確定采用的是層次分析法。層次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)是20 世紀70 年代由著名運籌學家Saaty 提出的。層次分析是用1～9比例標度對重要性程度進行賦值，對復雜問題做出決策的一種簡易的新方法，它適用于一些無法用定量分析的復雜問題。它具有實用、簡練和較強邏輯性的優(yōu)點，彌補了以往無法處理定性問題的不足。該方法構造了一個有層次的結構模型，根據(jù)各個指標間的相對重要性構造比較矩陣，算出各個指標的權重值并通過一致性檢驗。

指標的權重是各項指標在評價過程中對評價結果重要程度的反映，其合理性關系到整個評價體系的可信度和最終結果的有效性。由于不同指標對氣象災害的影響程度不一，因此就需要確定各個影響指標的權重。確定權重的步驟主要分為3步。首先構建層次分析模型，一般可分為三層，即目標層、準則層和指標層；其次構造比較矩陣，按照1～9比例標度對重要性程度賦值；最后檢驗矩陣的一致性，當CR<0.1時，矩陣通過一致性檢驗，當CR≥0.1時，應對矩陣作適當修正。本文根據(jù)對各個評估指標構建判斷矩陣計算出對應的權重表見表2～6。

2.2 各城市數(shù)據(jù)歸一化處理及來源

本文的數(shù)據(jù)來源于《河南省2017年統(tǒng)計年鑒》，本著數(shù)據(jù)的可獲得性選取了21個指標。歸一化是一種簡化計算的手段，通過無量綱處理，讓系數(shù)值的絕對值成為相對值。雖然通過無量綱處理縮小了各數(shù)據(jù)指標的量值，但卻無法完全一樣，因此在綜合評價對數(shù)據(jù)取值范圍要求較高時，可以進行歸一化處理，即經(jīng)過數(shù)學變化使各數(shù)據(jù)取值均在[0，1]范圍內(nèi)。

表2 B層4個能力相對排序權重值及判斷矩陣

表3 C層C1到C5相對排序權重值及判斷矩陣

表4 C層C6到C9相對排序權重值及判斷矩陣

表5 C層C10到C15相對排序權重值及判斷矩陣

表6 C層C16到C21相對排序權重值及判斷矩陣

本文對數(shù)據(jù)采用以下公式進行歸一化處理：

(1)

式中，Ni表示某市某項指標統(tǒng)計數(shù)據(jù)，Nmax表示18個地市中該項指標統(tǒng)計數(shù)據(jù)的最大值，Nmin表示18個地市中該項指標統(tǒng)計數(shù)據(jù)的最小值，Mi為該項統(tǒng)計數(shù)據(jù)歸一化后的數(shù)值。

2.3 評價模型的構建

按照文中構建的各地氣象災害應急能力評估指標體系和指標體系各構成要素之間的關系，通過如下的計算方法來計算監(jiān)測預警、預防準備、處置救援、恢復重建4個方面的應對能力，以及各地綜合的氣象災害應對能力。并將計算獲得的應急能力指數(shù)劃分成5個層次，即最好、較好、一般、較差以及最差。

(2)

式中，C為城市災害監(jiān)測預警能力、預防準備能力、處置救援能力、恢復重建能力以及城市綜合應急能力指數(shù)，Wi為各項對應指標的權重；Mi為各指標的能力指數(shù)。

3 評價結果與分析

3.1 監(jiān)測預警能力

河南省各個城市氣象災害監(jiān)測預警能力主要體現(xiàn)在各地氣象站點的覆蓋率指標以及人均移動電話數(shù)和人均固定電話數(shù)上，同時電視覆蓋率和廣播覆蓋率也會對監(jiān)測預警能力產(chǎn)生影響。

河南省各地氣象災害監(jiān)測預警能力如圖1，鄭州市監(jiān)測預警能力最高，其次為新鄉(xiāng)、洛陽兩市。焦作、安陽、商丘、南陽、周口、許昌六市都有著較好的監(jiān)測預警能力。開封、鶴壁等具有中等的監(jiān)測預警能力，其余轄市為較低以下監(jiān)測預警能力。由各指標分析表可知，鄭州的氣象站點覆蓋率最高，電視、廣播、手機、固話等通信方面的指標比較高所以綜合起來監(jiān)測預警能力也就最高。新鄉(xiāng)、洛陽等市的移動電話數(shù)和人均電話數(shù)都較好，相應的這些城市的監(jiān)測預警能力也較好。信陽、漯河等地的移動電話數(shù)和固定電話數(shù)量較少，并且其他指標也不高。總而言之，河南省的監(jiān)測預警能力成中部最高，南部和西部低的分布格局。

3.2 預防準備能力

氣象災害預防準備能力主要體現(xiàn)在建成區(qū)綠地覆蓋面積、排水管道密度、醫(yī)療衛(wèi)生財政投入比率、公共安全財政投入比率上。由圖1b可見，安陽和焦作具有很高的災害預防準備能力，分別位第一、二位；濟源、濮陽也具有較高的災害預防準備能力；平頂山、新鄉(xiāng)、周口、駐馬店和商丘五市也都有著較好的災害預防準備能力。其余幾市災害預防準備能力低。從圖1的災害預防準備能力上可以看出在河南省各地氣象災害預防與準備能力出現(xiàn)北部和東部高西部低的分布格局。

圖1 河南省分階段氣象災害應急能力評價Fig.1 Evaluation of meteorological disaster emergency response capability of Henan Province in different stages

3.3 處置救援能力

處置救援能力主要體現(xiàn)在區(qū)域執(zhí)業(yè)醫(yī)師擁有率、貨物周轉(zhuǎn)量、旅客周轉(zhuǎn)量、人均道路面積、區(qū)域擁有衛(wèi)生機構率、從事科技人員數(shù)。如圖1c所示，處置救援能力高的有鄭州、洛陽兩市；焦作、安陽和新鄉(xiāng)三市處置救援的能力稍低于以上兩市。南陽、周口、駐馬店、平頂山、許昌、商丘和開封七市處置救援能力為一般；剩余各市處置救援能力較低，處于最后。從指標上分析，河南省氣象災害處置與救援能力呈中部地區(qū)最高，北部地區(qū)較高，西部和南部較低的分布格局。

3.4 恢復重建能力

恢復重建能力主要體現(xiàn)在政府財政支持上，人均可支配收入、參加醫(yī)療保險比重兩個指標對此能力影響也較大。由圖1d可知，鄭州市災害恢復重建能力最高，接下來是洛陽、三門峽和濟源。處于一般災害恢復重建能力的城市有新鄉(xiāng)、鶴壁、焦作、許昌、南陽、漯河六市，其余城市的災害恢復重建能力較低。從指標上來分析，鄭州市政府財政支持和人均可支配收入是最高的，因而以絕對的優(yōu)勢位列第一。洛陽市政府財政支持和人均可支配收入也較高，緊隨鄭州位列第二。三門峽、濟源兩市災害恢復重建能力處于較好程度。新鄉(xiāng)、焦作、南陽等市在關鍵性指標上都較為一般，因此災害恢復重建能力也一般。排名靠后的城市如周口、商丘，所有的指標的都比較低，故災害恢復重建能力低。河南省災害恢復重建能力中部及西部較高，東部和南部較低。

3.5 氣象災害應急能力

將上述歸一化數(shù)據(jù)和各指標權重代入評價模型，得出各地氣象災害的應急能力指數(shù)。以鄭州市為例，依據(jù)歸一化數(shù)據(jù)和指標權重，監(jiān)測預警能力等指數(shù)的計算過程如下：

(1)根據(jù)鄭州市的各項指標數(shù)據(jù)和權重值，分別計算各項指標的能力指數(shù)

即： 區(qū)域氣象站覆蓋率的指數(shù)為：C=WiMi=0.3682×0.727

電視綜合覆蓋率的指數(shù)為：C=WiMi=0.1094×0.929

Wi為各項對應指標的權重，Mi為各項指標的數(shù)值，其他類推。

(2)將各項指標的能力指數(shù)加總，計算構成監(jiān)測預警能力等指數(shù)

即： 監(jiān)測預警能力指數(shù)為：區(qū)域氣象站覆蓋率指數(shù)+電視綜合覆蓋率指數(shù)+廣播綜合覆蓋率指數(shù)+固定電話覆蓋率指數(shù)+移動電話覆蓋率指數(shù)

監(jiān)測預警能力指數(shù)為：0.3683×0.727+0.1094×0.929+0.1094×0.96+0.2065×1+0.2065×1=0.887

其他能力指數(shù)類推。

(3)根據(jù)監(jiān)測預警、預防準備、處置救援和恢復重建能力指數(shù)和其指標權重，計算城市綜合應急能力指數(shù)

即： 鄭州市綜合應急能力指數(shù)為：監(jiān)測預警能力指數(shù)+預防準備能力指數(shù)+處置救援能力指數(shù)+恢復重建能力指數(shù)

綜合應急能力指數(shù)為：0.887×0.1194+0.365×0.2222+0.841×0.4577+0.807×0.2008=0.734

其他類推。

根據(jù)綜合監(jiān)測預警、預防準備、處置救援和恢復重建能力，對河南省各市進行綜合評估如圖2所示，由圖2可見，河南省城市災害應急能力從整體上看呈中部最好，西北部和北部較好，南部和東部較低的空間格局。城市災害應急能力高的有鄭州、洛陽、焦作三市。城市災害應急能力較高的有安陽、新鄉(xiāng)兩市。周口、濟源、南陽、平頂山、濮陽、許昌、商丘七市城市災害應急能力處于中等。駐馬店、開封、三門峽、鶴壁四市城市災害應急能力較低。信陽和漯河市災害應急能力最低(表7)。

圖2 河南省氣象災害應急能力圖Fig.2 Map of meteorological disaster emergency response in Henan Province

表7 河南省各地市應急能力指數(shù)表

續(xù)表7

4 結論與建議

對氣象災害應急能力進行科學評價，是構建氣象災害應急體系、健全現(xiàn)代化應急管理模式的前提，是推動國家防災減災進程、防御氣象災害的一個不可或缺的重要舉措。本文以河南省為研究區(qū)域，以省轄市為評估單元，采用層次分析法從監(jiān)測預警、預防準備、處置救援和恢復重建4個方面對河南省各城市氣象災害應急能力進行評價，評價結果顯示河南省城市氣象災害整體上表現(xiàn)為西北部較高，南部和東部較低的空間分布格局，詳細的結果表現(xiàn)為鄭州市氣象災害應急能力最高，洛陽、焦作、安陽和新鄉(xiāng)市氣象災害應急能力較高，周口、濟源、南陽、平頂山、濮陽、許昌和商丘市氣象災害應急能力一般，駐馬店、開封、三門峽和鶴壁市氣象災害應急能力較低，信陽和漯河市氣象災害應急能力最低。

依據(jù)評估的結果分析和河南省的實際情況，為提高城市氣象災害應急能力提出以下建議：

(1)加大防災減災醫(yī)療和公共安全方面的財政投入

防災減災的關鍵在于醫(yī)療衛(wèi)生水平以及公共安全防御能力。對于醫(yī)療以及公共安全的財政投入比直接影響著城市災害應急能力指數(shù)的高低，是提升城市災害應急能力以及防災減災能力的基礎。河南省應急能力較薄弱地區(qū)大多對醫(yī)療及公共安全方面的財政投入不夠，而河南省的一些大城市，如鄭州、洛陽等地一般財政支出數(shù)額較為龐大，對醫(yī)療及公共安全方面的財政投入占比較小，隨著未來極端天氣氣候的頻繁出現(xiàn)，需要進一步加大及應急能力較薄弱地區(qū)如信陽漯河等地區(qū)醫(yī)療及公共安全的財政投入，提高防災減災能力，以減少氣象災害所帶來的損失。

(2)著力構建區(qū)域性的應急救援機制

發(fā)生氣象災害后若沒有及時準確的救援往往會釀成嚴重的后果，尤其是在人口密集的地區(qū)。而河南省人口基數(shù)較大，氣象災害有明顯的區(qū)域性的特征。針對這樣的情況，河南地區(qū)就需要根據(jù)不同的氣象災害建立區(qū)域性聯(lián)動救援機制，例如建立以鄭州為中心的區(qū)域性聯(lián)動救援機制，范圍輻射許昌、平頂山及漯河等地，并建立以洛陽、駐馬店、開封、安陽為中心的區(qū)域性聯(lián)動救援機制，范圍輻射河南西部、南部、東部和北部地區(qū)，以保證各類氣象災害發(fā)生時同區(qū)域的地區(qū)能夠共同參與處置與救援，降低氣象災害給城市帶來的影響。借鑒例如日本的《災害對策基本法》以及印度的《災害應急管理法》中相關經(jīng)驗，以健全氣象災害應急救援機制。

(3)加強對氣象災害的綜合監(jiān)測

當前，城市化進程的加快以及全球氣候變化導致極端氣象災害發(fā)生的頻率明顯增加，隨著極端天氣氣候事件的頻率和強度的逐漸增強，未來的極端氣象災害將更加惡劣。河南地域遼闊，自然條件復雜，在全球氣候變暖和城市化進程加快的背景下，各類極端天氣氣候事件頻頻發(fā)生，這就需要加強和完善省內(nèi)氣象災害監(jiān)測系統(tǒng)，提升監(jiān)測預報的能力。特別是在河南監(jiān)測能力相對薄弱的信陽、濮陽、漯河及三門峽等地和易發(fā)生氣象災害的地區(qū)更要增加氣象觀測站的覆蓋率以及監(jiān)測力度，有助于防災減災工作的展開，減輕災害造成的損失。

(4)增強對公眾防災減災的教育工作

防災減災不僅需要政府的行動與規(guī)劃，還需要全民的參與與支持。只有公民的積極參與和配合才能推進防災減災的建設，所以加強公眾的防災減災教育也是防災減災建設不可或缺的一部分。政府需要充分利用“國際減災日”、“全國防災減災日”等加強社會公眾的參與度,并采取多種措施和手段大力宣傳防災減災知識，定期開展防災、減災、救災科普宣傳，提高社會風險防范意識。還要向公眾介紹災害發(fā)生的基本規(guī)律，傳授自救互救技能，增強公眾的防災減災意識。同時還要加強公眾的災后教育，調(diào)節(jié)心理狀態(tài)，保證災后社會正常運轉(zhuǎn)。