王 雷，汪秋磊，李 楊

(1.國家能源技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究院，北京 102211； 2.山東工商學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

自2012年以來，我國煤炭行業(yè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩、價(jià)格大幅下跌、企業(yè)大面積虧損等問題，運(yùn)行困難加大，尤其是部分老礦區(qū)、老企業(yè)歷史遺留問題再次凸顯，影響到煤炭行業(yè)的平穩(wěn)運(yùn)行和健康發(fā)展。因此，關(guān)于煤礦有序退出的呼聲再次響起。2016年《國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過程產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》(國發(fā)〔2016〕7號(hào))出臺(tái)，拉開了我國新一輪煤礦大規(guī)模關(guān)閉退出的序幕。經(jīng)過各方不懈努力，煤礦關(guān)閉退出工作取得了突破性進(jìn)展，已累計(jì)退出煤炭產(chǎn)能超過5億t，行業(yè)供求關(guān)系明顯改善?？傮w上以法制化、市場(chǎng)化為主去產(chǎn)能已成為共識(shí)，但我國這次的煤礦關(guān)閉退出歷時(shí)短、強(qiáng)度大，與世界其他主要產(chǎn)煤國的煤炭退出有很大的不同，值得分析，并認(rèn)識(shí)到在退出過程中涉及的政府作用、價(jià)格波動(dòng)等問題。

1 世界主要產(chǎn)煤國煤礦關(guān)閉退出的做法

世界主要產(chǎn)煤國煤礦關(guān)閉退出做法大體可以分為兩類：一類是德國為代表的行政主導(dǎo)類型，即政府通過行政干預(yù)手段主動(dòng)實(shí)施煤礦關(guān)閉退出；另一類是美國為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)類型，即在完善的法律法規(guī)和制度下，更多地依靠市場(chǎng)化和法治化手段來實(shí)施煤礦關(guān)閉退出，政府僅起到監(jiān)督和管理作用。

1.1 德國

20世紀(jì)70年代以來，隨著國際石油、天然氣的大規(guī)模開采，以及本國可再生能源、核能等替代能源的推廣應(yīng)用，加上過高的開采成本和嚴(yán)峻的環(huán)境壓力，煤炭在德國經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的地位逐漸沒落，德國政府實(shí)施了有計(jì)劃的煤礦關(guān)閉退出，煤炭產(chǎn)量從1986年的5.13億t下降至2016年的1.76億t(圖1)，從業(yè)人數(shù)從最高的60萬人降至2016年的不足萬人。

圖1 1978～2016年德國煤炭產(chǎn)量Fig.1 German coal output in 1978-2016(資料來源：文獻(xiàn)[1])

在煤炭關(guān)閉退出過程中，德國政府發(fā)揮了重要作用。在人員安置方面，對(duì)50歲以上的井下工人和55歲以上的地面人員采取允許提前退休的政策，設(shè)立應(yīng)用型大學(xué)，鼓勵(lì)下崗礦工深造再就業(yè)，并通過加強(qiáng)交通網(wǎng)絡(luò)、工業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為下崗礦工提供就業(yè)機(jī)會(huì)；在債務(wù)和資產(chǎn)處置方面，通過政府補(bǔ)貼、資本融資、業(yè)務(wù)出售等途徑籌措資金，政府與企業(yè)共同應(yīng)對(duì)資產(chǎn)債務(wù)問題；在環(huán)境治理和保護(hù)方面，政府和企業(yè)共同努力，因地制宜，將廢棄礦區(qū)改造成風(fēng)景旅游區(qū)、科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)或服務(wù)商貿(mào)區(qū)。

1.2 美國

20世紀(jì)80年代，美國煤礦數(shù)量曾達(dá)到6 000個(gè)，但隨著煤炭生產(chǎn)集約化程度的提高，以及受到環(huán)保壓力、替代能源競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)營不善等因素影響，很多中小型煤礦關(guān)閉退出，大量煤礦工人失業(yè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2015年，美國有4 400多個(gè)煤礦關(guān)閉退出(圖2)。

圖2 1979～2015年美國礦井?dāng)?shù)量變化Fig.2 Changes of US mine numbersin 1979-2015

美國煤礦的關(guān)閉退出過程中，政府僅對(duì)煤礦職工安置給予一定的支持，其他均由企業(yè)自行負(fù)擔(dān)，如最為復(fù)雜的債務(wù)和資產(chǎn)處置問題，企業(yè)依據(jù)《破產(chǎn)法》等相關(guān)法律，通過資產(chǎn)出售、債務(wù)融資和股權(quán)融資等方式，開展煤礦關(guān)閉退出后的破產(chǎn)重組工作，并且在募集資金償還過往債務(wù)的同時(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)公司業(yè)務(wù)重整，促使破產(chǎn)企業(yè)輕裝上陣[2]。

其他國家關(guān)閉退出情況見表1。

表1 世界主要產(chǎn)煤國煤礦關(guān)閉退出基本情況Table 1 Basic situation of closure and withdrawal of coal mines in major coal producing countries

2 我國煤礦關(guān)閉退出差異性分析

2.1 與國外煤礦關(guān)閉退出的不同

2.1.1 關(guān)閉退出的背景不同

從歐美國家煤炭產(chǎn)業(yè)逐步退出及煤礦關(guān)閉的總體背景看，其主要原因包括以下兩個(gè)方面：一是受石油、天然氣產(chǎn)品的沖擊而使煤炭開采與利用變得越來越不經(jīng)濟(jì)，煤炭企業(yè)虧損日益加重，政府補(bǔ)貼包袱不斷加大；二是環(huán)保壓力促進(jìn)相關(guān)國家主動(dòng)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，利用政策及市場(chǎng)手段引導(dǎo)煤炭產(chǎn)業(yè)退出。在煤炭快速或大面積關(guān)閉時(shí)，能源結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，基本以油氣為主，煤炭因?yàn)榉N種原因已經(jīng)不滿足國家發(fā)展要求，煤炭產(chǎn)業(yè)規(guī)模相對(duì)較小，退出分階段進(jìn)行，周期長(zhǎng)，相對(duì)簡(jiǎn)單的矛盾更加容易化解。因此，雖然有些國家煤礦關(guān)閉過程也經(jīng)歷了一定的陣痛，但總體上實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過渡，順利轉(zhuǎn)型。

而我國煤炭關(guān)閉退出相對(duì)于其他國家而言，有著特殊的背景，多重因素交叉作用，使我國煤炭產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)及部分煤礦關(guān)閉退出面臨重重障礙與矛盾，具有極強(qiáng)的復(fù)雜性,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是能源及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)背景。受能源資源條件、能源生產(chǎn)及消費(fèi)慣性等因素影響，目前以及未來較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)煤炭在我國仍然居于主體能源地位，產(chǎn)業(yè)規(guī)模龐大，從業(yè)人員眾多，依然對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響。在部分礦井關(guān)閉的同時(shí)，必須采取有效手段保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源不斷增長(zhǎng)的需求，在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)維持煤炭產(chǎn)業(yè)必要的生產(chǎn)規(guī)模。調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)自身生產(chǎn)結(jié)構(gòu)或結(jié)構(gòu)化去產(chǎn)能是我國此階段去產(chǎn)能的重要特征，這與以上各國存在明顯差異。

二是產(chǎn)能過剩，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景。受我國長(zhǎng)期以來以GDP增長(zhǎng)為主導(dǎo)目標(biāo)，以投資驅(qū)動(dòng)及出口拉動(dòng)為基本動(dòng)力的傳統(tǒng)發(fā)展模式影響，我國在煤炭、鋼鐵、水泥等多種基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)方面出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。在我國適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的過程中，這種過剩全面顯現(xiàn)，加強(qiáng)供給側(cè)改革，加快落后及過剩產(chǎn)能退出是我國近年來經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容。

三是生態(tài)環(huán)境保護(hù)與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整背景?？刂婆c降低能源消耗，減少碳排放已經(jīng)成為國際社會(huì)普遍共識(shí)。我國在能源消耗總量及單位能源方面均面臨較大壓力，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，承諾逐步降低煤炭在一次能源消耗中的比例，已成為我國的一項(xiàng)基本政策。除資源枯竭、技術(shù)落后、非法經(jīng)營的煤礦外，部分對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要影響的合法、先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)效益突出的礦井也將進(jìn)入關(guān)閉之列。

四是產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)及高質(zhì)量發(fā)展背景。不斷開發(fā)和利用新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是十九大確定的重要任務(wù)。我國依靠資源及人口紅利進(jìn)行外延式擴(kuò)張的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已走到了盡頭，技術(shù)進(jìn)步及創(chuàng)新將成為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)新時(shí)期的基本發(fā)展動(dòng)力。一線工人年齡老化、招工難已經(jīng)成為全煤炭行業(yè)面臨的突出問題。對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)而言，全面進(jìn)行機(jī)械化、自動(dòng)化及智能化改造，是真正實(shí)現(xiàn)安全、高效、集約的必然選擇。

五是企業(yè)經(jīng)營機(jī)制改革及去杠桿背景。煤炭行業(yè)是我國較晚進(jìn)行市場(chǎng)化改革的行業(yè)之一。受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，我國大型煤炭企業(yè)普遍面臨著人員多、包袱重、高負(fù)債、低效率等眾多問題。煤炭?jī)r(jià)格高時(shí)不能形成有效積累，價(jià)格下降便迅速形成大面積虧損，資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)較大，企業(yè)經(jīng)營長(zhǎng)期處于困境。目前，我國煤炭去產(chǎn)能已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，與我國經(jīng)濟(jì)及金融體系的去杠桿政策的全面實(shí)施形成疊加。

2.1.2 煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不同

首先，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分散，產(chǎn)業(yè)集中度低是我國煤炭產(chǎn)業(yè)的一個(gè)突出特點(diǎn)。在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，其他主產(chǎn)煤國家的煤炭產(chǎn)業(yè)在長(zhǎng)期的發(fā)展中不斷進(jìn)行產(chǎn)業(yè)集中化，普遍形成了高集中度的格局，大型煤炭企業(yè)集團(tuán)借助自身規(guī)模及多元化優(yōu)勢(shì)，具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，同時(shí)也能夠有效地組織和帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的整體轉(zhuǎn)型與升級(jí)。如美國、德國等國家在煤礦關(guān)閉退出過程中大型煤炭企業(yè)的整合重組均起到關(guān)鍵性作用。近十幾年來，我國煤炭產(chǎn)業(yè)集中度雖然有了明顯提升，但依然相對(duì)分散，在市場(chǎng)下滑時(shí)，便會(huì)形成大量陷入困境的中小型企業(yè)，自身化解風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，難以通過市場(chǎng)化手段有效應(yīng)對(duì)，而這些企業(yè)通常又是此次煤炭去產(chǎn)能的主要目標(biāo)。這是我國煤礦關(guān)閉退出與其他國家之間存在的一個(gè)重要差異。

其次，我國煤炭企業(yè)中國有企業(yè)的比重高。我國煤炭經(jīng)濟(jì)中國有企業(yè)比重較高，特別是經(jīng)過前幾年的以“國進(jìn)民退”為主要特征的煤炭行業(yè)整合，大量中小型民營煤炭企業(yè)也并入國有煤炭企業(yè)行列。從而使我國煤炭去產(chǎn)能的主體企業(yè)性質(zhì)也有很大不同。有在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建成、做出較大歷史貢獻(xiàn)、社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重、面臨資源枯竭的老煤炭企業(yè)，這類企業(yè)承擔(dān)著大量的社會(huì)職能，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期離退休職工統(tǒng)籌外工資等費(fèi)用；也有在市場(chǎng)化階段建成，資源枯竭、災(zāi)害嚴(yán)重、地質(zhì)條件復(fù)雜、煤質(zhì)差無市場(chǎng)的煤礦；還有在市場(chǎng)化階段建成，不合法合規(guī)以及不符合國家產(chǎn)業(yè)政策方向或符合淘汰落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)的煤礦，也包括大量整合后的原民營煤礦。這些煤炭去產(chǎn)能中的中國特色，使得我國煤炭去產(chǎn)能普遍存在的職工安置、資產(chǎn)與債務(wù)處置等困難。這些國有煤礦的關(guān)閉通常需要政府承擔(dān)更大的責(zé)任和代價(jià)。而美國、英國、德國、日本的煤礦被關(guān)閉退出，幾乎全是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建設(shè)的煤礦，從而能夠在法律的基本框架下，以市場(chǎng)化手段為主導(dǎo)解決相應(yīng)問題。

2.1.3 關(guān)閉退出的強(qiáng)度不同

從世界主要產(chǎn)煤國煤炭關(guān)閉退出歷史看，德國約用了10年時(shí)間去掉3億t產(chǎn)能，英國用了近30年去掉約1.2億t產(chǎn)能，日本用了50年去掉5 000萬t。各國從行業(yè)興盛期到逐步或基本退出，通常經(jīng)歷多個(gè)不同階段，如日本從產(chǎn)量規(guī)模上看，可分為20世紀(jì)60～70年代中期、20世紀(jì)70年代中期～80年代中期、20世紀(jì)80年代中期～到21世紀(jì)初(2002年)幾個(gè)階段，煤炭產(chǎn)能及相關(guān)煤礦分階段、有步驟、有重點(diǎn)地進(jìn)行消化。而我國現(xiàn)階段的去產(chǎn)能要在5年退出10億t產(chǎn)能，涉及人員數(shù)量超過百萬，這種強(qiáng)度在世界煤炭發(fā)展史上是絕無僅有的。

2.2 與我國2000年大規(guī)模關(guān)閉退出的不同

21世紀(jì)初,國家決定對(duì)部分資源枯竭、扭虧無望、高硫高灰的原國有重點(diǎn)煤礦實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)，主要是由于這些煤礦建成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，經(jīng)過了數(shù)十年的高強(qiáng)度開采，大多數(shù)進(jìn)入衰老報(bào)廢期，產(chǎn)量大幅下降，企業(yè)嚴(yán)重虧損，礦區(qū)職工生活困難。截至2004年底，全國共批復(fù)233座煤礦關(guān)閉破產(chǎn)，涉及職工人數(shù)187萬人。但由于出臺(tái)的煤礦關(guān)閉破產(chǎn)政策鼓勵(lì)將部分有效資產(chǎn)進(jìn)行重組用于安排職工就業(yè)，加上“十一五”之后煤炭市場(chǎng)明顯好轉(zhuǎn)，致使有相當(dāng)一部分關(guān)閉破產(chǎn)煤礦并未閉坑，而是重組后繼續(xù)生產(chǎn)運(yùn)營。申寶宏等對(duì)196家煤礦進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)實(shí)際閉坑的僅有99家，占50.51%[3]，其余煤礦通過二次重組或者轉(zhuǎn)讓仍然存續(xù)。

但2016年開始的這一輪煤礦關(guān)閉退出與2000年這次有著明顯不同，主要體現(xiàn)在以下幾方面。①退出背景明顯不同[3]。一是市場(chǎng)化改革有明顯突破，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈；二是環(huán)境約束加劇，社會(huì)各界對(duì)環(huán)保更加關(guān)注；三是政府明確提出煤炭總量控制，煤炭發(fā)展受到影響；四是行業(yè)各項(xiàng)指標(biāo)發(fā)生質(zhì)的變化(如煤炭產(chǎn)能、從業(yè)人數(shù)、資產(chǎn)總額、產(chǎn)業(yè)鏈延伸等)，面臨問題更加復(fù)雜。②退出對(duì)象明顯不同。此次關(guān)閉退出煤礦的范圍更廣，對(duì)安全、質(zhì)量、環(huán)保、技術(shù)、資源等都規(guī)定了相應(yīng)退出煤礦的要求。③退出力度明顯不同。此次國家出臺(tái)了更為全面的配套措施，并嚴(yán)格防止退出煤礦的死灰復(fù)燃。

3 我國煤礦關(guān)閉退出過程中若干問題探討

2016年開始的這一輪煤礦關(guān)閉退出歷時(shí)短、強(qiáng)度大，具有強(qiáng)烈的中國特色和時(shí)代背景，在促進(jìn)我國煤炭行業(yè)健康可持續(xù)的同時(shí)，也有利于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持平穩(wěn)健康發(fā)展，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。在中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)背景下，煤礦關(guān)閉退出既要遵循市場(chǎng)規(guī)律，也要綜合考慮退出過程中實(shí)際面臨的職工安置、債務(wù)處置、資金籌措、僵尸企業(yè)出清等多方面困難和問題，要科學(xué)劃定退出的標(biāo)準(zhǔn)，也要理性看待所引發(fā)的煤炭?jī)r(jià)格波動(dòng)，更重要的是在充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用的同時(shí)，一定要厘清政府與市場(chǎng)的行為邊界，以法制化、市場(chǎng)化來實(shí)現(xiàn)煤礦關(guān)閉退出。

3.1 應(yīng)科學(xué)劃定煤礦關(guān)閉退出的標(biāo)準(zhǔn)

煤礦關(guān)閉退出作為煤炭供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要手段，應(yīng)重視煤炭自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)問題，需謹(jǐn)慎對(duì)待按產(chǎn)能規(guī)模的結(jié)構(gòu)調(diào)整。實(shí)際上，煤礦大、中、小的產(chǎn)能結(jié)構(gòu)一方面是生產(chǎn)力問題，另一方面是資源屬性問題，對(duì)于資源開發(fā)而言并非產(chǎn)能越大越好。按照煤炭行業(yè)總體規(guī)劃對(duì)礦井的劃分原則，礦井規(guī)模能大則大，宜小則小，靈活規(guī)劃，因地制宜。應(yīng)以產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)政策為依據(jù)，科學(xué)劃定退出煤礦標(biāo)準(zhǔn)，在科學(xué)界定煤炭先進(jìn)產(chǎn)能的內(nèi)涵和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，充分考慮各地區(qū)煤炭企業(yè)的地質(zhì)條件和資源稟賦特點(diǎn)，避免“一刀切”現(xiàn)象。

3.2 理性看待煤礦關(guān)閉退出過程中的煤炭?jī)r(jià)格波動(dòng)

煤炭行業(yè)的健康發(fā)展，對(duì)我國的國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重要意義，而價(jià)格平穩(wěn)波動(dòng)、處于合理區(qū)間是煤炭行業(yè)健康發(fā)展的重要表現(xiàn)之一。煤礦關(guān)閉退出主要是退出無效低效的煤礦產(chǎn)能，這必然會(huì)帶來供需的變化和價(jià)格波動(dòng)，但價(jià)格的波動(dòng)不能完全歸結(jié)于煤礦關(guān)閉退出，不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為價(jià)格低了是去少了，價(jià)格高了是去多了，還應(yīng)重視其他影響供需的因素。當(dāng)前我國煤礦關(guān)閉退出的目的之一是緩解供需矛盾，促進(jìn)供需平衡，促使價(jià)格回升到合理區(qū)間，通過煤礦退出也確實(shí)扭轉(zhuǎn)了2013年以來煤炭?jī)r(jià)格持續(xù)嚴(yán)重低迷的頹勢(shì)，但部分時(shí)段煤炭?jī)r(jià)格的異常波動(dòng)，是多因素綜合作用的結(jié)果，其中不乏如部分區(qū)段運(yùn)輸能力不足、投資投機(jī)性熱錢在期貨市場(chǎng)上過度炒作等因素。煤炭?jī)r(jià)格波動(dòng)是自然現(xiàn)象，但針對(duì)價(jià)格短期過快上漲，必須采取有效的調(diào)控措施，并且要進(jìn)一步深入分析價(jià)格波動(dòng)的原因，通過價(jià)格變化分析把握好關(guān)閉退出的長(zhǎng)期目標(biāo)和短期節(jié)奏，在準(zhǔn)確掌握產(chǎn)能過剩程度的前提下，科學(xué)預(yù)測(cè)煤炭需求規(guī)模，從而科學(xué)把握產(chǎn)能規(guī)模。

3.3 明確界定我國煤礦關(guān)閉退出過程中的政府行為

從煤礦關(guān)閉退出的長(zhǎng)期性和持續(xù)性來看，通過市場(chǎng)化和法治化手段，實(shí)施煤礦正常程序地關(guān)閉和退出是大勢(shì)所趨。但我國所處的社會(huì)主義初級(jí)階段與所面臨的發(fā)展任務(wù)決定了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是十分必要的。適度的政府干預(yù)不僅有利于市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而且能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展?；诿禾啃袠I(yè)在保障我國能源安全的重要地位，我國煤炭行業(yè)管理需要一個(gè)有限但必須有為的政府，以幫助市場(chǎng)更充分地發(fā)揮配置資源的決定性作用[4]。2012年以來的我國煤炭產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，本身就是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)，單靠市場(chǎng)已經(jīng)無力化解，客觀上必須發(fā)揮政府的調(diào)控作用，而煤礦關(guān)閉退出是一個(gè)痛苦的過程，也是一個(gè)利益格局調(diào)整的過程，必然會(huì)觸動(dòng)各種既得利益，特別是對(duì)一些以煤炭為地方經(jīng)濟(jì)乃至財(cái)政收入重要支柱的地區(qū)，在局部矛盾與全局利益有沖突的情況下，必須通過強(qiáng)有力的行政干預(yù)才能達(dá)到預(yù)期效果?？紤]到我國以國有煤礦為主的資產(chǎn)構(gòu)成特殊性，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持因地制宜，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，尊重國有煤礦和私有煤礦的差異性。在國有煤礦關(guān)閉退出方面，更注重發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，而在私有煤礦關(guān)閉退出方面，應(yīng)更注重運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律，充分發(fā)揮煤炭企業(yè)在煤礦關(guān)閉退出過程中的主體責(zé)任。而發(fā)揮政府作用必須尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，必須注意方式方法，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)控，保障礦權(quán)人的利益，特別是要加強(qiáng)對(duì)私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)，減少行政的直接干預(yù)。

4 建 議

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，煤炭行業(yè)內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了較大變化，以《煤炭法》為基礎(chǔ)的煤炭法規(guī)政策體系和以《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》為指導(dǎo)的煤炭產(chǎn)業(yè)規(guī)章制度體系的立、改、廢工作進(jìn)展較慢，不少老問題仍未得到有效立法解決，同時(shí)近年來出現(xiàn)的新情況也沒有及時(shí)得到政策滿足，特別是大量落后產(chǎn)能平穩(wěn)有序關(guān)閉需要建立健全常態(tài)化退出機(jī)制，在關(guān)閉煤礦的人員安置、債務(wù)處置、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面需要有法可依、有章可循。

一是制定出臺(tái)煤礦關(guān)閉退出條例及相關(guān)的司法解釋，對(duì)人員安置、資產(chǎn)債務(wù)處置和環(huán)境保護(hù)進(jìn)行框架性的規(guī)定，切實(shí)保障企業(yè)、職工、社會(huì)公眾等利益相關(guān)方的權(quán)益。

二是研究完善去產(chǎn)能獎(jiǎng)補(bǔ)政策，做好退出煤礦職工安置工作。重點(diǎn)解決中央專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用范圍窄、地方配套資金不到位問題；解決退出關(guān)閉煤礦留守人員、長(zhǎng)病長(zhǎng)傷人員的資金來源問題，以及解決退出關(guān)閉煤礦拖欠職工工資、社保金等問題。

三是研究妥善處置退出煤礦資產(chǎn)債務(wù)處置政策，創(chuàng)新融資模式，降杠桿、防控企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，創(chuàng)新體制機(jī)制，做好債權(quán)債務(wù)分割工作，合理運(yùn)用債務(wù)豁免、市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股、銷債、非現(xiàn)金資產(chǎn)清償、修改債務(wù)條件等方式；創(chuàng)新融資模式，拓展融資渠道，有效降低杠桿率和融資成本，降低企業(yè)負(fù)債率，防范企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

四是逐步完善淘汰煤炭落后產(chǎn)能、化解煤炭過剩產(chǎn)能的綜合標(biāo)準(zhǔn)體系，包括環(huán)境、生態(tài)、安全、質(zhì)量、能耗等標(biāo)準(zhǔn)，保障政策執(zhí)行的連續(xù)性和有效性。