林榕 王海英 馬鈺雯 黃倩

2018年11月15日，《中共中央國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）一經發(fā)布便震動了整個學前教育界，業(yè)內不少人士認為，《若干意見》將使我國的學前教育開啟新征程，邁向新時代。伴隨著鮮花與掌聲，學前教育新政中有關民辦園的發(fā)展問題，也引來了不同的聲音。為此，我們課題組對《若干意見》進行了深入分析。

一、加大扶持力度，落實管理責任

《若干意見》中“民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市”的規(guī)定在網絡平臺上掀起熱議。一些人擔心此項規(guī)定將可能造成民間資本從學前教育領域退場，打擊舉辦者投資幼兒教育的熱情。更有少數人質疑，政府是否在壓縮民辦園的生存空間，限制其發(fā)展。實際上，政府的目的顯然不是扼制民辦園的生存，而是進行改革創(chuàng)新，鼓勵引導規(guī)范社會力量辦園。

政府明確提出要把發(fā)展普惠性學前教育作為重點任務，著力構建以普惠性資源為主體的辦園體系。目前在全國民辦園數量占據幼兒園總量約63%的情況下，民辦園勢必將成為提供普惠性學前教育資源的重要力量。政府也堅定表明將繼續(xù)發(fā)展民辦學前教育，從規(guī)劃、投入、教師隊伍建設和監(jiān)管等方面落實責任，加大對民辦園特別是普惠性民辦園的支持力度。

一是在基本原則上，政府強調要堅持公辦民辦并舉，加大公共財政投入，著力擴大普惠性學前教育資源供給。這在總體要求上就體現出民辦幼兒教育仍然是我國學前教育的重要組成部分。二是在發(fā)展規(guī)劃上，政府提出將在土地劃撥等方面對幼兒園予以優(yōu)惠和支持，積極扶持民辦園提供普惠性服務，如小區(qū)配套幼兒園將由政府辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園。政府還將從土地劃撥、出讓和租賃等方面給予民辦園尤其是普惠性民辦園一定的扶持優(yōu)惠政策，以降低其辦園成本。三是在財政投入上，政府提出要完善財政支持政策。中央層面將繼續(xù)安排學前教育發(fā)展基金，支持地方多種形式擴大普惠性資源，地方層面則要健全學前教育經費投入機制。可以預見，財政扶持制度的優(yōu)化和細化將改善民辦學前教育的生態(tài)，促進民辦園健康可持續(xù)發(fā)展。四是在師資建設上，政府將從教師待遇、培養(yǎng)、培訓和管理等方面對民辦園提供支持，強調完善相應的體制機制，以保障民辦園教師的勞動權益，促進教師專業(yè)能力和水平的提高，進而確保園所的運營質量。五是在監(jiān)管上，政府提出要落實監(jiān)管責任，加強源頭、過程和安全監(jiān)管，踐行依法監(jiān)管，為民辦園良性運營保駕護航。

二、強化制度建設，規(guī)范辦園行為

民辦園規(guī)范發(fā)展的“組合拳”亮出后，個別人士質疑是否會導致政府過度干預園所運營。其實任何自由都是在一定的“界標”和“限度”內的自由，近幾年民辦園收費過高、產權不清、監(jiān)管薄弱等問題較為突出，這就迫使政府必須加強對民辦園發(fā)展的頂層設計，尤其在收費標準的制定、分類管理的推行、市場運作的規(guī)范等方面完善制度，系統(tǒng)規(guī)范辦園行為。

一是在收費標準方面，堅決抑制民辦園過高收費。但這并不意味著民辦園不能“高收費”，而是不能坐地起價、過度逐利，防止個別人將幼兒園視為“高回報工具”而漠視學前教育的公益性。二是在分類管理方面，政府通過明確分類管理政策，制定具體實施辦法，進一步增強制度的可操作性，盡快解決園所法人屬性不清、財產歸屬不明、支持措施難以落實等瓶頸性問題。三是在市場運作方面，政府將健全外部管理制度，明確民辦園資質審核制度、協(xié)議公開制度、控制主體變更制度和責任追究制度等，并引導其建立內部治理制度，重點加強財務、會計和資產管理制度的建設。其中《若干意見》對民辦園兼并收購、連鎖經營、上市的各項規(guī)定并不意味著高端民辦園不具有市場空間，也不代表營利性民辦園沒有盈利余地，而是要使其在市場制度健全的前提下實現優(yōu)質發(fā)展，維護學前教育的公益性。

三、遏制過度逐利，捍衛(wèi)兒童權益

隨著人們對優(yōu)質學前教育資源剛性需求的不斷增加，幼教市場的發(fā)展?jié)摿Ρ煌诰?，吸引了越來越多的社會資本涌入幼教。而天價入園費、虐童、喂藥和食品安全等事件時有發(fā)生，一定程度上揭示了民間資本在加速進軍幼教領域的過程中存在著質量漏洞，嚴重侵害了兒童的權益。因而迫切需要政府對民辦園的盲目擴張、過度逐利進行規(guī)范，守護孩子的幸福童年。

《若干意見》明確提出遏制過度逐利的行為。對非營利性幼兒園而言，社會資本不得通過兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協(xié)議控制等方式對其進行控制，已違規(guī)的要進行清理整治。對營利性幼兒園而言，其可以并購、加盟、連鎖經營，但將在資質、辦園方向、課程資源、數量規(guī)模及管理能力等方面進行嚴格審核。這兩項規(guī)定并不是在阻止民辦園擴張，而是強調其要在保證運營質量、維護幼兒權益的前提下合理地進行擴張。

目前，一些民辦園在擴張過程中以利潤至上，為招攬生源、爭奪市場、壓低成本，過度包裝教育內容，低薪招聘無證教師，嚴重危害了兒童的身心健康發(fā)展。如有些園所片面強調硬件條件，以開設五花八門的特色課程為噱頭來賺取高額的入園費，忽視了內涵建設，同時為迎合家長“不讓孩子輸在起跑線”上的心理，向兒童機械灌輸標準化知識，“小學化”現象較為嚴重，侵害了兒童接受適宜教育的權利。此外，還有些園所在擴張過程中為減少辦園成本而降低了師資門檻，導致部分無合格資質的教師進入幼教，這就為幼兒教育質量埋下了隱患，侵害了兒童接受優(yōu)質教育的權利。因此，《若干意見》對遏制過度逐利的規(guī)定合情合理，旨在使民辦幼兒教育回歸到關注兒童發(fā)展的初心上。

《若干意見》發(fā)布后，雖然個別人認為政府對民間資本在幼教領域的擴張進行了限制，但是，政府實則在履行職責，對處在數量與質量發(fā)展不平衡的民辦園進行科學引導——“關注質量發(fā)展”，為民辦園健康發(fā)展尋求出路，更好地實現幼有所育、幼有優(yōu)育的目標。

本文系全國教育科學“十三五”規(guī)劃2017年度課題“我國非營利性民辦園制度建設研究”（項目編號：BFA170056）；江蘇高校教育學優(yōu)勢學科建設工程資助項目（PAPD）研究成果。