【摘 要】在中國人口老齡化程度不斷加深的背景下，一些統(tǒng)籌地區(qū)擅自較大幅度地降低社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例和繳費(fèi)基數(shù)，這對全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長期的財(cái)務(wù)平衡將構(gòu)成很大隱患。必須對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)管理，將職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)比例的決定權(quán)收歸國務(wù)院，具體由人社部與財(cái)政部會商決定。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)比例，原則上應(yīng)全國統(tǒng)一。

【關(guān)鍵詞】 繳費(fèi)比例；繳費(fèi)基數(shù)；統(tǒng)籌地區(qū)；養(yǎng)老保險(xiǎn)

Absrtact： Under the background of the deepened population aging degree， some co-ordination areas arbitrarily reduce the contribution ratio and contribution base of social insurance to a large extent， which will pose a great hidden danger to the long-term financial balance of the basic old-age insurance fund for employees nationwide. It is necessary to strengthen the management of the basic old-age insurance payment standard for employees and revert the decision right of the payment base and payment ratio of the basic old-age insurance for employees to the State Council which shall be decided by the Ministry of Human Resources and Social Security and the Ministry of Finance through negotiation. The payment base and payment ratio of basic old-age insurance for employees shall be based on a unified national basis in principle.

Key words： Contribution ratio； Contribution base； Co-ordination area； Old-age insurance

一、按照規(guī)定，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一

按照制度規(guī)定，中國絕大部分地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例為20%，個(gè)人繳費(fèi)比例為8%。

1997年頒布的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》指出，“企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%（包括劃入個(gè)人賬戶的部分），具體比例由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。少數(shù)省、自治區(qū)、直轄市因離退休人數(shù)較多、養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)過重，確需超過企業(yè)工資總額20%的，應(yīng)報(bào)勞動部、財(cái)政部審批。個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例，1997年不得低于本人繳費(fèi)工資的4%，1998年起每兩年提高1個(gè)百分點(diǎn)，最終達(dá)到本人繳費(fèi)工資的8%。有條件的地區(qū)和工資增長較快的年份，個(gè)人繳費(fèi)比例提高的速度應(yīng)適當(dāng)加快?！?/p>

2005年頒布的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》要求，“城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)為當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY，繳費(fèi)比例為20%，其中8%記入個(gè)人賬戶，退休后按企業(yè)職工基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金。從2006年1月1日起，個(gè)人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%，全部由個(gè)人繳費(fèi)形成，單位繳費(fèi)不再劃入個(gè)人賬戶。”

2009年頒布的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》適用于參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的所有人員，包括農(nóng)民工。該辦法沒有對單位繳費(fèi)比例和個(gè)人繳費(fèi)比例另行規(guī)定，以執(zhí)行之前的國務(wù)院文件為前提，但把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之中了。

2015年頒布的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》規(guī)定，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。單位繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為本單位工資總額的20%，個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例為本人繳費(fèi)工資的8%，由單位代扣。按本人繳費(fèi)工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，全部由個(gè)人繳費(fèi)形成?！痹摗稕Q定》要求，個(gè)人賬戶儲存額只用于工作人員養(yǎng)老，不得提前支取，每年按照國家統(tǒng)一公布的記賬利率計(jì)算利息，免征利息稅。參保人員死亡的，個(gè)人賬戶余額可以依法繼承。

由此可見，中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工、個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，原則上，用人單位繳費(fèi)比例為20%，個(gè)人繳費(fèi)比例為8%；繳費(fèi)比例的決定權(quán)在省、自治區(qū)、直轄市政府。

繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不僅包括繳費(fèi)比例，而且包括繳費(fèi)基數(shù)。中國社會保險(xiǎn)政策對繳費(fèi)基數(shù)的規(guī)定如下：個(gè)人工資在本統(tǒng)籌地區(qū)上年度在崗職工平均工資的60%及以上且在300%及以下的，個(gè)人工資就是繳費(fèi)工資，即繳費(fèi)基數(shù)。個(gè)人工資超過當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY300%以上的部分，不計(jì)入個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)；低于當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY60%的，按當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%計(jì)算個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)。

二、實(shí)際上，不同地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例相差懸殊

如果省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)其地級市或縣級人民政府可以決定職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，則會出現(xiàn)各地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)五花八門的局面。

在保增長、穩(wěn)就業(yè)的形勢下，國家決定減稅降費(fèi)，一些地區(qū)將職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)比例降到很低了，而且將繳費(fèi)基數(shù)也降低了。

有些地區(qū)為了吸引統(tǒng)籌地區(qū)以外的企業(yè)參加本地的社會保險(xiǎn)，把職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)降到12%，經(jīng)營業(yè)務(wù)的地點(diǎn)在統(tǒng)籌地區(qū)以外的企業(yè)則會通過勞務(wù)派遣的方式參加該地區(qū)的社會保險(xiǎn)，相距過于懸殊。

三、各統(tǒng)籌地區(qū)大幅度降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的影響

各統(tǒng)籌地區(qū)擅自降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有利于該地區(qū)降低企業(yè)的用工成本，相對于沒有降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，確實(shí)有利于增強(qiáng)該地區(qū)企業(yè)的競爭力，但這將給全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的長期財(cái)務(wù)平衡帶來巨大隱患。

第一，雖然職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一度采取了地方統(tǒng)籌，但中國的人力資源是在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一配置的。1997年7月頒布的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》指出，為有利于提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次和加強(qiáng)宏觀調(diào)控，要逐步由縣級統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過渡。這說明中國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)就是采取了地區(qū)統(tǒng)籌。中國已經(jīng)建立了全國統(tǒng)一的勞動力市場，在人才自由流動的大背景下，各統(tǒng)籌地區(qū)人口的年齡結(jié)構(gòu)必然各不相同，各統(tǒng)籌地區(qū)的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的撫養(yǎng)比也必然各不相同。在人口老齡化程度不斷加深的形勢下，一些統(tǒng)籌地區(qū)擅自較大幅度地降低社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例和繳費(fèi)基數(shù)，這對全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)平衡構(gòu)成了很大威脅。

第二，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支采取統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式，不是現(xiàn)收現(xiàn)付制。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不能僅滿足于本統(tǒng)籌地區(qū)的當(dāng)年收支能平衡，最好能保持足夠的結(jié)余資金以滿足個(gè)人賬戶做實(shí)的需要。如果某統(tǒng)籌地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以有結(jié)余資金為由，大幅度降低繳費(fèi)比例和繳費(fèi)基數(shù)，則實(shí)際上背離了部分積累制，背離了統(tǒng)賬結(jié)合的制度。

第三，中國正在由地區(qū)統(tǒng)籌向全國統(tǒng)籌過渡，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的部分資金已經(jīng)從2018年7月開始全國統(tǒng)籌。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，有些地區(qū)人才外流問題嚴(yán)重，導(dǎo)致職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)歷年結(jié)存被耗盡，當(dāng)年征繳收入也不抵基金總支出。為均衡地區(qū)間企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展，國務(wù)院決定建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，自2018年7月1日起實(shí)施。在現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，建立中央調(diào)劑基金，對各省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行適度調(diào)劑，確?；攫B(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。中央調(diào)劑基金由各省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金上解的資金構(gòu)成。按照各省份職工平均工資的90%和在職應(yīng)參保人數(shù)作為計(jì)算上解額的基數(shù)，上解比例從3%起步，逐步提高。某省份上解額=（某省份職工平均工資×90%）×某省份在職應(yīng)參保人數(shù)×上解比例。除了上解的資金，留在統(tǒng)籌地區(qū)的資金仍然要作為全國統(tǒng)籌制度下的后備資金。因?yàn)橐院筮€會提高上解比例，甚至?xí)?shí)現(xiàn)全部統(tǒng)籌賬戶資金的全國統(tǒng)籌。

第四，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡預(yù)算建立在職工生命周期的基礎(chǔ)上，不是實(shí)行年度平衡預(yù)算。盡管有些地區(qū)也降低了職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例，這些地區(qū)政府確實(shí)可以根據(jù)這四大險(xiǎn)種的基金歷年結(jié)余與當(dāng)年結(jié)余情況分別調(diào)整繳費(fèi)比例，但不能擅自降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例和基數(shù)。因?yàn)槁毠せ踞t(yī)療保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金都是實(shí)行年度平衡預(yù)算的，而職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算涉及的時(shí)間跨度為幾十年，社會保險(xiǎn)制度以追求自身的收支平衡為原則。故測算維持職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支平衡的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，要基于退休年齡、工作年限、人均預(yù)期壽命、人口年齡結(jié)構(gòu)、人口性別結(jié)構(gòu)等因素，是比較復(fù)雜的工作。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)引進(jìn)人才較多，這些被引進(jìn)的人才在流出地區(qū)成才，卻不能為流出地區(qū)貢獻(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如果只滿足于本地區(qū)的當(dāng)前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支平衡，擅自大幅度降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例，屬于對全國人民不負(fù)責(zé)、缺乏大局意識的行為。

第五，中國人口老齡化形勢嚴(yán)峻，近幾年全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年的征繳收入與當(dāng)年總支出的缺口較大。筆者在全面二孩政策基礎(chǔ)上做了人口發(fā)展趨勢預(yù)測，預(yù)測結(jié)果顯示，全國60歲及以上人口，2010年為1.77億人，2020年為2.54億人，2028年為3.36億人，2036年為4億人，2044年為4.07億人。2020-2036年， 60歲及以上的老人平均每年增加858萬。根據(jù)人社部公布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)計(jì)算，2014年起全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年的征繳收入比當(dāng)年的總支出少，這種缺口，2014年為1321億元，2015年為2797億元，2016年為5086億元，2017年為4649億元。根據(jù)人口老齡化的趨勢判斷，全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年的征繳收入與總支出的缺口還會增大。

四、加強(qiáng)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理的策略

盡管經(jīng)濟(jì)形勢不樂觀，但中國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的形勢更嚴(yán)峻。不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)形勢不好，就要大幅度降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率。如果允許各地區(qū)擅自降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，則會導(dǎo)致全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的當(dāng)年征繳收入與總支出的缺口增大，對財(cái)政會造成更大的壓力。我們既要立足現(xiàn)在，又要著眼長遠(yuǎn)，中國的人口老齡化高峰在2036-2050年，為了應(yīng)對人口老齡化高峰時(shí)期的問題，筆者建議對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)管理。

第一，將職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)比例的決定權(quán)收歸國務(wù)院，具體由人社部與財(cái)政部會商決定，取消稅務(wù)部門的決定權(quán)，由社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳部門負(fù)責(zé)執(zhí)行。盡管中央決定了稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會保險(xiǎn)費(fèi)，但稅務(wù)部門只是社會保險(xiǎn)政策的執(zhí)行部門，不是社會保險(xiǎn)政策的制定部門，也不能成為社會保險(xiǎn)政策的制定部門。因?yàn)樯鐣ｋU(xiǎn)不是稅務(wù)部門的專長，況且職工基本養(yǎng)老金的發(fā)放還要由社會保障部門負(fù)責(zé)。當(dāng)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年征繳收入不抵當(dāng)年支出時(shí)，同級財(cái)政一般會給予補(bǔ)助。財(cái)政部門承擔(dān)了社會保險(xiǎn)的兜底責(zé)任。因此，只有承擔(dān)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付責(zé)任的部門才應(yīng)該擁有對繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)比例）的決定權(quán)。可見，由人社部與財(cái)政部會商決定職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

第二，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)比例，原則上全國統(tǒng)一。如果確實(shí)需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢調(diào)整繳費(fèi)比例和繳費(fèi)基數(shù)，調(diào)整后的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也要全國統(tǒng)一。即使個(gè)別地區(qū)申請需要因地制宜，為了便于測算，其繳費(fèi)基數(shù)的計(jì)算方法不能改變?nèi)珖鴺?biāo)準(zhǔn)，個(gè)人繳費(fèi)比例也要與全國標(biāo)準(zhǔn)一致，用人單位繳費(fèi)比例可以增加1%，或減少1%，調(diào)整的幅度不能超過一個(gè)百分點(diǎn)。全國范圍內(nèi)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一，有利于防止不同地區(qū)企業(yè)之間的不公平競爭。

第三，如果經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢變化了，確實(shí)有調(diào)整繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的需要，也需要由國務(wù)院發(fā)布調(diào)整繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知。經(jīng)濟(jì)形勢下行的時(shí)候，可以降低有較多結(jié)余資金的社會保險(xiǎn)（醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)）的費(fèi)率，但一般不降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率。如果由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會保險(xiǎn)費(fèi)，提高了征收效率，可以降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。我國已經(jīng)擁有巨額的全國社會保障基金，如果劃轉(zhuǎn)了大量的國有資本充實(shí)社保資金，原則上可以降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率。但是，即使有必要調(diào)整繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也不能任由各地區(qū)擅自降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，必須經(jīng)過中央有關(guān)部門測算，并核定全國統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

第四，負(fù)責(zé)征繳職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的部門，要加大稽核征收的力度。不僅要求企業(yè)按照繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，還要按照規(guī)定繳納其他社會保險(xiǎn)費(fèi)，擴(kuò)大社會保險(xiǎn)的覆蓋面。

第五，國家要加強(qiáng)對各地區(qū)社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳部門的檢查力度，并建立舉報(bào)制度，對于擅自降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的行為要通報(bào)批評，情節(jié)嚴(yán)重的要追究法律責(zé)任。無論在統(tǒng)籌地區(qū)之內(nèi)經(jīng)營的企業(yè)，還是在統(tǒng)籌地區(qū)之外經(jīng)營的企業(yè)，都要按照國家規(guī)定的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例繳費(fèi)，社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)不得擅自降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率以吸引在統(tǒng)籌地區(qū)之外經(jīng)營業(yè)務(wù)的企業(yè)參保。否則，要對有關(guān)人員進(jìn)行問責(zé)。

第六，對已經(jīng)降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例）的地區(qū)，國家要求其在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)調(diào)高到全國標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)偏離全國標(biāo)準(zhǔn)的情況設(shè)置調(diào)整期限，調(diào)整期限為1-3年，原則上不超過3年。

（責(zé)任編輯：崔克亮）

* 盧馳文，上海政法學(xué)院社會保障教研室。