親戚家所在的村位于河南東部平原，是一個(gè)典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村。村子緊鄰省道，共有兩個(gè)村民小組，180多戶農(nóng)戶，約800人。2019年春節(jié)，利用回鄉(xiāng)過年機(jī)會(huì)，我對(duì)該村的宅基地情況進(jìn)行了詳細(xì)了解，一個(gè)強(qiáng)烈的感覺是“太復(fù)雜”，即使是本村人一般也很難說清楚。整體可以概括為宅基地來源多樣、存在問題多、治理難度大。

一、宅基地取得來源

按照土地管理法規(guī)定，宅基地屬于村集體所有、農(nóng)戶無償取得。在土地?cái)?shù)量限制、村級(jí)資產(chǎn)管理混亂和農(nóng)戶建房需求迫切等因素作用下，該村現(xiàn)有的宅基地主要通過無償分配、購置和私下買賣三種方式取得。

一是無償分配。2002年之前，該村的新增宅基地主要通過無償分配方式取得。分配依據(jù)是農(nóng)戶家中“兒子”數(shù)量，即多一個(gè)兒子多分一處宅基地，但父母必須與其中一個(gè)兒子共用一處宅基地。一般是長子、次子結(jié)婚后分戶單獨(dú)建房，小兒子使用家庭原有宅基地和房屋，面積是0.4畝。2002年，該村進(jìn)行了最后一次宅基地?zé)o償分配，已出生男孩無論年齡大小均分得了宅基地。

二是向村集體購置。2002年，該村對(duì)全村土地進(jìn)行了統(tǒng)一摸底、調(diào)整，耕地打亂重分后全部承包到戶，村內(nèi)空閑地和部分荒地按照宅基地分配條件無償劃撥到戶，其余荒地以承包的名義，按照每塊面積0.4畝3000元的價(jià)格“一次性賣斷”，農(nóng)戶“只要有錢就可以買，買后就永遠(yuǎn)是你的，建房干啥都行”。據(jù)村民介紹，當(dāng)時(shí)共“賣出”56塊，全部在省道兩側(cè)。至此，該村耕地、空閑地、荒地等均已明確到戶，再?zèng)]有土地可供用于滿足未來農(nóng)戶的宅基地需求。據(jù)村民介紹，“大概三五年前，這些買的地在鄉(xiāng)里調(diào)查時(shí)已列為宅基地。”

宅基地和房屋閑置浪費(fèi)嚴(yán)重

三是私下買賣。村莊所屬的縣年財(cái)政收入約8億元，經(jīng)濟(jì)雖不發(fā)達(dá)，但房價(jià)較高，目前約5000元/平方米。該村距離縣城約25公里、距離鎮(zhèn)上約3公里，受距離、房價(jià)和就業(yè)等因素影響，村民到城鎮(zhèn)購房意愿不高，目前僅有5戶在縣城和鎮(zhèn)上買房。因此，農(nóng)戶的新增宅基地需求主要通過私下買賣解決。按照宅基地位置、地上房屋情況等不同，每塊宅基地及其上房屋的價(jià)格2萬-6萬元不等。一般通過雙方共同熟悉的村民或親戚牽線說和、商定價(jià)格，一次性“買斷”。如果有宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證則交付，沒有也不影響交易，不辦理變更登記，即證書上仍是原戶主姓名。村民表示，這種現(xiàn)象在村內(nèi)不少，因現(xiàn)在居住分散，很難說到底有多少。

雖然可以作以上分類，但具體到某一個(gè)農(nóng)戶或者某一塊宅基地時(shí)，可能多種情形相互交織，形成宅基地的復(fù)雜狀況。如村民張大伯家，現(xiàn)有臨省道的兩塊宅基地，因兩個(gè)兒子均在外地工作，因此一處自住，一處空置栽有樹木。這兩處宅基地原為上世紀(jì)90年代初村集體給張大伯家劃分的責(zé)任田，開始只在田頭建了三間房屋用于存放農(nóng)具和農(nóng)產(chǎn)品。2002年村里統(tǒng)一調(diào)整土地時(shí)，張大伯以村內(nèi)擴(kuò)展道路沖占了部分原有的宅基地為理由，無償取得了這兩處宅基地，并如數(shù)得到了承包地。張大伯家在村內(nèi)原有一處宅基地，系祖輩大宅院縱向分為四塊，分別留給家族兩個(gè)支脈的四個(gè)子孫使用。為相互牽制避免院內(nèi)通行糾紛，祖輩將四塊宅基地在兩支脈間插花分配。約10年前，張大伯和一個(gè)兄弟搬出后，另外兩戶為避免外人住進(jìn)來產(chǎn)生糾紛，將他們的宅基地“買下”。因此，從表面上看，張大伯家現(xiàn)在僅有兩塊無償分配的宅基地，情況簡(jiǎn)單明了，但背后形成過程錯(cuò)綜復(fù)雜，外人很難了解清楚。

二、宅基地現(xiàn)狀

因管理不到位，該村村莊建設(shè)混亂、農(nóng)戶紛紛外遷沿道路兩側(cè)建房，村內(nèi)空心化、村外無序化建設(shè)，“一戶多宅”、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

一是規(guī)劃管理混亂。與附近的其他農(nóng)村不同，該村村內(nèi)原無硬化道路，一條主干道坑坑洼洼，到處積水，通行不便。其他道路中“半截路”較多，即道路不貫通，會(huì)突然被房子攔斷，需要繞行。據(jù)村民介紹，該村前些年管理混亂，房屋建設(shè)隨意性大，“誰家要蓋房，給村干部送點(diǎn)兒禮就行了”，導(dǎo)致村內(nèi)建設(shè)無序，基礎(chǔ)設(shè)施跟不上，農(nóng)戶為了方便紛紛外遷到省道兩側(cè)。對(duì)外遷農(nóng)戶建房，村內(nèi)也是睜一只眼閉一只眼，“主要靠上頭管”。

二是荒廢閑置普遍。該村原村莊內(nèi)空置荒廢院落隨處可見。據(jù)介紹，原村莊內(nèi)共有宅基地186處，其中空置69處，約占宅基地總數(shù)的37.1%。因到城鎮(zhèn)購房者少，為改善居住條件、滿足兒子結(jié)婚需要，沒有空置的宅基地上農(nóng)戶多已建設(shè)兩層樓房。年代較新的樓房與廢棄院落相互“插花”，對(duì)比鮮明。省道兩側(cè)56處宅基地中，15處未建房，主要原因是購買農(nóng)戶原來沒有建房需求，近兩年管理收緊，不讓開展建設(shè)。

三是占用耕地現(xiàn)象突出。該村建房占用耕地，主要包括兩種情形：一是2002年購置的宅基地建房時(shí)位置后移占用相鄰耕地。據(jù)村民說，縣交通部門要求建房需距離省道中心線27.5米以上，但省道兩側(cè)56處宅基地是按照距離中心線20米劃分的，造成農(nóng)戶建房空間不足。因此，農(nóng)戶多與相鄰的承包農(nóng)戶商議，“買斷”小部分承包地用于擴(kuò)充建房空間，從而造成房屋“插花種進(jìn)”承包地的現(xiàn)象突出。二是直接在承包地上建房。少數(shù)承包地在省道兩側(cè)的農(nóng)戶，直接在自家承包地上建房。如張某兄弟三個(gè)，將父母的承包地分為四塊，各建一處住宅，并賣出一處給其他農(nóng)戶建房。

三、幾點(diǎn)思考

一是村與村之間情況差別較大，政策制定不可一刀切。宅基地情況與村莊地理位置、自身傳統(tǒng)習(xí)慣、村級(jí)自治、村內(nèi)宗族等密切相關(guān)，即使客觀條件相似，但民情不同，也相去甚遠(yuǎn)。如同處交通要道的刁陵村，是集市所在地，宅基地建設(shè)相對(duì)規(guī)范，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶認(rèn)為“誰家的宅基地誰建房，不能擋路多占亂占妨礙別人”是理所當(dāng)然，村內(nèi)歷來如此。因此，對(duì)宅基地相關(guān)問題的認(rèn)識(shí)和政策制定要建立在充分了解實(shí)踐情況的基礎(chǔ)上，不能一概而論，過于溫和或過分偏激。

二是化解歷史遺留問題需要有足夠的耐心。從該村的宅基地歷史可以看到，實(shí)踐中宅基地問題遠(yuǎn)比常規(guī)調(diào)研中展現(xiàn)出來的更為復(fù)雜。如該村房屋侵占耕地問題，涉及相當(dāng)一部分農(nóng)民利益，簡(jiǎn)單地拆除或者承認(rèn)均存在很大隱患，需要通過加強(qiáng)管理，隨著人口轉(zhuǎn)移、房屋老化等逐步消化，這可能會(huì)經(jīng)歷相當(dāng)長的一段時(shí)間。宅基地糾紛化解也面臨相同的情況，涉及農(nóng)村熟人社會(huì)的情理等因素，“農(nóng)村的事兒說不清楚”，因此，不但要保持耐心，還需充分依靠農(nóng)村社會(huì)自身力量解決。

三是需要盡快出臺(tái)宅基地有關(guān)政策文件。農(nóng)戶對(duì)宅基地問題很關(guān)注，但現(xiàn)有宅基地政策分散在相關(guān)法律和政策文件中，又缺乏農(nóng)民熟悉的政策傳播渠道，因此，近一段時(shí)間網(wǎng)上的各種報(bào)道和專家言論，讓農(nóng)民產(chǎn)生了一定程度的擔(dān)憂?！皣沂遣皇且獙?duì)宅基地收費(fèi)”“我常年在外面打工，宅子是不是要被收回去”等是他們問得最多的問題，還有農(nóng)民說“要是準(zhǔn)備收空宅基地的話你告訴我一聲，我提前建上房”。建議盡快出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》并加強(qiáng)宣傳，明確宅基地管理的底線和鼓勵(lì)發(fā)展的方向，穩(wěn)定群眾預(yù)期。