董磊

近年來互聯(lián)網(wǎng)金融的迅猛發(fā)展以及新興付款模式的不斷涌現(xiàn)為行業(yè)監(jiān)管和網(wǎng)絡(luò)安全保障帶來挑戰(zhàn)。新加坡作為東南亞國際金融中心，自2016年起，就推出“監(jiān)管沙盒”制度，設(shè)立“金融科技創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室”等舉措，以積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)新興金融科技創(chuàng)新領(lǐng)域的發(fā)展。直至2019年1月14日，《支付服務(wù)法案》正式審議通過，新加坡的數(shù)字貨幣交易邁入新的歷史臺(tái)階。

支付服務(wù)法案的正式出臺(tái)

“亞洲四小龍”之一的新加坡作為東南亞唯一的發(fā)達(dá)國家，擁有完善的支付基礎(chǔ)設(shè)施和較為全面的支付體系監(jiān)管框架。在《支付服務(wù)法案》正式出臺(tái)以前，新加坡主要根據(jù)1979年頒布的《貨幣兌換和匯款業(yè)務(wù)法》和2006年頒布的《支付體系監(jiān)督法》監(jiān)管各類支付服務(wù)。

然而，在過去幾年中，支付服務(wù)的格局發(fā)生了巨變，許多支付行為超出了當(dāng)前監(jiān)管制度的范圍。負(fù)責(zé)監(jiān)控金融機(jī)構(gòu)的主管部門——新加坡金融管理局，當(dāng)然不會(huì)坐視不管。金管局在此前的新聞發(fā)布會(huì)上表示，新興的支付工具和業(yè)務(wù)模式使得此前兩項(xiàng)法案所調(diào)整的業(yè)務(wù)邊界日益模糊，現(xiàn)有的監(jiān)管框架必須有所調(diào)整。

金管局將目標(biāo)瞄準(zhǔn)了前些年火爆全球的數(shù)字貨幣市場(chǎng)。東南亞由于人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、市場(chǎng)紅利空間巨大等特點(diǎn)成了區(qū)塊鏈投資的熱土。“首次代幣發(fā)行項(xiàng)目”是一種用數(shù)字代幣投資早期項(xiàng)目的方式，類似現(xiàn)實(shí)世界中的首次公開募股。據(jù)愛沙尼亞“初創(chuàng)公司的證券交易所”2018年的統(tǒng)計(jì)，新加坡已經(jīng)成為僅次于美國和瑞士的全球第三大ICO融資市場(chǎng)。由于ICO門檻低、不受監(jiān)管、收益高，大量平民通過投資數(shù)字貨幣市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了“一夜暴富”。然而ICO一方面成了區(qū)塊鏈項(xiàng)目首選的新興融資渠道，另一方面，投機(jī)炒作盛行、非法行為涌現(xiàn)，也嚴(yán)重?cái)_亂了金融秩序。

因此，從2016年開始，金管局便著手對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管框架進(jìn)行調(diào)整。據(jù)鳳凰新聞報(bào)道，金管局提出了基于業(yè)務(wù)的監(jiān)管模式，整合此前兩部法規(guī)中涉及支付服務(wù)的規(guī)定，建立了“擬定支付框架”。2017年11月，金管局在擬定支付框架（PPF）的基礎(chǔ)上，提出制定新的支付立法——《支付服務(wù)法案》，并公開征求意見。法案終于在2019年1月14日通過了國會(huì)審議。至此，《支付服務(wù)法案》被正式立法。本次新法案的通過也標(biāo)志著新加坡對(duì)數(shù)字資產(chǎn)行業(yè)的監(jiān)管正式進(jìn)入立法階段。

友好的監(jiān)管與嚴(yán)厲的打擊

作為全球最重要的金融中心之一，新加坡十分重視本國金融業(yè)的健康發(fā)展。在監(jiān)測(cè)和打擊國內(nèi)洗錢和反恐怖主義融資活動(dòng)上一直采取積極態(tài)度，形成了嚴(yán)格而嚴(yán)密的管理機(jī)制和監(jiān)管制度。

早在2014年3月13日，金管局就發(fā)表了《新加坡貨幣管理局（MAS）為洗錢和恐怖主義融資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管虛擬貨幣中介機(jī)構(gòu)》的聲明。金管局在聲明中表示，會(huì)監(jiān)管新加坡的數(shù)字資產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)以應(yīng)對(duì)潛在的洗錢和恐怖主義融資風(fēng)險(xiǎn)。

但是，新加坡同時(shí)也表示，監(jiān)管細(xì)化絕不意味著扼殺創(chuàng)新的思維。2017年11月14日，金管局發(fā)布了官方文件《數(shù)字代幣發(fā)行指引》，增加說明了“若服務(wù)商提供的數(shù)字資產(chǎn)不具備證券期貨屬性，則該服務(wù)商只需要滿足反洗錢等常規(guī)監(jiān)管條件就可以自由經(jīng)營，不需受《證券期貨法》的監(jiān)管”。2018年3月15日，金管局局長孟文能在Money20/20會(huì)議上的講話，也給眾多投資者吃了顆強(qiáng)效定心丸。他表示，“金管局會(huì)持續(xù)關(guān)注并看好加密貨幣的未來，密切關(guān)注發(fā)展動(dòng)態(tài)的同時(shí)也要思考相應(yīng)監(jiān)管措施，但確保不扼殺創(chuàng)新”。

雖說新加坡對(duì)數(shù)字資產(chǎn)服務(wù)商的監(jiān)管相對(duì)寬松，但一旦涉及洗錢和恐怖主義融資，處罰手段卻是絕不手軟。

日前身陷世界上最大的金融丑聞之一的“一個(gè)馬來西亞發(fā)展有限公司”（下稱一馬公司），從2010年開始就因涉嫌違法行為，被新加坡金管局重點(diǎn)調(diào)查其與新加坡銀行的資金流。2016年5月，成立于1873年的瑞士老牌銀行瑞意銀行新加坡分支（BSI AG）就因涉及“一馬事件”洗錢而被吊銷牌照。這是新加坡當(dāng)局32年來首次吊銷銀行執(zhí)照，該行同時(shí)還被施以1330萬新元罰款。此外，2017年5月30日，瑞信信貸和大華銀行也因違反“反洗錢和反恐怖主義融資規(guī)定”分別被處以70萬新元和90萬新元的處罰。

數(shù)字貨幣行業(yè)被重點(diǎn)監(jiān)管

眾多在新加坡市場(chǎng)中的數(shù)字資產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)將受此次的法案的直接影響。法案從“風(fēng)控”和“合規(guī)”兩個(gè)方向?qū)ο嚓P(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行了全面監(jiān)管。所謂的數(shù)字資產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)就是數(shù)字資產(chǎn)服務(wù)商，包括交易所、錢包、OTC平臺(tái)等。值得關(guān)注的是，此次的《支付服務(wù)法案》監(jiān)管范圍大大延伸。監(jiān)管不僅僅限于注冊(cè)地在新加坡的機(jī)構(gòu)，而是將所有在新加坡市場(chǎng)有實(shí)際運(yùn)營的相關(guān)機(jī)構(gòu)都納入監(jiān)管。

新法案包括兩個(gè)平行的框架。第一個(gè)是“指定制度”，授權(quán)金融管理局指定某一受監(jiān)管的支付系統(tǒng)以保持金融穩(wěn)定;第二個(gè)是“許可制度”，允許金管局以與每個(gè)提供商提供的服務(wù)范圍和規(guī)模相匹配的方式管理各種支付服務(wù)，并且可以靈活地響應(yīng)市場(chǎng)變化?！霸S可制度”監(jiān)管范圍包括七種業(yè)務(wù)：賬戶發(fā)行、國內(nèi)匯款、跨境匯款、商業(yè)收購、電子貨幣發(fā)行、數(shù)字支付代幣交易和交易所、貨幣兌換。

金管局副總理兼財(cái)政部長尚達(dá)曼在回答議會(huì)提問時(shí)表示，“受新法案保護(hù)的電子支付的門檻將從3000萬新元降至500萬新元。這意味著小規(guī)模的支付公司將有機(jī)會(huì)發(fā)展業(yè)務(wù)，而不會(huì)被過度監(jiān)管所扼殺”。

此外，除了交易所外，錢包、OTC平臺(tái)等也都需要申請(qǐng)?jiān)S可。此類項(xiàng)目可根據(jù)自身業(yè)務(wù)，如交易量規(guī)模選擇申請(qǐng)“標(biāo)準(zhǔn)支付機(jī)構(gòu)”或“大型支付機(jī)構(gòu)”許可。金管局為穩(wěn)定市場(chǎng)還在法案中承諾，“新法案生效后，金管局將允許支付服務(wù)提供商有長達(dá)12個(gè)月的過渡期來遵守這些變化”。

金融科技創(chuàng)新國家的表率

新法案的通過得到了各界的積極回應(yīng)。

從立法層面上來說，《支付服務(wù)法案》填補(bǔ)了金融市場(chǎng)的監(jiān)管漏洞和空缺。正如“Bplus新加坡”在報(bào)道中所說，“《支付服務(wù)法案》是在金融科技不斷創(chuàng)新的背景下應(yīng)運(yùn)而生的，它將新加坡的數(shù)字貨幣相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶出了灰色地帶。從投資者和金融市場(chǎng)保護(hù)角度而言，《支付服務(wù)法案》也提供了較為嚴(yán)密的監(jiān)管體系”。ABCC交易所聯(lián)合創(chuàng)始人及前新加坡議員鄭恩里（Calvin Cheng）也表示：“隨著支付法案的實(shí)施，不僅投資者將更好地受到保護(hù)，還能有效遏制洗錢和恐怖主義融資、破產(chǎn)損失、互操作性和科技碎片化限制、網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)等的發(fā)生。”此外，法案的內(nèi)容始終都未脫離鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，為新型支付服務(wù)保駕護(hù)航的目的。

但也有數(shù)字支付代幣服務(wù)商提出，《支付服務(wù)法案》給普通支付服務(wù)商提供過渡期為12個(gè)月，給數(shù)字代幣支付服務(wù)商卻僅有6個(gè)月。他們認(rèn)為對(duì)于數(shù)字貨幣市場(chǎng)的過渡期過于嚴(yán)苛，落實(shí)結(jié)果可能并不理想。同時(shí)也有業(yè)界人士分析稱，大多數(shù)用戶是否能夠充分理解全部的風(fēng)險(xiǎn)尚不明確。面對(duì)眾多的條款和條件，正確理解法律術(shù)語仍存在一定困難。

金融創(chuàng)新中的立法借鑒價(jià)值

從新加坡政府一直以來的政策和法案來看，新加坡監(jiān)管的目的更多的是降低相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和起到規(guī)范市場(chǎng)的作用?？梢哉f，在重視金融科技和推動(dòng)金融創(chuàng)新上，新加坡仍是走在世界最前列的國家。最后，新加坡金管局還表示，金管局將于近期向相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行咨詢，并正式出臺(tái)這項(xiàng)法案的執(zhí)行辦法和豁免條款。法案的進(jìn)展如何，以及對(duì)我國金融監(jiān)管有何啟示，也值得我們期待。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com