京雨

黨的十九大把建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。城鄉(xiāng)融合發(fā)展意義重大，那么，城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興之間的必然關(guān)系是什么？為什么要推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展？實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展有哪些需要注意的問題？城鄉(xiāng)關(guān)系對農(nóng)民收入增長的影響有哪些？為什么城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要正確政策導(dǎo)向？實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要注意哪些導(dǎo)向問題？圍繞著這些城鄉(xiāng)融合發(fā)展的熱點(diǎn)問題，本刊特約記者采訪了中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國英研究員。

為什么要推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展？

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：黨的十九大報(bào)告把建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，對此，您如何看？

黨國英：這個(gè)提法抓住了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最為核心的問題?！俺青l(xiāng)融合發(fā)展”并不是經(jīng)濟(jì)學(xué)約定俗成的嚴(yán)格術(shù)語，它是針對我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊問題提出的政策導(dǎo)向性概念，只能根據(jù)我國改革的現(xiàn)實(shí)需要來確定它的內(nèi)涵。我認(rèn)為，城鄉(xiāng)融合發(fā)展與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的提法在本質(zhì)上是一回事。具體講，城鄉(xiāng)融合發(fā)展主要有這樣幾點(diǎn)：第一，打破城鄉(xiāng)要素市場壁壘，使各種要素投入可以通過競爭和流動(dòng)在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)部門獲得相近的長期回報(bào)，改變城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)競爭力的二元結(jié)構(gòu);第二，大力推進(jìn)城市化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，改變城鄉(xiāng)收入分配的二元結(jié)構(gòu);第三，改革公共財(cái)政制度，優(yōu)化國民收入再分配機(jī)制，讓農(nóng)民和城市居民共享國家社會(huì)保障福利，消除社會(huì)福利分享的城鄉(xiāng)二元差異;第四，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)，更大力度保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，改善城市居民的居住形態(tài)，讓城鄉(xiāng)居民共享“鄉(xiāng)愁”;第五，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理現(xiàn)代化，改變城鄉(xiāng)社會(huì)治理的二元分割體制。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：您一直關(guān)注和研究城鄉(xiāng)融合發(fā)展，您認(rèn)為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展最重要的是什么？有哪些需要注意的問題？

黨國英：實(shí)施城鄉(xiāng)融合發(fā)展最重要的其實(shí)是認(rèn)識(shí)問題，而不是有人喜歡說的“人到哪里去、錢從哪里來”這類問題。

我注意到以下幾個(gè)方面存在認(rèn)識(shí)問題：第一，我國城市與鄉(xiāng)村劃分是否合理？現(xiàn)在主要按行政管理區(qū)塊來劃分，把建制鎮(zhèn)及城市的街道和區(qū)劃分為城市地區(qū)，由此確定城市化率的大小。第二，過分強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的“多功能性”，可能影響大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)在國際上的競爭力，并導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)的“日本化”。第三，對我國城市化進(jìn)程的必要性和可能性認(rèn)識(shí)不足，還有的“專家”美化小農(nóng)，夸大“空心村”問題。第四，對城市發(fā)展有很多誤區(qū)。舉例來說，有人認(rèn)為我國城市的高房價(jià)具有必然性，因?yàn)槲覀儑摇叭硕嗟厣佟薄３鞘幸?guī)劃界的主流意見贊成我國城市居民的高密度居住方式，以為這種方式有利于節(jié)約資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。類似這些說法，嚴(yán)重妨礙我國城市化健康推進(jìn)，也不利于鄉(xiāng)村振興。

其實(shí)，我國高層領(lǐng)導(dǎo)人提出了一些很好的看法，以利于我們解決上述認(rèn)識(shí)問題。習(xí)近平總書記就談過我國未來城鄉(xiāng)人口布局問題，李克強(qiáng)總理也一貫重視城市化推進(jìn)工作。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：習(xí)總書記關(guān)于未來城鄉(xiāng)人口布局的意見，請您具體談?wù)劇?/p>

黨國英：在2018年全國人大廣東代表團(tuán)會(huì)議上，習(xí)總書記提出我國未來鄉(xiāng)村人口還會(huì)有三四億這樣一個(gè)判斷，很有道理。以我國總?cè)丝谶_(dá)到約15億峰值為時(shí)點(diǎn)，我國農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)人口很可能收斂到2億、1億左右。各地的鄉(xiāng)村規(guī)劃也應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量的農(nóng)業(yè)占比和農(nóng)村占比，對農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)村人口的規(guī)模做出估計(jì)。無論如何，不能按現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)村人口的規(guī)模制定鄉(xiāng)村規(guī)劃，更不能把大量人口“回流”農(nóng)村的幻想作為鄉(xiāng)村規(guī)劃的基礎(chǔ)。

我注意到，一些地方制定的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃未能體現(xiàn)未來城鄉(xiāng)人口布局變化這個(gè)趨勢。這樣的規(guī)劃其實(shí)沒有意義。保持目前這樣的城市化水平，我國經(jīng)濟(jì)增長潛力將難以發(fā)揮，農(nóng)民收入水平提高將受到制約。我認(rèn)為這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展最為核心的問題。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：您近年的研究領(lǐng)域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展，認(rèn)為城鄉(xiāng)關(guān)系對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的意義重大，那么城鄉(xiāng)關(guān)系對農(nóng)民收入增長的影響有哪些？

黨國英：這個(gè)影響的確很大。我們過去對農(nóng)民收入增長的決定因素有誤解，以為只要農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平提高，例如農(nóng)民種上幾百畝地，農(nóng)民收入問題就解決了。其實(shí)沒有這么簡單。

觀察發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以看到一個(gè)重要情形。盡管它們的農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平很高，家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模很大，但家庭農(nóng)場的兼業(yè)收入仍然十分重要。以美國為例，在農(nóng)場主的平均收入中，地頭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的收入占總收入的比重，從1960年的50%左右下降到目前的15%左右。這意味著美國農(nóng)場主的大量收入是來自地頭生產(chǎn)以外的其他領(lǐng)域。歐洲與日本的農(nóng)場主收入構(gòu)成變化大體也是如此。這種情況實(shí)際上反映了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)如下的幾個(gè)特點(diǎn)。第一，農(nóng)場主家庭的經(jīng)營規(guī)模雖然越來越大，但規(guī)模變化與農(nóng)場主的收入變化并沒有形成水漲船高的關(guān)系。從理論上說，在充分競爭條件下，同一水平的勞動(dòng)者不論從事什么職業(yè)，在足夠長的時(shí)間里，他們的每一個(gè)工作日的收入會(huì)趨于一致。同時(shí)，勞動(dòng)生產(chǎn)率提高與單位商品的價(jià)值（進(jìn)而價(jià)格）成反比的規(guī)律也在起作用。農(nóng)場規(guī)模越大，資本和技術(shù)裝備水平越高，單位產(chǎn)出的成本越低，農(nóng)場主越能接受更低的競爭價(jià)格。發(fā)達(dá)國家資本價(jià)格（利率）也有一個(gè)緩慢下降的過程，并成為拉動(dòng)產(chǎn)品成本下降的因素?？傊偁幃a(chǎn)生的群體游戲，使得農(nóng)場規(guī)模有一個(gè)加速成長的過程，但它并沒有成為農(nóng)場主增收的主要因素。第二，農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模實(shí)際上也有一個(gè)“天花板”，只是它的剛性不是很強(qiáng)而已。數(shù)據(jù)表明，美國大農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模在2012年之后的增長率明顯下降。這個(gè)道理也不難理解。農(nóng)業(yè)的季節(jié)性和農(nóng)業(yè)設(shè)備的邊際效率下降規(guī)律決定了家庭農(nóng)場規(guī)模過大會(huì)出現(xiàn)“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的后果。又因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定因素較多，監(jiān)督成本比較高，相當(dāng)多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目不適合雇工經(jīng)營，致使農(nóng)場主增收也遇到“天花板”。第三，政府補(bǔ)貼對農(nóng)民收入構(gòu)成有一定影響，但對經(jīng)濟(jì)效率提高沒有明顯的幫助作用。我注意到一個(gè)對應(yīng)關(guān)系，發(fā)達(dá)國家的恩格爾系數(shù)與政府對農(nóng)民的財(cái)政支持力度（按農(nóng)民收入占比計(jì)算）大體成反比。2017年，美國聯(lián)邦政府的食品與農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比例約為3%，其中約75%左右用于居民的食品補(bǔ)貼，投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金每畝地約為80元人民幣，其中能直接影響到農(nóng)民收入的比例約為20%。反觀日本，其財(cái)政支出的農(nóng)業(yè)支出比例較大，每畝地的分?jǐn)傤~遠(yuǎn)超中國，但日本的恩格爾系數(shù)近年不降反升，甚至達(dá)到26%左右，是美國的2倍。第四，農(nóng)民增收的主渠道越來越集中于直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈的價(jià)值創(chuàng)造和分配。按以上分析，如果地頭直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是種植業(yè)生產(chǎn)，不容易使農(nóng)場主的農(nóng)業(yè)收入成為其主要收入，并使其總收入能達(dá)到全社會(huì)的平均收入，政府補(bǔ)貼又不足以彌補(bǔ)差額，那么，他們的收入就不得不靠在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的兼業(yè)收入。從價(jià)值增值看，食品產(chǎn)業(yè)鏈<農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈<農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈。在美國，后者的價(jià)值大約是地頭農(nóng)業(yè)的10倍以上，其在規(guī)模總收入中的占比接近美國的恩格爾系數(shù)以及美國的農(nóng)村人口在總?cè)丝谥械恼急?。即使美國這樣的國家，農(nóng)村也居住大量非農(nóng)業(yè)人口。歐盟國家情況也大體如此。發(fā)達(dá)國家農(nóng)戶兼業(yè)當(dāng)然不會(huì)背井離鄉(xiāng)去遠(yuǎn)處城市打工，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈的價(jià)值延伸空間足以使農(nóng)戶通過就近兼業(yè)，得到遠(yuǎn)超過地頭農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的收入。進(jìn)一步看，在發(fā)達(dá)國家，控制農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈的重要主體是農(nóng)戶合作社。這些合作社規(guī)模巨大，足以讓他們在國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場上執(zhí)掌牛耳，也能在國際市場上縱橫捭闔。

對上面發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，我們過去認(rèn)識(shí)不足。這引起我們對中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的思考。中國農(nóng)戶依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的提高能解決他們的收入問題么？如果中國實(shí)現(xiàn)了家庭農(nóng)場成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的制度，農(nóng)戶不兼業(yè)就可以消除城鄉(xiāng)收入差距嗎？答案是否定的。當(dāng)然，如果不推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，維持小農(nóng)經(jīng)營格局，農(nóng)民收入水平更難以提高。未來中國大量所謂職業(yè)農(nóng)民也需要兼業(yè)，但不是目前這種“候鳥式”的兼業(yè)，而應(yīng)該是高度依從農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈的就近兼業(yè)。目前，中國尚未形成適應(yīng)這個(gè)要求的導(dǎo)向性政策思路。按官方披露，中國現(xiàn)在有200多萬個(gè)農(nóng)民合作社，平均每個(gè)行政村就有幾個(gè)。這種組織雖然名稱叫合作社，但因?yàn)槠湟?guī)模過小，實(shí)際上不可能在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈中開展經(jīng)營活動(dòng)，不是真正的合作社。中國的真合作社鳳毛麟角。當(dāng)下中國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈中真正活躍的是所謂農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。實(shí)際國有的國家供銷合作總社、國家煙草局等，私營的溫氏集團(tuán)、伊利集團(tuán)、雙匯集團(tuán)等，都是在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈上有大能耐的企業(yè)，但它們不是合作社;它們固然對推動(dòng)中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)揮了重要作用，但不是以農(nóng)民為社員的合作性經(jīng)營組織，而是國有資本或社會(huì)資本控制的一般企業(yè)。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要

正確政策導(dǎo)向

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：那么，最終解決農(nóng)民收入提高問題，要采取什么舉措？

黨國英：真正建立農(nóng)民分享農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值的機(jī)制，在農(nóng)民收入增長與國家經(jīng)濟(jì)增長之間形成強(qiáng)有力的紐帶，今后的改革應(yīng)形成下述政策導(dǎo)向。

一是要堅(jiān)定地推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營水平不斷提高，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶向家庭農(nóng)場的轉(zhuǎn)變。無論如何不能把小農(nóng)戶看作現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的長期基礎(chǔ)。小農(nóng)戶不可能真正與合作社形成緊密的利益聯(lián)結(jié)。由小農(nóng)戶構(gòu)成的合作社不會(huì)是真正的合作社。要改變對合作社的觀念，不能把當(dāng)代農(nóng)民合作社混同于我國改革開放前的那種農(nóng)業(yè)合作社。

二是推進(jìn)農(nóng)民合作社跨行政區(qū)發(fā)展，培育跨省市的巨型合作社。相較于中國200多萬個(gè)農(nóng)民合作社，美國不過幾千個(gè)。歐盟內(nèi)部農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的合作社也不過十來個(gè)。合作社機(jī)制必須改革，資本構(gòu)成及分配關(guān)系不必拘泥于舊的合作社傳統(tǒng)，而應(yīng)大膽吸收跨國公司的經(jīng)營機(jī)制。

三是探索將有條件的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)由國資或私人公司轉(zhuǎn)型為農(nóng)民合作社。這種轉(zhuǎn)型需要顧及國內(nèi)相關(guān)參與者的共贏以及國際貿(mào)易規(guī)則，是一項(xiàng)較為復(fù)雜的工作，這里不做具體討論。

四是調(diào)整城市布局引導(dǎo)政策，特別要注意通過多種政策引導(dǎo)可能崛起的巨型合作社總部駐扎農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)的小型城市，方便農(nóng)戶就近從事農(nóng)村和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的各類工作。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：現(xiàn)在經(jīng)常有專家會(huì)講到“產(chǎn)業(yè)融合”，那么鄉(xiāng)村旅游的作用究竟有多大？在這些方面，發(fā)達(dá)國家是如何做的？有哪些經(jīng)驗(yàn)？

黨國英：我認(rèn)為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局不能拍腦門子去“構(gòu)想”，特別不能把政府多重干預(yù)下形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)當(dāng)成合理結(jié)構(gòu)。從根本上說，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)就是要利用農(nóng)村天然的光、熱、水資源，盡可能低成本地生產(chǎn)出大宗農(nóng)產(chǎn)品滿足城鄉(xiāng)居民提高生活品質(zhì)的需要。能否滿足這種需要，重要標(biāo)志就是看城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)的高低，即居民的吃飯開支占總支出的比重。這個(gè)概念有一定的局限性，但大體能反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。我認(rèn)為，過分強(qiáng)調(diào)多功能農(nóng)業(yè)，會(huì)影響大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的降低，從而會(huì)影響城鄉(xiāng)居民的生活品質(zhì)。

恩格爾系數(shù)下降是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)成績。恩格爾系數(shù)能降低到15%以下，不僅食物相對便宜，還有利于政府用大規(guī)模補(bǔ)貼購買食物的辦法幫助窮人，改善窮人的營養(yǎng)狀況，大幅度消除代際貧困現(xiàn)象。中國居民目前恩格爾系數(shù)是30%左右，若要讓中國變成富裕社會(huì)，還得再降低一半。但從目前觀察看，我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)選擇的政府導(dǎo)向，很有可能不利于這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

產(chǎn)業(yè)成長有自己的規(guī)律，一是不論從事什么農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，在較長的時(shí)間里，同等水平的勞動(dòng)力在工作日獲得相近的報(bào)酬，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域尤其如此。二是因?yàn)槭称分g的可替代性比較高，勞動(dòng)生產(chǎn)率提高緩慢的食品會(huì)成為奢侈品。一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)看似單位產(chǎn)品的價(jià)值高，但有可能退出市場，最終不能幫助農(nóng)民。歐美國家人民的食譜比中國簡單，大體是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)競爭保留了勞動(dòng)生產(chǎn)率高的生產(chǎn)品種，而勞動(dòng)生產(chǎn)率低的品種的生產(chǎn)退出了市場。

與上述原因有關(guān)，在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，真正勞動(dòng)生產(chǎn)率較低的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品在農(nóng)產(chǎn)品中的占比并不高。資料表明，有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品在歐盟發(fā)達(dá)國家種植面積不超過總面積的10%。美國有機(jī)食品的銷售額在食品銷售總額中的占比為4.2%（2014年）。若統(tǒng)一為農(nóng)業(yè)GDP指標(biāo)，這個(gè)數(shù)值還會(huì)更小。如果重視大宗農(nóng)產(chǎn)品的安全無公害生產(chǎn)，有機(jī)食品對普通食品的替代性就會(huì)下降。

農(nóng)業(yè)觀光旅游，被當(dāng)作農(nóng)業(yè)多功能性的一個(gè)重要表現(xiàn)。從工商業(yè)發(fā)達(dá)國家看，過分發(fā)展鄉(xiāng)村旅游甚至對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)有一定負(fù)面影響。我接觸到的日本專家認(rèn)為，日本對鄉(xiāng)村旅游的促進(jìn)政策導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)存在嚴(yán)重問題。鄉(xiāng)村旅游業(yè)在戰(zhàn)后初期對日本農(nóng)民收入不至過低發(fā)揮了一定作用，后來日本經(jīng)濟(jì)迅速崛起，大量旅游者改赴國外旅游，鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展減速，但由此產(chǎn)生的對農(nóng)業(yè)的影響卻難以消除。這方面出現(xiàn)的主要問題，一方面是經(jīng)營旅游業(yè)的農(nóng)戶不愿意土地流轉(zhuǎn)，致使土地分割細(xì)碎，規(guī)模經(jīng)營難以形成;另一方面是城市與農(nóng)業(yè)區(qū)在空間上相互交錯(cuò)的程度比較高，這使日本（特別是幾個(gè)都市地區(qū)及周邊）難以形成中國農(nóng)業(yè)中“小農(nóng)戶+社會(huì)專業(yè)化服務(wù)”的經(jīng)營組織體系。我們可以在日本的小農(nóng)場看到，農(nóng)場主擁有的機(jī)器雖然不錯(cuò)，但絕大部分是適合用于小塊土地的小型機(jī)器，大型機(jī)器很難通過城市街道由一個(gè)農(nóng)場轉(zhuǎn)移到另一個(gè)農(nóng)場。這種多功能農(nóng)業(yè)還造成農(nóng)場土地價(jià)格上升。

目前需要對多功能農(nóng)業(yè)有一個(gè)權(quán)衡。首先，要確立國家重點(diǎn)支持大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)現(xiàn)代化、將農(nóng)業(yè)的衍生功能交給市場決定的方針。農(nóng)業(yè)的衍生功能當(dāng)然要發(fā)展，但政府財(cái)政支持要慎重。比如，有的所謂有機(jī)大米動(dòng)輒賣到每斤百元以上，還需要財(cái)政支持么？其次，要對農(nóng)村各類居民點(diǎn)的前景適當(dāng)做出預(yù)判，使農(nóng)村居民點(diǎn)布局的調(diào)整有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)?；霓r(nóng)田連片經(jīng)營?？梢酝ㄟ^有分別的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)政策，引導(dǎo)“逆城市化”居民與專業(yè)農(nóng)戶盡可能分開居住，提高前者的集中度，使后者逐漸形成小型居民點(diǎn)，以提高農(nóng)田連片經(jīng)營的程度。第三，要建立放管有度、分權(quán)合理的土地規(guī)劃管理政策體系和運(yùn)行機(jī)制，提高農(nóng)村土地用途長期功能的可預(yù)期性，以降低農(nóng)業(yè)用地地租，使地租率真正反映各類土地的稀缺性?，F(xiàn)行幾種土地保護(hù)區(qū)的設(shè)置應(yīng)適當(dāng)歸并，強(qiáng)化與大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)相關(guān)的土地保護(hù)。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：國家在強(qiáng)調(diào)農(nóng)民收入增長的同時(shí)，還十分重視公共服務(wù)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)居民的平等問題，請您談?wù)劤青l(xiāng)融合發(fā)展對促進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域城鄉(xiāng)平等有什么意義？

黨國英：中國推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同樣應(yīng)該重視鄉(xiāng)村公共服務(wù)供應(yīng)中的效率與平等兼顧問題，解決好中國問題的前提是對未來中國城鄉(xiāng)人口布局做出正確判斷。在農(nóng)村人口中，有農(nóng)業(yè)居民和非農(nóng)業(yè)居民兩部分。非農(nóng)業(yè)居民會(huì)傾向于到有一定規(guī)模和有較好公共服務(wù)設(shè)施的居民點(diǎn)居住。中國現(xiàn)有大部分建制鎮(zhèn)，都可以是這樣的區(qū)域。我大略估算，按現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑，中國人口邁向15億時(shí)，還有3億人會(huì)進(jìn)入各類城市。3億農(nóng)村人口中的2億非農(nóng)業(yè)人口，大部分會(huì)集中居住，形成約萬人規(guī)模的鎮(zhèn)區(qū)。在這種規(guī)模的鎮(zhèn)區(qū)，建立小學(xué)、醫(yī)院、文化體育設(shè)施以及政府行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，維護(hù)成本會(huì)相對低廉。舉例來說，一個(gè)普通公立小學(xué)，學(xué)生規(guī)模在1000名左右為好，辦學(xué)的效率最佳。根據(jù)我國目前的出生率，這樣規(guī)模的學(xué)校，需要覆蓋3萬左右的總?cè)丝凇?/p>

我國現(xiàn)實(shí)情況是，每一個(gè)行政村的平均人口不到1000人，這既不是適合現(xiàn)代農(nóng)場主居住的小型居民點(diǎn)，也不是有效建設(shè)和維護(hù)公共服務(wù)設(shè)施的萬人左右的大型農(nóng)村居民點(diǎn)，更不是小城市。這是一種不穩(wěn)定的規(guī)模，長遠(yuǎn)看，這些居民區(qū)的數(shù)量會(huì)大幅度減少，最終大部分會(huì)分化為小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)和萬人以上鎮(zhèn)區(qū)。鄉(xiāng)村振興中的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)要高度重視這種分化。有必要建立這樣一種理念：讓大部分未來的專業(yè)農(nóng)戶到附近的城市或鎮(zhèn)區(qū)得到多種公共服務(wù)，而不是把所有專業(yè)農(nóng)戶都集中起來獲得公共服務(wù)，更不是給小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)提供完善的公共服務(wù)。只要專業(yè)農(nóng)戶距離城鎮(zhèn)平均在半小時(shí)車程內(nèi)，從歐美國家的經(jīng)驗(yàn)看，這種機(jī)制可以有效運(yùn)行。

近年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民點(diǎn)因人口規(guī)模小，公共服務(wù)的投資效率很低，服務(wù)水平難以提高。有的村莊的排污管道及污水處理設(shè)施因?yàn)槲鬯坎蛔?，難以正常使用。有的村莊因?yàn)殇佈b道路使用率很低，有農(nóng)戶竟然把路面挖走，粉碎為碎石賣給筑路商，村干部都難以發(fā)現(xiàn)。農(nóng)村放電影時(shí)普遍沒有什么觀眾。很多村莊的“農(nóng)村書屋”門可羅雀，沒有多少人看書、借書。長遠(yuǎn)看，與人口規(guī)模不適應(yīng)的公共服務(wù)投入，不能吸引農(nóng)戶留在農(nóng)村。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要

注意哪些導(dǎo)向問題

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：未來應(yīng)從哪些方面入手達(dá)到最終構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制？其中特別要注意哪些導(dǎo)向性的問題？

黨國英：國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，本來是針對消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展這個(gè)根本任務(wù)的。完成這個(gè)任務(wù)也需要對政策導(dǎo)向作出判斷。城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制要從效率、平等和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展這幾個(gè)約束條件去定義。主要強(qiáng)調(diào)這樣幾點(diǎn)：

第一，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的效率機(jī)制，一般而論，要素投入不同的領(lǐng)域能獲得大體相等的邊際報(bào)酬，就可實(shí)現(xiàn)要素配置效率最大化。農(nóng)業(yè)不過是國民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)部門，要素在農(nóng)業(yè)部門投入的邊際效率不能長期顯著低于其他部門。人們把農(nóng)業(yè)部門當(dāng)成一個(gè)特殊的部門，以為其中存在“必要的閑暇”，把這種閑暇看作有效工作日的一部分，因此允許農(nóng)業(yè)部門的低勞動(dòng)生產(chǎn)率，這是一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。如果農(nóng)民只能遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)兼做其他非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，出于就近觀察農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的必要而犧牲兼業(yè)的機(jī)會(huì)，可以看作一種必要的低效率。但如果不存在政府對城鄉(xiāng)人口布局的不合理干預(yù)，非農(nóng)業(yè)投資者會(huì)形成尋求低價(jià)勞動(dòng)力的競爭，從而產(chǎn)生適合農(nóng)民做非農(nóng)兼業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局。這就形成了城鄉(xiāng)各部門同等勞動(dòng)者單個(gè)工作日收入均等化的生成機(jī)制。當(dāng)前，有可能影響上述機(jī)制生成的因素是關(guān)于小農(nóng)存在意義的認(rèn)識(shí)以及相關(guān)政策推進(jìn)。中國存在小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶，這是一個(gè)事實(shí)，但對這個(gè)事實(shí)的判斷有一定失真。在我國農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，實(shí)際農(nóng)業(yè)經(jīng)營者是服務(wù)專業(yè)戶。擁有承包地的農(nóng)戶越來越減少下地時(shí)間，成為“地畔農(nóng)民”，由家庭的老人或婦女守房守地。他們不僅是“偽小農(nóng)”，還會(huì)因?yàn)樗麄兪恰霸诩业刂鳌?，不傾向于將其土地流轉(zhuǎn)給專業(yè)農(nóng)戶。在他們的家庭總收入中，農(nóng)業(yè)收入占的比重越小，他們有可能越傾向于成為守著土地不實(shí)際從事生產(chǎn)的特殊農(nóng)村居民。真正的小農(nóng)當(dāng)然也大量存在。沒有人敢說小農(nóng)在經(jīng)濟(jì)上有更高的效率，但有專家認(rèn)為小農(nóng)能給社會(huì)帶來“外部收益”，這成為小農(nóng)受捧的理由。其實(shí)，那些理由沒有說服力。例如，從觀察看，大農(nóng)場比小農(nóng)戶更容易采用循環(huán)農(nóng)業(yè)技術(shù)，而不是相反。小農(nóng)構(gòu)成的熟人社會(huì)也不是人們想象得那么美妙。熟人社會(huì)本身無所謂好壞，要看它和什么樣的經(jīng)濟(jì)水平相結(jié)合。低收入水平的熟人社會(huì)，容易產(chǎn)生人身依附，隱私難以得到保護(hù)，而隱私保護(hù)權(quán)是人的心理健康的主要條件。我國小農(nóng)需要相當(dāng)長的時(shí)間才能在整體上轉(zhuǎn)化為農(nóng)場主，但不能因?yàn)檫@個(gè)過程比較長，就想要將小農(nóng)這個(gè)龐大群體固化起來。這個(gè)導(dǎo)向性錯(cuò)誤不能犯。

第二，城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的國民收入公正分配機(jī)制。通常把效率與平等看作一對矛盾，其實(shí)，如果定義平等時(shí)考慮到產(chǎn)生收入的投入因素，平等與效率并不矛盾。與效率發(fā)生沖突的是平均主義分配。一般而論，在國民收入的初次分配中，即要素市場的交易環(huán)節(jié)上，讓市場發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，可以保證效率。政府在這個(gè)環(huán)節(jié)上如果實(shí)行干預(yù)，最好的是投入教育，提高勞動(dòng)者技能，通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)使各行業(yè)工資水平有所提升。其他直接干預(yù)要素價(jià)格的行為，會(huì)損害經(jīng)濟(jì)效率，很不可取。

在中國，城鄉(xiāng)間的收入分配有特殊性。在理論上形成的關(guān)于國民收入總體分配的公正性條件，如果用來分析中國的城鄉(xiāng)收入差距問題，要考慮更多因素，因此也容易發(fā)生導(dǎo)向性問題。我在農(nóng)村調(diào)研中注意到三種情形值得注意。一是現(xiàn)在廣泛動(dòng)員各類組織和企業(yè)扶貧，存在預(yù)算軟約束或政治約束的問題。抽象地說，這里容易發(fā)生直接干預(yù)要素市場價(jià)格的問題。重慶的“地票制度”就是一個(gè)例證。不同區(qū)域的土地，會(huì)形成同樣的地票價(jià)格，當(dāng)然沒有反映土地的稀缺性。但重慶的官員介紹說，他們這個(gè)做法有利于幫助偏遠(yuǎn)地區(qū)的窮人。我以為，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)生的土地交易，價(jià)格還是隨行就市好。對農(nóng)村窮人的幫助應(yīng)該借助國民收入的再分配渠道。二是幫助農(nóng)村窮人總體上存在機(jī)制合理性受影響的問題。在村莊開展的慈善活動(dòng)應(yīng)借助上述熟人社會(huì)中才會(huì)發(fā)生的“名望交易”機(jī)制，由村莊里崛起的富人作為行為主體比較好。對村莊窮人的一般性幫助，應(yīng)借助目前實(shí)施的各類社會(huì)保障制度，由政府作為主體去操作更合理。企業(yè)照章納稅就是間接對窮人的幫助?，F(xiàn)在廣泛推行的由“壯大集體經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)生收入，作為村莊居民福利增長的來源，也有很大問題。村莊沒有預(yù)算嚴(yán)格的公共財(cái)政，這種做法實(shí)際上是“政企不分”在農(nóng)村的表現(xiàn)，應(yīng)予改變。三是如何幫助農(nóng)村分散存在的頑固性的貧困農(nóng)戶問題。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：根據(jù)您前面所說和您對實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)注和研究，請您對其主要改革路徑做一個(gè)總結(jié)性說明。

黨國英：我想強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)。第一，提高中國農(nóng)業(yè)綜合競爭力，要著力推進(jìn)城市化，加快農(nóng)村人口向城市經(jīng)濟(jì)部門轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。支農(nóng)財(cái)政要瞄準(zhǔn)大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，不再補(bǔ)貼所謂多功能農(nóng)業(yè)，將其交給市場來檢驗(yàn)。第二，保障專業(yè)農(nóng)戶增收，要繞過規(guī)模經(jīng)營的“天花板”，依托農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，讓農(nóng)民就近在各類大型居民點(diǎn)兼業(yè)。為此，要推動(dòng)大型跨行政區(qū)合作社發(fā)展，將各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地發(fā)育為小型城市，實(shí)現(xiàn)大中小城市均衡布局。第三，避免農(nóng)村公共服務(wù)效率的降低，為此，要改變觀念，依托小城市實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，使小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)的農(nóng)戶在附近大型居民點(diǎn)獲得公共服務(wù)。