文／張婧琳 蔡少渠

從世界范圍來看，部分城市的出租汽車行業(yè)發(fā)展歷史久遠，對行業(yè)進行管制的實踐與理論相對成熟。英國倫敦、美國紐約、新加坡、日本東京、中國香港這幾個城市，分別對出租汽車行業(yè)實施了不同的管制政策，產(chǎn)生了不同的管制效果，他們在出租汽車數(shù)量、市場準入、價格和經(jīng)營模式管制上的做法具有典型代表性，其治理經(jīng)驗可以為我國出租汽車行業(yè)深化政府管制改革，提升行業(yè)發(fā)展水平提供借鑒。

出租汽車行業(yè)基本情況

（一）英國倫敦：放松數(shù)量管制和經(jīng)營管制

倫敦市是出租汽車發(fā)展歷史最久遠的城市，熱情、周到、高效的行業(yè)服務(wù)和形象，已經(jīng)成為倫敦市靚麗的城市名片。倫敦市現(xiàn)擁有22500 輛巡游出租汽車和51300 輛預(yù)約出租汽車，分別有駕駛員25150 名和62200名。巡游出租汽車駕駛員持有綠色和黃色兩種勛章，不同顏色勛章代表不同范圍的經(jīng)營區(qū)域。

1847年，英國議會頒布現(xiàn)代出租汽車管制法律的雛形——《市鎮(zhèn)治安管理條例》，授權(quán)地方政府管制出租馬車數(shù)量，建立出租汽車營運許可制度；20世紀初至50年代，出租汽車代替出租馬車，這時期行業(yè)矛盾尖銳，發(fā)展緩慢，政府為此出臺管理法律11 部；20世紀50年代至今，倫敦市政府逐漸放松出租汽車市場關(guān)于數(shù)量、經(jīng)營的直接管制，強化從業(yè)人員資格、服務(wù)水平、車輛安全和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，繼續(xù)實行固定運價，保持運價管制。出租汽車經(jīng)營模式是公司和個體并存，政府盡管放松了行業(yè)總量控制，但通過嚴格的從業(yè)資格控制和高從業(yè)門檻，間接實現(xiàn)了市場準入的控制效果，保障了行業(yè)安全與服務(wù)質(zhì)量水平，以及出租汽車總量的平穩(wěn)。

（二）美國紐約：嚴格數(shù)量管制和實行配額拍賣

紐約市有傳統(tǒng)出租汽車13148輛，電召約租車40046 輛，其它類型出租汽車2543 輛。傳統(tǒng)出租汽車可揚召、站點等候或接受預(yù)定，由數(shù)家規(guī)模較大的公司經(jīng)營。

美國出租汽車誕生于1907年紐約市，發(fā)展初期由幾家規(guī)模較大的出租汽車公司經(jīng)營，由于進入門檻低，造成數(shù)量增長過快，加之1929-1933年“經(jīng)濟大蕭條”背景下，大批量失業(yè)工人進入行業(yè)，紐約市出租汽車激增至21000 輛，供過于求的局面急劇惡化，除了服務(wù)質(zhì)量差，還存在大量社會穩(wěn)定問題。1937年，紐約市政府頒布法律對出租汽車實行數(shù)量管制的牌照制度，控制出租汽車牌照總量為13000 輛，20世紀40年代由于經(jīng)濟狀況不佳的原因，紐約市出租汽車數(shù)量回落至不到12000 輛，隨后80年來，只在近十年頒發(fā)了約800 張出租汽車牌照。紐約市允許公司和個人經(jīng)營出租汽車，但實行配額拍賣的形式，40%頒發(fā)個人，60%頒發(fā)給公司，牌照通過拍賣取得，可以永久出讓和轉(zhuǎn)讓，甚至融資。出租汽車牌照配額拍賣制度導(dǎo)致高額的牌照租金，出租汽車駕駛員勞動強度大，收入低，被認為是紐約出租汽車服務(wù)質(zhì)量差的首要原因。

（三）新加坡：有限度放開數(shù)量管制，主導(dǎo)公司化經(jīng)營

出租汽車在20世紀30年代進入新加坡，初期缺乏管理，發(fā)展緩慢，直至2001年開始逐年增長，發(fā)展迅速，目前，新加坡?lián)碛? 家出租汽車公司和少量個體經(jīng)營者，經(jīng)營出租汽車26000 輛，承擔了城市客運交通大約20%的客運量。

新加坡出租汽車政府管制呈現(xiàn)出加強和放松交替變化的特點，在經(jīng)營模式上，主導(dǎo)公司化經(jīng)營，目前98.5% 的車輛由公司經(jīng)營，并逐步實現(xiàn)2030年全部公司化經(jīng)營。20世紀60年代政府為擴大就業(yè)允許個體從事出租汽車經(jīng)營，20世紀70年代為緩解城市交通擁堵開始進行總量調(diào)控，2003年，新加坡政府鑒于行業(yè)集約化和提高抗風險能力的考慮，規(guī)定出租汽車經(jīng)營牌照只對企業(yè)開放，并對公司最低規(guī)模提出要求，對歷史遺留的個體經(jīng)營者，采取只出不進的方法逐步退出，個體駕駛員達到73 歲退休年齡時，政府將收回出租汽車經(jīng)營權(quán)。政府對數(shù)量和價格放松管制，在1998年就允許出租汽車企業(yè)自行制定運價，并選擇在2012年內(nèi)就業(yè)形勢平穩(wěn)、公共交通比較完善的環(huán)境下，放開出租汽車市場數(shù)量管制。

（四）日本東京：取消數(shù)量管制，公司化和個體并存

日本東京在2002年取消了出租汽車數(shù)量管制，允許符合條件的個人和公司申請牌照，但對申請者有著非常嚴格的條件限制，以公司化經(jīng)營為主。對申辦出租汽車公司的在營業(yè)場所、營運車輛使用權(quán)、最低車輛數(shù)、停車場、駕駛員休息設(shè)施、運營管理體制、償付能力、遵紀守法情況都有詳細而嚴格的規(guī)定。對于個體經(jīng)營者準入更是嚴苛，要求連續(xù)開出租汽車10年以上，不出安全事故等并通過嚴格考試，高準入門檻和對從業(yè)人員素質(zhì)的要求，一定程度上保障了個體出租汽車的服務(wù)質(zhì)量。

出租汽車法人企業(yè)實行真正意義上的“公車公營”。車輛由公司提供，司機按照公司規(guī)定的時間運營，上下班時須履行交接手續(xù)，并將一天營運收入上交，車輛的維修、保養(yǎng)、燃油等都由公司負擔，勞資關(guān)系簡單明確。

（五）中國香港：嚴格數(shù)量控制和嚴厲違規(guī)處罰

考慮到地窄人稠，香港政府對出租汽車實行嚴格的數(shù)量管制，實行公交優(yōu)先政策。對于牌照的運營方式，充分實現(xiàn)市場化，通過拍賣的方式進行發(fā)放，價高者得，并永久有效，牌照可以作為投資自由買賣，風險自擔。這同時也帶來極大的弊端，交通工具變成投資工具，政府因為回購成本太高導(dǎo)致無法減少牌照數(shù)量。出租汽車駕駛員日租壓力大，影響服務(wù)質(zhì)量。牌照所有者和出租汽車駕駛員的利益沖突使得政府左右為難，很難出臺價格和數(shù)量調(diào)控政策。

香港法治水平很高，將“黑的”非法營運納入違法行為并進行嚴厲處罰，私家車從事非法營運，一旦被警察查處將面臨罰款5000 港幣，監(jiān)禁3 個月，吊銷牌照3 個月的處罰。

出租汽車行業(yè)發(fā)展特征

這些城市對出租汽車行業(yè)管制的側(cè)重點各有不同，但也有一些行業(yè)的發(fā)展趨勢和規(guī)律。

（一）出租汽車行業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)階段性特征

根據(jù)英國倫敦、美國紐約出租汽車行業(yè)發(fā)展的階段性特點，可以將行業(yè)分為起步階段、快速發(fā)展階段、平衡發(fā)展階段、成熟穩(wěn)定階段。起步階段，出租汽車經(jīng)營和從業(yè)門檻高，運價高，出行分擔率較低；快速發(fā)展階段門檻降低，出行分擔率迅速上升，運價水平低，市場需求量大；平衡發(fā)展階段呈現(xiàn)出低門檻、分擔率上升減緩和運價低的特點；成熟穩(wěn)定階段出行分擔率繼續(xù)下降并開始穩(wěn)定，運價水平上升。

從自身市場結(jié)構(gòu)看，世界各國出租汽車主要有巡游、站點候客和約租車三種服務(wù)方式，約租車是發(fā)展趨勢。在發(fā)達國家，巡游和站點候客出租汽車最早出現(xiàn)，在城市公共客運市場的份額普遍經(jīng)歷了快速發(fā)展、增速放緩、開始下降和最后趨于平穩(wěn)的過程，而約租車的市場份額比較穩(wěn)定。倫敦、紐約約租車數(shù)量是巡游出租汽車的2 至3 倍。在一些國家，為了防止城市擁堵和環(huán)境污染，采用站點候客代替巡游，甚至禁止出租汽車巡游的服務(wù)方式。法國巴黎不允許出租汽車巡游，主要以站點候客為主，新加坡中心城區(qū)高峰期不允許出租汽車巡游，東京巡游出租汽車市場份額不足四分之一。

（二）影響出租汽車行業(yè)管制政策的因素眾多

在出租汽車行業(yè)不同發(fā)展階段，政府采取了不同的管制政策。以英國倫敦為例，起步階段政府管制相對寬松；快速發(fā)展階段開始實施準入、費率管制，但安全與服務(wù)質(zhì)量管理相對寬松；平衡發(fā)展階段，由于市場矛盾較多，政府全面加強總量、市場準入、費率、經(jīng)營權(quán)、從業(yè)人員資質(zhì)、安全與服務(wù)質(zhì)量管制；在成熟穩(wěn)定階段，出租汽車市場平穩(wěn)，市場失靈有所好轉(zhuǎn)，政府管理理念發(fā)生改變，逐漸采取政府放松數(shù)量、費率管制的政策。

在行業(yè)發(fā)展后期，盡管世界各地普遍放松對出租汽車行業(yè)數(shù)量的直接管制，但各地放松管制產(chǎn)生的成效顯著不同。美國紐約、西雅圖、圣地亞哥等城市出現(xiàn)了運價上升，服務(wù)質(zhì)量下降的局面，因此政府不得不重新啟用管制；新加坡、倫敦等城市選擇在社會、經(jīng)濟環(huán)境較好的時機放松管制，取得了較好的改革效果。這又說明了出租汽車行業(yè)管制政策的選擇與成效，與出租汽車行業(yè)發(fā)展水平、社會法制化程度和經(jīng)濟文化背景、公共交通發(fā)展水平、城市綜合交通系統(tǒng)建設(shè)、城市自然地理條件等密切相關(guān)。

（三）管制法制化、制度化是行業(yè)治理的有效手段

很多發(fā)達國家城市出租汽車行業(yè)的法律法規(guī)非常健全，除了巡游出租汽車法律法規(guī)，還針對后來出現(xiàn)的約租車出臺相關(guān)規(guī)定，將其納入政府監(jiān)管。比較典型的國家出租汽車管理規(guī)定有日本《出租汽車特別措施法》、《道路交通安全法》、《道路運送法》，英國《1963年道路交通法規(guī)（車輛結(jié)構(gòu)、設(shè)備和使用）》等。香港因為對非法營運實行重罰并嚴格執(zhí)法，使得香港地區(qū)幾乎不存在“黑的”非法營運。它們通過建立嚴格的法律法規(guī)體系，規(guī)范了出租汽車經(jīng)營者的服務(wù)質(zhì)量，保障了乘客的合法權(quán)益，增強了行業(yè)監(jiān)管力度和服務(wù)水平，促進了行業(yè)規(guī)范有序發(fā)展。

對出租汽車行業(yè)發(fā)展的啟示

（一）放松政府管制不等于取消政府管制

政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)、調(diào)控在全世界是普遍現(xiàn)象。沒有有效的政府管理，就不能實現(xiàn)有效的公共治理。政府管制作為政府干預(yù)經(jīng)濟活動的一種方式，是政府管理經(jīng)濟所必需。市場經(jīng)濟需要政府在市場不能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，采用法律和經(jīng)濟干預(yù)的手段進行管制，以克服市場失靈，保障公平、公正和透明的市場競爭，防止市場壟斷、價格共謀等行為，良好的政府管制是市場經(jīng)濟有序發(fā)展的必然要求。

保障出租汽車行業(yè)平穩(wěn)、健康、有序的發(fā)展，同樣需要適度的政府管制來避免和糾正市場失靈，解決信息不對稱的問題。另外，目前世界各大城市尚無完全放開出租汽車行業(yè)政府管制的先例。完全解除對出租汽車市場的政府管制會造成社會福利損失,而嚴格的政府管制則會導(dǎo)致效率損失，所以出租汽車行業(yè)政府管制的關(guān)鍵和重點在于應(yīng)采用合理的管制手段，而不是簡單的“一管了事”或者“一放了事”。

（二）公共利益是政府管制的首要目標

通過公共利益理論分析和發(fā)達國家出租汽車管理的經(jīng)驗教訓(xùn)，我們得出了放松政府管制并不意味著要徹底摒棄政府管制的結(jié)論。然而出租汽車市場的穩(wěn)定發(fā)展，既需要適當?shù)恼苤苼砜朔袌鍪ъ`，同樣需要規(guī)避因政府管制過度或濫用管制，造成的管制失靈和新的市場失靈。出租汽車行業(yè)政府管制的唯一正當理由，是更好地公眾高品質(zhì)、個性化的出行需求，在此基礎(chǔ)上，維護公平有序競爭的出租汽車市場環(huán)境。

表1 國內(nèi)外典型城市出租汽車政府管制措施

因此，對出租汽車行業(yè)實施政府管制，其出發(fā)點和落腳點是滿足廣大人民群眾的出行需求，增強出租汽車市場競爭活力。政府通過恰當?shù)墓苤?，改善出租汽車市場失靈現(xiàn)象，激發(fā)市場競爭主體活力，構(gòu)建一個乘坐方便、服務(wù)規(guī)范、公平競爭、進退有序、監(jiān)管高效的出租汽車市場，這是出租汽車行業(yè)管理所要達到的理想目標。

（三）有進有退，重新確定管制范圍

發(fā)達國家典型城市出租汽車行業(yè)管制政策演變趨勢為：總體放松進入限制、價格管制的同時,全面加強了對出租汽車經(jīng)營者、司機執(zhí)業(yè)標準的管制以及車輛安全標準管理,以保證服務(wù)質(zhì)量與安全水平。

1.放松數(shù)量管制,消除壟斷

出租汽車行業(yè)進入成本低廉，是一個可競爭市場，最能提高資源配置效率。然而政府的總量控制，實際上是將一個可競爭性市場變?yōu)閴艛嗍袌?，人為造成短缺和市場壁壘，減少市場總供給和多樣性，企業(yè)一旦通過行政許可進入市場便可坐收壟斷租金，進而想方設(shè)法獲得許可，滋生腐敗風險。因此，首要問題是改革政府數(shù)量管制，由市場自主調(diào)節(jié)，使經(jīng)營權(quán)壟斷利益體失去基礎(chǔ)。

表2 武漢市歷年出租汽車公共交通客運分擔率統(tǒng)計表

圖1 武漢市歷年公共交通客運量變化圖

2.消除準入歧視，激活競爭

目前，出租汽車經(jīng)營權(quán)難以退出，政府對經(jīng)營權(quán)數(shù)量難以調(diào)控的管理困境，都是政府作為管制者，被出租汽車行業(yè)利益集團所俘虜?shù)谋憩F(xiàn)，阻礙了出租汽車行業(yè)的健康發(fā)展。出租汽車市場既然是競爭性市場，可以探索和嘗試允許法人和自然人作為平等的市場主體依法公平競爭?？蓪W(xué)習英國和新加坡兩國，允許服務(wù)質(zhì)量優(yōu)質(zhì)、誠信記錄良好的駕駛員申請個人出租汽車經(jīng)營，促使個人與公司之間，公司與公司之間形成有效競爭。

3.放松價格管制，發(fā)揮杠桿調(diào)節(jié)作用

我國對出租汽車營運實行政府定價，多方面原因?qū)е抡{(diào)價機制不夠靈活，價格滯后市場，出租汽車與公交車比價關(guān)系失衡。如出租汽車營運價格曾經(jīng)偏低，刺激了不合理消費需求過旺，加劇了打的難，帶來司機和車輛超負荷運營的問題。所以現(xiàn)階段可探索將政府定價轉(zhuǎn)變?yōu)檎笇?dǎo)價，使用“最高限價”等激勵性價格管制措施，在條件成熟時進而逐步探索價格市場化的管理方式。

（四）合理劃分出租汽車服務(wù)功能和發(fā)展定位

1.大力推行公交優(yōu)先，解決公眾出行問題

倫敦市多年堅持公交優(yōu)先的交通發(fā)展政策，近幾年又大力發(fā)展慢性交通。這些措施使得出租汽車的公共交通分擔率保持在3% 左右，保障了出租汽車服務(wù)功能和基本屬性的回歸。在日本，出租汽車服務(wù)被定位為質(zhì)優(yōu)價高的“奢侈”服務(wù)，公眾主要選擇城市軌道交通輔以公共汽車出行。從需求層次理論分析，出租汽車這種運輸服務(wù)主要用于滿足社會公眾的特殊出行，或特殊群體的一般出行，其公益性明顯弱于市場性，是公共交通、私家車等出行方式的補充。

通過對武漢市出租汽車客運量和公共交通客運總量進行比值計算得出分擔率在12.1%至18.7%，體現(xiàn)出武漢市出租汽車公共交通客運分擔率過高，出租汽車作為公共交通運輸工具的比值過大，與出租汽車個性化、不經(jīng)濟的運輸特點相矛盾。因此應(yīng)大力發(fā)展多種形式的大容量公共交通工具。

2.巡游約租分類發(fā)展，提高交通運輸效率

站點候客和約租車是發(fā)展方向。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)約車充分體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的服務(wù)信息透明化和運輸組織效率高的優(yōu)勢，應(yīng)該順應(yīng)發(fā)展潮流，一方面以包容的心態(tài)，接納“互聯(lián)網(wǎng)+”與出租汽車行業(yè)融合形成的新業(yè)態(tài)，打破傳統(tǒng)出租汽車運營方式的壟斷，建立多層次、多樣化的運輸服務(wù)體系，一方面積極完善網(wǎng)約車監(jiān)管架構(gòu)，防止“互聯(lián)網(wǎng)+出租汽車”出現(xiàn)新的市場失靈。

（五）轉(zhuǎn)變政府職能，提高行業(yè)治理水平

出租汽車行業(yè)的管理停留在“管制行政”理念，管制內(nèi)容繁多，干預(yù)方式單一，處理問題從“管”出發(fā)。按照建立市場經(jīng)濟體制的要求，政府應(yīng)厘清職責和權(quán)力邊界，從生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的多重角色中走出來，切斷與市場主體的利益臍帶，向維護公平正義和提供公共服務(wù)的角色轉(zhuǎn)變，保障企業(yè)、個體經(jīng)營者、駕駛員等經(jīng)濟主體，按照市場經(jīng)濟規(guī)律自主決策、自主經(jīng)營。同時激勵和支持社會公眾，出租汽車企業(yè)、駕駛員，行業(yè)協(xié)會、企業(yè)工會等相關(guān)利益主體共同參與和協(xié)同治理出租汽車行業(yè)。

提高行業(yè)治理水平，不僅需要政府轉(zhuǎn)變角色，還需要轉(zhuǎn)變干預(yù)手段。我國出租汽車行業(yè)政策法規(guī)不完善，國家層面缺乏對行業(yè)發(fā)展、監(jiān)管的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，地方政府的法規(guī)政策缺乏系統(tǒng)性與前瞻性，往往明顯滯后于出租汽車市場快速發(fā)展的實際情況，有些法規(guī)政策甚至前后矛盾，造成行業(yè)監(jiān)管上的空缺和漏洞，迫切要求政府加快出租汽車行業(yè)立法步伐，厘清政府部門、出租汽車經(jīng)營者、駕駛員之間的權(quán)責關(guān)系，明確行業(yè)管理職責，促進政府對行業(yè)的規(guī)范化治理。與此同時，廣泛應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)提高政府決策和市場監(jiān)管等公共治理能力，實現(xiàn)粗放管理向精細化管理轉(zhuǎn)變，更有效地發(fā)揮政府作用。