王家樂

(中鐵第一勘察設(shè)計院集團有限公司,西安 710043)

經(jīng)過十余年的快速發(fā)展，我國城市軌道交通建設(shè)成果顯著，運營線路初具規(guī)模，初步實現(xiàn)了發(fā)展規(guī)模化、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、制式多樣化、裝備智能化和技術(shù)自主化[1]，在各大城市綜合交通體系中發(fā)揮著舉足輕重的作用。建設(shè)過程中，部分城市對軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，規(guī)劃過度超前、建設(shè)規(guī)模過于集中、資金落實不到位[2]等問題也逐步顯現(xiàn)。為了促進城市軌道交通健康有序發(fā)展，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(國辦發(fā)[2018]52號)》(以下簡稱“國辦52號文”)明確指出，未來將以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，結(jié)合各城市債務(wù)指標(biāo)的控制，進一步規(guī)范程序，強化監(jiān)管，從單純追求建設(shè)速度轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟ㄔO(shè)質(zhì)量和效率?；谏鲜霰尘?，各大城市相繼開展了多層次、多制式軌道交通系統(tǒng)的研究工作，探索在新的政策框架下符合各自城市特點的建設(shè)規(guī)律。

1 發(fā)展背景及問題分析

1.1 國內(nèi)外制式對比

截至2018年末，國內(nèi)累計有35座城市建成投運軌道交通線路5 766.6 km，17座城市形成了100 km以上的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。其中地鐵制式4 511.3 km，占線路總長的78.23%；輕軌254.2 km，占線路總長的4.41%；單軌98.5 km，占線路總長的1.71%；市域快軌502.0 km，占線路總長的8.70%；現(xiàn)代有軌電車、磁浮等其他制式400.7 km，占線路總長的6.95%[3]。

反觀軌道交通較為發(fā)達的歐洲及日本，地鐵占比僅為37%，其他制式占63%[4]，見圖1。

圖1 中外軌道交通制式對比

1.2 都市圈層與軌道交通系統(tǒng)對比分析

國際上較為成熟的都市圈均是基于高度一體化的軌道交通系統(tǒng)構(gòu)建而成的。中心城、近郊、遠郊之間按聯(lián)系強度的大小，采取不同層次的軌道交通配置，分別服務(wù)于不同范圍、不同強度、不同速度目標(biāo)的出行需求，通過客運交通樞紐相銜接，形成多層次、一體化的軌道交通體系[5]。表1為國際三大都市圈軌道交通系統(tǒng)組成。

表1 東京、巴黎、倫敦三大都市圈軌道交通系統(tǒng)組成[6]

從表1可以看出，市域線在其中占據(jù)主導(dǎo)地位，對空間結(jié)構(gòu)的支撐起決定作用。為了進一步闡明多層次軌道交通對城市空間的影響，以北京都市圈與東京都市圈作為重點進行對比。

以東京都市圈為例，按人口密度、土地開發(fā)強度分為核心圈、都市圈和首都圈三個圈層，與北京市情況對比見表2。

從表2可以看出，東京都市圈第二圈層面積與北京市域面積相當(dāng)，人口約為北京市域人口的1.7倍。但北京市域總?cè)丝谥械?5%，約1 600萬人主要集聚在六環(huán)以內(nèi)約2 267 km2的區(qū)域。除了城市建設(shè)條件、歷史傳承等因素外，從交通因素看，北京環(huán)線內(nèi)的站點規(guī)模和密度低于東京，環(huán)線外的站點覆蓋率也遠落后于東京大都市區(qū)[7]。東京都市圈第二圈層構(gòu)建了大量的市域線及城際線(市郊線)，支撐了1～1.5 h通勤圈，這一點正是北京市所欠缺的。

1.3 國內(nèi)外軌道交通發(fā)展經(jīng)驗對比

當(dāng)前，國內(nèi)外軌道交通系統(tǒng)存在以下4個方面的差異。

(1)國內(nèi)正處于快速發(fā)展期，而歐洲和日本已基本成熟，新建線路較少。

當(dāng)前，我國軌道交通處于高速增長期，在建線路規(guī)模較大，制式主要集中于地鐵，缺乏多層次、網(wǎng)絡(luò)化的運營和管理經(jīng)驗。東京都市圈目前已形成地鐵、市域線及國鐵三位一體的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，探索出了一整套符合都市圈客流特點的運營方式。

(2)國內(nèi)以地鐵為主，層次單一；歐洲和日本土地圈層和軌道交通圈層有機統(tǒng)一，層次多元。

國內(nèi)軌道交通缺乏中低運量線路和外圍市域線，層次單一，同時由于行政壁壘的存在，安檢互信難以實現(xiàn)，國鐵與城市軌道交通間尚未實現(xiàn)一票通達。歐洲、日本等軌道交通發(fā)達地區(qū)目前已形成了“地鐵+市域線”多層次的軌道網(wǎng)絡(luò)，而且各層次間具備貫通運營或高效銜接的條件。

(3)國內(nèi)投資、建設(shè)以政府為主，主體單一；歐洲和日本參與主體則較為多元。

長期以來，國內(nèi)軌道交通建設(shè)由政府主導(dǎo)，建設(shè)資金主要由地方財政和銀行貸款解決，建成運營后的還本付息主要由政府或政府投資平臺承擔(dān)[8]，沉重的投資、還貸和運營補虧壓力使得地方財政不堪重負，導(dǎo)致后續(xù)可持續(xù)建設(shè)及運營能力受到限制；歐洲和日本等發(fā)達國家則已積累了較為豐富的市場化運作經(jīng)驗，投資、建設(shè)及運營主體多元，最大程度支撐了軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。日本地鐵建設(shè)采用補助金制度，對于市郊鐵路，由國家和地方政府負擔(dān)36%的補貼，而對單軌等新型交通方式，補貼更高達67%；德國交通財政資助法規(guī)定，每年向購油者加收10%的稅收作為城市交通建設(shè)資金，聯(lián)邦政府負擔(dān)60%，州政府負擔(dān)40%；巴黎的法規(guī)規(guī)定，城市交通設(shè)施基本建設(shè)，中央政府投資40.5%，其余由地方政府和有關(guān)部門投資[9]。

2 發(fā)展多層次多制式軌道交通系統(tǒng)的意義

2.1 發(fā)展多層次軌道交通是國家推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進城市群間軌道交通融合的現(xiàn)實需要

國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》提到，要著力提高中心城市產(chǎn)業(yè)質(zhì)量和公共服務(wù)水平，增強對人口的吸引力和承載力；引導(dǎo)要素在城市間高效配置，有效疏解中心城市非核心功能和產(chǎn)業(yè)；完善公共交通主導(dǎo)的交通網(wǎng)絡(luò)體系，加快布局建設(shè)市域鐵路，鼓勵發(fā)展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統(tǒng)，推動基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通和公共服務(wù)共享，打造同城效應(yīng)明顯、一體化程度高的都市圈[10]。

構(gòu)建科學(xué)合理的綜合交通體系，完善軌道交通的層次與結(jié)構(gòu)，有助于城市空間結(jié)構(gòu)的有序拓展及都市圈有序生長；構(gòu)建不同層次、不同制式為主體，快慢有序，主次結(jié)合的軌道交通系統(tǒng)是對各圈層不同交通需求的有機響應(yīng)，是軌道交通伴隨都市圈同步發(fā)展的必然結(jié)果。

2.2 發(fā)展多層次，多制式軌道交通體系是降低投資，提高效益的必然選擇

不同層次，不同制式適應(yīng)的客流及對應(yīng)的投資壓力各不相同，發(fā)展多層次，多制式軌道交通，有利于降低造價，提高客流效益，是提高軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力的有效途徑。

3 多層次多制式軌道交通的幾個重要概念及理解

3.1 準(zhǔn)確把握“多層次”

多層次軌道交通的概念與“城市圈層”緊密聯(lián)系，不同層次的軌道交通服務(wù)于不同的圈層。按照“一張網(wǎng)、多模式、廣覆蓋、高集約”的原則，構(gòu)建由城際鐵路、市域快軌、城市軌道交通等構(gòu)成的多模式公共交通[11]，如圖2所示。城市群高速軌道系統(tǒng)串聯(lián)核心城市及次級城市，客流方向一致時可串聯(lián)遠郊城鎮(zhèn)，為服務(wù)城市之間的高速軌道系統(tǒng)，以高鐵、城際為代表，客運對象為跨城市的商務(wù)、旅游及日?？土鳎皇杏蚩燔壏?wù)于中心城區(qū)與外圍組團、城鎮(zhèn)，以市域快線、市郊鐵路為代表，服務(wù)對象一般以通勤客流為主，通學(xué)及通商客流等其他乘客為輔[12]；中心區(qū)軌道系統(tǒng)服務(wù)于中心城區(qū)，包含骨干的大運量地鐵系統(tǒng)，也包括局部的中低運量補充線路；局域軌道系統(tǒng)服務(wù)于外圍組團或城市新區(qū)內(nèi)部，一般以中低運量為主，為市域線收集客流。

圖2 多層次軌道交通示意

各圈層間的軌道交通系統(tǒng)應(yīng)相互融合，無縫銜接。當(dāng)近郊組團跟中心區(qū)有連片發(fā)展趨勢時，中心城區(qū)線路可延伸至近郊組團；市域線也可延伸出市域范圍，進入次級城市。銜接的方式及類型較為多樣化，主要有點狀結(jié)合、線狀結(jié)合及網(wǎng)狀結(jié)合等方式[13]，其中最常見的方式是通過中心區(qū)的交通樞紐形成高效的銜接，其次市域線也可與中心城區(qū)線、城際線路貫通運營。

3.2 合理、準(zhǔn)確界定“地鐵”及“輕軌”

在國辦52號文及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知(國辦發(fā)[2003]81號)》(以下簡稱“國辦81號文”)中，針對地鐵和輕軌，規(guī)定了不同的準(zhǔn)入門檻。但何為地鐵，何為輕軌，業(yè)內(nèi)并無權(quán)威的、統(tǒng)一的定義和標(biāo)準(zhǔn)，長期以來處于一種混沌的狀態(tài)。在此，結(jié)合近年來頒布的各類政策文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，試圖加以解析和明確，見表3。

表3 相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)對輕軌的界定

3.2.1 相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范中的描述

根據(jù)《城市公共交通分類標(biāo)準(zhǔn)》(CJJ/T 114—2007)，輕軌系統(tǒng)客運能力1～3萬人/h，車輛包括C型車、Lc型車(直線電機)[15]，業(yè)內(nèi)稱之為“狹義輕軌”?！冻鞘熊壍澜煌üこ添椖拷ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)(建標(biāo)104-2008)》中沒有直接提及地鐵和輕軌的概念，但提出中運量范圍為單向運能1～3萬人/h[16]，即通常業(yè)內(nèi)認為的“廣義輕軌”。

3.2.2 關(guān)鍵指標(biāo)評判

結(jié)合行業(yè)審批標(biāo)準(zhǔn)及業(yè)內(nèi)普遍認識，關(guān)于輕軌和地鐵，提出以下幾個指標(biāo)分別予以分析，見表4。

表4 地鐵、輕軌關(guān)鍵指標(biāo)評判

注：“√”表示屬于，“×”表示不屬于。

3.2.3 關(guān)于分類標(biāo)準(zhǔn)及輕軌申報的思考

(1)輕軌是一種運行于封閉路權(quán)之上，單向運能1～3萬人/h的中運量軌道交通系統(tǒng)，可采用鋼輪鋼軌體系、磁浮體系或軌道梁導(dǎo)向體系。根據(jù)不同的制式特點，最高速度70～120 km/h，可采用高架、地下或地面敷設(shè)方式，但從行政審批及輕量化的角度，應(yīng)盡量采用高架敷設(shè)方式。地鐵與輕軌本質(zhì)的區(qū)別在于運量的不同，而不在于運行體系、敷設(shè)方式的差異。

(2)《城市公共交通分類標(biāo)準(zhǔn)》(CJJ/T114—2007)將城市軌道交通劃分為地鐵、輕軌、單軌、有軌電車、磁浮、自動導(dǎo)向軌道系統(tǒng)、市域快軌七個類別，層次劃分值得商榷[17]。地鐵、輕軌屬于鋼輪鋼軌體系，僅運量有差異；單軌、磁浮、自動導(dǎo)向?qū)儆诎础斑\行體系(承載、導(dǎo)向方式)”區(qū)分；而有軌電車的核心在于小運量、非獨立路權(quán)，與基于獨立路權(quán)的其他軌道系統(tǒng)有本質(zhì)區(qū)別；市域快軌屬于線網(wǎng)的“市域?qū)哟巍?，而非某一種運行體系，可采用鋼輪鋼軌，也可采用跨座單軌、磁浮等系統(tǒng)。因此，如果以功能層次作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，城市軌道交通可分為市域快軌、地鐵、輕軌、現(xiàn)代有軌電車4種類型；如果以運行體系作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，則可分為鋼輪鋼軌系統(tǒng)、單軌系統(tǒng)、磁浮系統(tǒng)、APM系統(tǒng)。

(3)從審批角度出發(fā)，對不符合地鐵申報要求，但符合輕軌申報條件的城市，在制式選擇時，建議排除A型車，優(yōu)先選擇B型車4輛編組(排除6輛編組)，同時高架比例大于50%，以提高規(guī)劃的可批性；磁浮、單軌、APM等制式則可根據(jù)需求自主選擇，但造價控制仍是首要考慮的問題。參照蕪湖經(jīng)驗，這類線路應(yīng)以高架為主，建設(shè)規(guī)劃階段投資盡量不高于3.5億元/km，直接工程費用控制在2.5億元/km以內(nèi)[18]。制式研究過程中，對客流規(guī)模的準(zhǔn)確把握和研判是基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性的考量因素。無論采用何種制式，都應(yīng)以滿足客流需求作為前提條件。除此之外，在“建設(shè)資源節(jié)約型，環(huán)境友好型社會”的大背景下，環(huán)保及景觀因素對制式選取，尤其是敷設(shè)方式取舍方面的影響不容忽視，節(jié)能、環(huán)保、美觀等理念也應(yīng)作為制式選擇基本原則加以貫徹。

3.3 對軌道交通而言，層次高于制式

國內(nèi)外實踐證明，多層次的軌道交通體系對于支撐城市空間結(jié)構(gòu)，提高客流效益具有重要意義，是軌道交通發(fā)展的重點。一般情況下，除鋼輪鋼軌制式以外，其他制式均屬于小眾制式，僅適合于個別領(lǐng)域(如旅游線、地形或環(huán)境敏感的線路)，不適宜在城市內(nèi)大規(guī)模成網(wǎng)運行。制式越多，運營管理越復(fù)雜，互聯(lián)互通或高效銜接的難度越大[19]，多制式通常造成多個運營機構(gòu)并存的局面，協(xié)作不明會導(dǎo)致公交使用率的下降[20]。當(dāng)下國內(nèi)很多城市，建設(shè)多制式的沖動未必出于交通需求導(dǎo)向，設(shè)備廠商、招商引資等其他因素也起到了隱形推手的作用。因此，從策略上，構(gòu)建科學(xué)合理，層次多元的軌道交通體系是必要的，但在多制式的選擇上，仍需謹慎而行。

3.4 市域快軌是未來發(fā)展重點

與國外成熟地區(qū)相比，我國城市都市區(qū)的拓展正處于起步階段，缺乏規(guī)范意義上的市域快軌制式，加之與站點周邊用地的耦合程度較差，導(dǎo)致市域快軌運營效果較差，不足以支撐都市區(qū)的空間拓展[21]。解決這一問題的關(guān)鍵在于構(gòu)建合理的市域軌道交通系統(tǒng)，妥善處理各層次之間的客流梳理、樞紐銜接、運營貫通等問題。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及各大城市群、都市圈的良性發(fā)展，與之相呼應(yīng)，市域快軌也已進入了新的發(fā)展階段，因此，市域快軌是城市軌道交通未來發(fā)展的重點，也是圍繞“多層次”做文章的關(guān)鍵所在。

4 結(jié)論

本文系統(tǒng)對比了國內(nèi)外城市軌道交通系統(tǒng)制式，分析了軌道交通與城市圈層化發(fā)展的差異，總結(jié)了國內(nèi)外不同的發(fā)展經(jīng)驗，提出了國內(nèi)發(fā)展多層次、多制式軌道交通的意義，梳理、明確了多層次、多制式軌道交通的幾個關(guān)鍵概念及未來發(fā)展重點。通過分析研究，得到以下結(jié)論。

(1)發(fā)展多層次、多制式軌道交通對于提升中心城市產(chǎn)業(yè)質(zhì)量和公共服務(wù)水平，有效疏解城市非核心職能，完善公共交通網(wǎng)絡(luò)體系，提高投資效益具有重要的現(xiàn)實意義。

(2)在軌道交通前期規(guī)劃和決策階段，應(yīng)樹立“層次高于制式”的規(guī)劃理念，以“多網(wǎng)融合，層次分明，協(xié)同一體，集約高效”為原則，以市域快軌為未來發(fā)展重點，構(gòu)建由城際鐵路、市域快軌和城市軌道交通組成的多層次、多模式有機銜接的軌道交通體系。

(3)在地鐵與輕軌的概念界定方面，決定性的因素在于兩者運量等級的不同，而非運行體系、敷設(shè)方式的差異。

(4)在軌道交通分類方面，可以功能層次或運行體系等作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，進一步改進和完善現(xiàn)行的分類標(biāo)準(zhǔn)。

(5)經(jīng)過多年發(fā)展，我國已初步建立了較為完善的軌道交通管理制度和技術(shù)規(guī)范體系，為了消除政策執(zhí)行過程中存在的一些概念誤區(qū)，促進軌道交通健康有序發(fā)展，建議行業(yè)主管部門在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，進一步加強頂層設(shè)計，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在軌道交通分類標(biāo)準(zhǔn)及層次劃分、輕軌概念的準(zhǔn)確界定等方面出臺更為明晰，更具可操作性的指導(dǎo)意見。