唐 瓊 白 林

(中共四川省委黨校，四川成都 610072)

一、引言

我國經(jīng)濟一直存在東西部發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀。數(shù)據(jù)顯示：2018年一季度位居全國31省份第一位的是上海，人均可支配收入達到17277元，北京以人均15767元位居第二。處于西部的西藏、新疆、甘肅、貴州等地，人均可支配收入均低于5000元，不到京滬的1/3。四川是西部省份中發(fā)展較快的地區(qū)，但和北京、上海相比還有不小的差距。就城鎮(zhèn)化率來說，四川省的城鎮(zhèn)化率遠遠低于國家的城鎮(zhèn)化率。2018年四川省常住人口達到8341萬人，總量居全國第4位，城鎮(zhèn)人口超過鄉(xiāng)村人口382萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率52.29%。2018年全國城鎮(zhèn)化率是59.58%，四川城鎮(zhèn)化率居全國第24位。這一年城鎮(zhèn)化率居第一位的是上海，城鎮(zhèn)化率是88.10%，達到了發(fā)達國家水平。兩相比較之下，四川省城鎮(zhèn)化還有漫長的路要走。

2018年四川省住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議提出加快成都國家中心城市建設(shè)，培育壯大區(qū)域中心城市，城市基礎(chǔ)建設(shè)取得重大突破，新增綿陽、南充、瀘州、宜賓4個百萬人口大城市，瀘州、閬中國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點經(jīng)驗在全國推廣。全省新增城市新區(qū)625平方公里，620余萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。四川省常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率均得到了提升，人口城鎮(zhèn)化率達到了50.4%，年均提高1.38%。全省城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，實現(xiàn)了歷史性突破。四川省新型城鎮(zhèn)化工作取得的成就和自身具備的物質(zhì)基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)緊密聯(lián)系，推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中有經(jīng)驗也遇到了許多困難。

二、四川省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實基礎(chǔ)

(一)新型城鎮(zhèn)化的物質(zhì)基礎(chǔ)

四川省是一個資源大省，具有多方面的資源優(yōu)勢。無論是土地資源、水資源、動植物資源、礦產(chǎn)資源，在國內(nèi)都有其獨特的地位。其中，水資源居全國之冠，有河流1400多條，流域面積在500平方公里以上的有343條。在金沙江、雅礱江、大渡河等河流上所建的水電站達到220處，全省水能蘊藏量占全國的1/5。礦產(chǎn)資源持有量在全國也排在前列，現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)123種，探明儲量的達89種，有45種礦產(chǎn)排在在全國前五位。釩、鈦、鋰、銀、硫鐵礦、天然氣等 11 種礦產(chǎn)居全國第 1 位。 四川省擁有復(fù)雜的自然環(huán)境，因此形成了各種各樣的自然景觀和種類繁多的生物資源，在四川境內(nèi)的脊椎動物就有1100余種，列入國家保護的珍稀動物包含大熊貓在內(nèi)有55種。全省森林面積746萬公頃，資源植物約在4000種以上。

據(jù)統(tǒng)計，2018年全國共有普通高校2663所(含獨立學(xué)院265所)，四川擁有普通高等院校119所。2018年年末為止在川國家級重點實驗室14個(含省部共建國家重點實驗室1個)，四川省重點實驗室116個，國家級工程技術(shù)研究中心16個、省級工程技術(shù)研究中心208個。全省有中國科學(xué)院院士和中國工程院院士59人。有高新技術(shù)企業(yè)4200家，國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)8個，省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)12個；國家級農(nóng)業(yè)科技園區(qū)10個；國家級科技企業(yè)孵化器29個、省級科技企業(yè)孵化器116個；形成了四川所獨有的科技優(yōu)勢。還有一大批骨干企業(yè)和高科技企業(yè)迅速發(fā)展壯大，如攀鋼、長虹、五糧液等。無論是豐富的自然資源還是強勁的科技資源，都成為四川推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)[1]。

(二)四川省新型城鎮(zhèn)化的政策基礎(chǔ)

我國尚處于發(fā)展中國家行列，從計劃經(jīng)濟時代到現(xiàn)在的市場經(jīng)濟時期，國家對于經(jīng)濟的管控不再是“一把抓”，但在宏觀層面上，國家對于各地區(qū)的指導(dǎo)作用依然占據(jù)重要地位。在意識到東西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡之后，國家在2000年實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，四川是西部大省，具有龍頭作用，十幾年間，四川省緊抓機遇，經(jīng)濟發(fā)展飛速。當中央意識到我國城鄉(xiāng)差距加大之后，提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的戰(zhàn)略。成都市是省內(nèi)最先開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點的城市，也是國家發(fā)展改革委批準的全國首批城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。四川堅持“多予少取放活”的方針，把解決“三農(nóng)”問題作為政府工作重中之重。在全國設(shè)立保稅區(qū)的時候，四川的成都和德陽先后被國務(wù)院批復(fù)同意。2015年3月，《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和 21 世紀海上絲綢之路的愿景與行動》提出將四川成都打造成內(nèi)陸開放型經(jīng)濟高地；在2016年1月被確定為跨境電商試點城市，8月被確定為新一輪自由貿(mào)易區(qū)試點城市。四川省的政策利好不斷，有力地推動了城鎮(zhèn)化進程。

“一帶一路”(英文：The Belt and Road，縮寫B(tài)&R)是“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的簡稱。“一帶一路”是一種文化符號，古代絲綢之路的輝煌讓沿線國家知道了中國，如今再次啟用古代絲綢之路的歷史符號，讓沿線國家重新認識中國，以互利互惠為前提，謀求與沿線國家的經(jīng)濟合作，致力于共同打造政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的命運共同體。四川作為內(nèi)陸城市，已與215個國家和地區(qū)建立了經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系。全球500強企業(yè)中有321家在四川設(shè)立公司或辦事處[2]。四川省有地理優(yōu)勢，處于 “一帶一路” 和長江經(jīng)濟帶的重要結(jié)合部，是連接我國西南西北，溝通中亞、南亞、東南亞的重要交通走廊。也有物質(zhì)資源優(yōu)勢和人才資源優(yōu)勢。四川省通過區(qū)域發(fā)展積極融入 “一帶一路”沿線國家經(jīng)貿(mào)發(fā)展，最近幾年成績喜人。從商務(wù)廳發(fā)布的四川省對“一帶一路”沿線國家進出口額可以看出，機電產(chǎn)品、文化產(chǎn)品、高新技術(shù)產(chǎn)品和計算機與通信技術(shù)占出口優(yōu)勢，電子技術(shù)和機械設(shè)備則進口較多。通過對比，可以發(fā)現(xiàn)，中國的對外貿(mào)易目前處于以勞動、技術(shù)換資源、技術(shù)的階段。從進口商品結(jié)構(gòu)來看，原料類產(chǎn)品和一些技術(shù)含量較高的產(chǎn)品是中國主要的進口商品類型，總的來說是處于貿(mào)易順差。從側(cè)面反映出參與“一帶一路”產(chǎn)能合作的潛力巨大。進一步開拓國際市場，構(gòu)建四川省對外開放經(jīng)濟新格局。實現(xiàn)合作雙方供需互補、各施所長、各盡所能的良好狀態(tài)[3]。

黨的十八大以來，為推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，中央做出了一系列的部署。黨的十八屆三中全會把加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系作為重要的戰(zhàn)略任務(wù)，并從土地、戶籍等方面加大改革力度，力求從體制機制上構(gòu)建起全新的政策框架，激活新型城鎮(zhèn)化發(fā)展活力。習(xí)近平、李克強等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次就加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展做出重要指示。四川省委、省政府也把加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展作為推進四川“兩個跨越”目標實現(xiàn)的重要抓手，召開工作會議，出臺配套政策文件。西部大開發(fā)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、“一帶一路”倡議以及自貿(mào)區(qū)的建設(shè)都為加快四川省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了良好的政策基礎(chǔ)。

表1 四川省對“一帶一路”沿線國家主要產(chǎn)品進出口額

數(shù)據(jù)來源：四川省商務(wù)廳

三、四川省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的困境

自2014年以來，四川城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了巨大進步，城鎮(zhèn)化水平逐步提高，四川新型城鎮(zhèn)化水平與全國平均水平的差距逐步縮小。隨著政府的關(guān)心， “以人為本”的新型城鎮(zhèn)化得到了具體體現(xiàn)，就四川而言，目前新型城鎮(zhèn)化主要存在著城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)化率與市民化程度不一致、城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)文化保護相沖突、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)錯位、政策體系還未建立健全 、小城鎮(zhèn)建設(shè)推進乏力等諸多困境。

(一) 城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡

分析四川省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間格局，四川省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平均存在著區(qū)域不平衡性。以2018年的數(shù)據(jù)看，排名第一的成都市城鎮(zhèn)化率是73.12%，排名最后的甘孜州只有31.66%，兩者之間的差距不止一倍。產(chǎn)生差距的原因各異，占據(jù)城鎮(zhèn)化率第一梯隊的城市各具特色。首先是地域優(yōu)勢，東部盆地地區(qū)比山地高原地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展得好，越往中心表現(xiàn)越明顯。其次有歷史優(yōu)勢，成都是千年古都，產(chǎn)業(yè)積淀深厚，人才薈萃，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展比其他地區(qū)具有優(yōu)勢。作為省會城市，近水樓臺先得月的好處不言而喻。再次是資源優(yōu)勢。如具有“鋼鐵之都”之稱的攀枝花市，工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，城鎮(zhèn)化率僅低于成都市，人均 GDP 排名全省第一。攀枝花市自然資源豐富，尤其是礦產(chǎn)、水力和農(nóng)業(yè)資源，半山地區(qū)有發(fā)展畜牧業(yè)的優(yōu)良草場，高山地區(qū)森林資源豐富。最后是科技優(yōu)勢，比如德陽市，是我國重大技術(shù)裝備制造業(yè)基地，比如綿陽市，是重要國防科研、電子工業(yè)生產(chǎn)基地，這兩座城市充分發(fā)揮了自身的科技優(yōu)勢，躋身于城鎮(zhèn)化率最高行列[5]。和城鎮(zhèn)化率最高的第一梯隊相比，處于中等發(fā)展水平階段的瀘州市、遂寧市、南充市、樂山市在資源、制度和地域上有所不足。資陽市、巴中市等城市處于中低發(fā)展水平階段，城鎮(zhèn)化率約40%多一點，這些城市則是在資源、制度和地域上有欠缺。城鎮(zhèn)化率最低的是涼山州、甘孜州和達州市三個地區(qū)，不足40%。從地理上看這三個城市地處偏遠，涼山州和甘孜州是典型的高原山區(qū)，資源匱乏，科技落后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后。

省內(nèi)各地市州城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡，并且成都市“一地獨大”現(xiàn)象突出。如前所述，成都市是省會城市，其經(jīng)濟實力和其他城市相比在省內(nèi)獨占鰲頭是理所應(yīng)當。成都市2019年新的城市規(guī)劃按照十九大提出的兩個階段的戰(zhàn)略安排，提出了成都新時代三步走的戰(zhàn)略目標，強化五中心一樞紐國家中心城市核心支撐功能，進一步提升成都的能級。成都市在四川的經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了龍頭的作用，對于周邊城市的發(fā)展，起到了聚集效應(yīng)和輻射效應(yīng)。只有帶動其他城市共同發(fā)展，才能整體推進四川省的經(jīng)濟水平。所謂獨木難成林，成都市進入了“新一線城市”的行列，四川省平均水平卻差強人意，是因為除成都以外的其他城市多是中小城市，100—200萬人的特大城市數(shù)量偏少。2000年后成都市的城鎮(zhèn)化率基本上以年均1.24%的速度增長，城市規(guī)模也在快速增長。2019年春季全國城市GDP排名顯示，成都市排名第8，四川省綿陽市首次突破，排名100強最末。

表2 2018年四川省及各市(州)城鄉(xiāng)常住人口及城鎮(zhèn)化率[5] 單位：萬人、%

圖1 2015年四川省新型城鎮(zhèn)化水平分級，數(shù)據(jù)來自四川省統(tǒng)計年鑒。

缺少次級中心城市讓四川省城市發(fā)展斷層效應(yīng)明顯。城市層級結(jié)構(gòu)的不完整影響到了四川整體城鎮(zhèn)化進程，城市結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)成都一城獨大，“小、散、弱”城市密集的態(tài)勢。成都以一己之力難以拖動沉重的馬車，帶動作用不明顯，不利于四川城鎮(zhèn)化建設(shè)整體推進[6]。

經(jīng)濟發(fā)展的不平衡不僅體現(xiàn)在省內(nèi)各個城市之間，就是各地區(qū)內(nèi)部，也存在區(qū)域間發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，如涼山州城鎮(zhèn)化總體水平較低、區(qū)域間發(fā)展極不平衡。2017年，全州常住人口城鎮(zhèn)化率僅為34.3%，分別比全國的58.52%、全省的50.4%低24.22、16.1個百分點。從州內(nèi)來看，最高的西昌市達58.92%，但最低的美姑縣僅為11.02%。樂山所轄的11個縣(市、區(qū))城鎮(zhèn)化水平也有高低。城鎮(zhèn)化率最高的市中區(qū)超過70%，達71.88%，峨眉山市、五通橋區(qū)、沙灣區(qū)城鎮(zhèn)化率高于50%，分別為57.17%、55.07%和52.46%，而犍為縣、井研縣、沐川縣、峨邊縣、馬邊縣5個縣城鎮(zhèn)化率低于40%，最低的馬邊縣僅為29.53%，低于全市平均水平20.64個百分點，比城鎮(zhèn)化率最高的市中區(qū)低42.35個百分點。南充市大城市與大農(nóng)村并存的狀況比較明顯，區(qū)縣發(fā)展水平極不平衡，從2012年統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，縣城建成區(qū)面積共90.39平方公里，相當于中心城區(qū)建成區(qū)面積，6個縣城常住人口92萬，為中心城區(qū)人口的90.32%。雖然順慶、閬中城鎮(zhèn)化率已分別達71%和50%，超過全省平均水平，但嘉陵、儀隴、營山、西充分別為35%、32%、29%、28%，蓬安僅為19%，遠低于全省平均水平。

(二)城鎮(zhèn)化率與市民化程度不一致

主觀意愿上不愿落戶城市。國家持續(xù)提升農(nóng)村發(fā)展水平，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件大幅改善，農(nóng)村戶口附屬權(quán)益更加豐厚，農(nóng)村戶籍紅利遠勝于城鎮(zhèn)(如可享受農(nóng)村“三權(quán)”、征地拆遷、糧食直補、新農(nóng)村建設(shè)購房、土葬等權(quán)益)，導(dǎo)致農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市戶籍的積極性大為降低，市域較大部分農(nóng)民已經(jīng)成為實質(zhì)上的城市居民但仍然堅持保留農(nóng)村戶籍。在廣元市調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，近10年來廣元常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步上升，但與全國以及全省比較，該市城鎮(zhèn)化仍處于較低水平，2018年廣元城鎮(zhèn)化率近46%，分別比全國、全省低約14%、6%，尤其是，公共服務(wù)設(shè)施的布局與人口分布不匹配，中心城區(qū)、區(qū)縣中心城市的公共服務(wù)設(shè)施不足與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施閑置浪費等問題并存。人口外流比例高，廣元近5年年均戶籍人口遷出約1.5萬人，隨著成都、綿陽等市的人才政策、購房政策對該市人才吸引力越來越大，人口遷出趨勢更加難以遏制，預(yù)計到2020年全市戶籍人口總數(shù)將減少至300萬人左右。在涼山州通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，約43.4%愿意落戶城鎮(zhèn)，還有超過一半的人不愿意落戶城鎮(zhèn)。在愿意落戶的人中，影響其落戶的因素中排第一位的是“打算長期在城里生活，落戶后更方便”；在不愿意落戶的人中，影響其不愿落戶的因素中比較靠前的是“農(nóng)村的住房、交通等條件變好了，和城里一樣方便，最終要回農(nóng)村”“沒有打算長期在城里生活”。

圖2 2014-2018年四川常住人口城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計，數(shù)據(jù)來自四川省統(tǒng)計局。

城市承載能力有限。如成都市是西部人口凈流入大市，常住人口年均增長約20萬人左右，不僅承擔(dān)滿足成都本地市民服務(wù)需求的任務(wù)，還要輻射至省內(nèi)周邊市州，服務(wù)壓力很大。受發(fā)展水平所限，按照國家新型城鎮(zhèn)化要求，推動公共服務(wù)向常住人口覆蓋存在較大困難，國家出臺了城市吸納農(nóng)業(yè)人口落戶數(shù)量與新增建設(shè)用地指標增加規(guī)模掛鉤的政策，但執(zhí)行效果有待提升，缺乏足夠資金保障公民公平享受公共服務(wù)的權(quán)益。再如廣元市就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，該市城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟承載農(nóng)村人口市民化就業(yè)能力嚴重不足。2018年全市農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)96.29萬人，實現(xiàn)勞務(wù)收入168.75億元，以2020年城鎮(zhèn)化水平達到50%為目標，未來2年每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)需達到3.5萬人以上，而目前全市各用人單位每年可提供的新增就業(yè)崗位僅約3萬個。該市人力資源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不協(xié)調(diào)、不平衡已成為廣元市就業(yè)工作的主要矛盾，求職難與招工難矛盾交織。

城市化難度大。一是農(nóng)民工受教育程度較低，且缺少專業(yè)技能培訓(xùn)，導(dǎo)致市場競爭力不足，目前多數(shù)進城務(wù)工農(nóng)民仍以建筑、搬運等低層次勞動為主，渠道單一、領(lǐng)域較窄，職業(yè)不穩(wěn)定，難以真正融入城鎮(zhèn)。二是目前城市房價與收入的矛盾，造成多數(shù)農(nóng)民工難以支付高昂房價，即使出臺了優(yōu)惠政策，房價仍遠高于收入水平，購房壓力較大。此外，由于公共租賃住房配比不足，且申請限制較多，普通住房租金居高不下，造成不符合公租房條件、又買不起商品房的農(nóng)民工只能選擇在“城中村”、城鄉(xiāng)接合部租房，居住條件差，面積狹小，配套設(shè)施不齊全，對城市缺乏歸屬感。

(三)城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)文化保護相沖突

傳統(tǒng)文化是美麗鄉(xiāng)愁的“棲息地”，是歷史長河中沉淀下來的“瑰寶”，也是中華民族世俗生活的“浮世繪”。2019年1月30日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家文物局公布第七批中國歷史文化名鎮(zhèn)名村，60個鎮(zhèn)和211個村獲評。在本批歷史文化名鎮(zhèn)中，四川省崇州市元通鎮(zhèn)等7個鎮(zhèn)入選，獲得了“國字號”榮譽。 歷史文化名鎮(zhèn)(村)的評選工作進行了13年時間，“中國歷史文化名鎮(zhèn)”這個稱謂越來越受到熱捧，歷史文化名鎮(zhèn)保護工作已然成為一項民生工程，傳統(tǒng)文化的保護工作，集合了各方力量參與進來，既可提升城市形象，也能帶動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，同時保護成果還可以惠及當?shù)孛癖姡梢哉f是一項典型的共建共治共享工作。我們對于傳統(tǒng)文化的保護，不能停留在建筑物這樣單一的形態(tài)上。傳統(tǒng)文化，涵蓋了多種多樣的形態(tài)，古建筑物體現(xiàn)為“固態(tài)”的傳承，散落在城市、村落中歷史悠久的傳說、文學(xué)作品、民俗節(jié)慶等則是鮮活的存在，就像是掩埋在地底的琥珀，歷時彌久，愈加璀璨奪目。從生產(chǎn)生活方式、生活習(xí)慣、價值信仰等方面潤物細無聲地影響著我們。唯有將“固態(tài)”的古建筑和鮮活的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)一起納入傳統(tǒng)文化的保護之中，才是對傳統(tǒng)文化全面而有效的保護。

推進城鎮(zhèn)化的過程中，原有傳統(tǒng)文化也受到一定損害，主要表現(xiàn)在，一是在農(nóng)村向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的過程中，或多或少出現(xiàn)的大拆大建的建筑模式，使得傳統(tǒng)文化的保護、傳承和發(fā)展受到較大的威脅；二是農(nóng)村城鎮(zhèn)化與地區(qū)傳統(tǒng)特色、地域文化遺產(chǎn)的生存能力之間的矛盾，城鎮(zhèn)化所建設(shè)的空間中，存在的忽略地域特色的問題，使得地區(qū)傳統(tǒng)特色削減和文化遺產(chǎn)生存力下降；三是城鎮(zhèn)化與城市建筑風(fēng)格的文化特征和身份之間的沖突，部分城市地區(qū)已經(jīng)建設(shè)的被公眾點評為“新、奇、怪、特”的城市建筑甚至于是地標性建筑，因只追求外在規(guī)模和造型而與城市文化特色不諧調(diào)。犍為縣是樂山市文化古韻非常濃郁的一個縣，全縣共有652處文物點，縣級以上文物點共32處，擁有眾多的古代文化遺存，但這些古代遺存限制了城鎮(zhèn)化的進程，生活其中，人民沒有充分享受到新型城鎮(zhèn)化帶來的紅利，如果以實施城鎮(zhèn)化為先，那么又威脅到古代文化遺存。自貢市因農(nóng)村歷史建筑、傳統(tǒng)文化街區(qū)、標志等較為分散，在保護與開發(fā)方面，較難形成整體性、系統(tǒng)性的規(guī)劃和開發(fā)利用，造成多數(shù)地方不重視文化保護。同時，對于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護，因缺少相應(yīng)的資金投入和完整的產(chǎn)業(yè)鏈做支撐，很難形成行之有效的保護措施，比如沿灘區(qū)黃市鎮(zhèn)草編技藝，在鼎盛時期至少有10萬余人從事草編，一年曾銷售3000萬頂草帽半成品。而目前，從事草編的人員已不到1萬人，年銷量不足400萬頂。

(四)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)錯位

近代以來，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展有兩次明顯的轉(zhuǎn)型，一是從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，二是從工業(yè)時代的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向知識時代的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。按照我國產(chǎn)業(yè)的劃分情況，第三產(chǎn)業(yè)分為流通部門和服務(wù)部門。從世界產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢上看，第三產(chǎn)業(yè)增加值和就業(yè)人數(shù)占國民生產(chǎn)總值和全國勞動力比重在各國呈上升趨勢。60年代后，發(fā)達國家第三產(chǎn)業(yè)的比重都超過了60%。我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在發(fā)展中也有所調(diào)整。據(jù)省統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)，第一產(chǎn)業(yè)增加值4426.66億元，增長3.6%；第二產(chǎn)業(yè)增加值15322.72億元，增長7.5%；第三產(chǎn)業(yè)增加值20928.75億元，增長9.4%。2018年，四川三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，從2017年的11.6：38.7：49.7變?yōu)?0.9：37.7：51.4，其中第三產(chǎn)業(yè)比重超過了50%，達到了51.4，比上一年提高了1.7個百分點。第三產(chǎn)業(yè)占比首次超過了50%，這是四川經(jīng)濟發(fā)展的一大特點。盡管四川經(jīng)濟當前仍然處于工業(yè)化進程的中后期，工業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展對經(jīng)濟的穩(wěn)定性十分重要。從目前來看，第二產(chǎn)業(yè)增長速度對經(jīng)濟持續(xù)兩年保持8%以上的增長作用十分明顯。全國2018年第一產(chǎn)業(yè)增加值64734億元，比上年增長3.5%；第二產(chǎn)業(yè)增加值366001億元，增長5.8%；第三產(chǎn)業(yè)增加值469575億元，增長7.6%?？梢?，近年來四川產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，但是仍然低于全國平均值。

據(jù)調(diào)研，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象比較普遍。從樂山三次產(chǎn)業(yè)演變特征來看，第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟發(fā)展向第二、三產(chǎn)業(yè)逐漸轉(zhuǎn)移，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由1978年的“二一三”格局發(fā)展到1993年的“二三一”，而三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)由1978年的“一二三”發(fā)展到1997年的“一三二”格局,并一直延續(xù)至今。城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，多數(shù)鄉(xiāng)村沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)也是常態(tài)。幾年前在南充市嘉陵區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，從城區(qū)來講，工業(yè)雖已初步形成機械汽配、絲紡服裝、食品飲料、建筑建材四大產(chǎn)業(yè)集群，工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比較高，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)尚未形成主流。從而造成產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。到目前為止，嘉陵區(qū)作為南充市主要城區(qū)之一，沒有一家大型商業(yè)綜合體，整個城區(qū)的人氣不夠興旺。下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都無工業(yè)，無法給入鎮(zhèn)居住農(nóng)民提供就業(yè)機會。

圖3 四川省1978—2017第一、二、三產(chǎn)業(yè)比，數(shù)據(jù)來自2018年四川省統(tǒng)計年鑒。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟承載農(nóng)村人口市民化就業(yè)能力嚴重不足。比如廣元市的就業(yè)情況，2018年全市農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)96.29萬人，實現(xiàn)勞務(wù)收入168.75億元，以2020年城鎮(zhèn)化水平達到50%為目標，未來2年每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)需達到3.5萬人以上，而目前全市各用人單位每年可提供的新增就業(yè)崗位僅約3萬個。該市人力資源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不協(xié)調(diào)、不平衡已成為廣元市就業(yè)工作的主要矛盾，求職難與招工難矛盾交織顯現(xiàn)。

(五) 政策體系還未建立健全

四川省內(nèi)立法歷來要求做到“三個善于”，其中一個標準就是善于將黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)和人大的決議決定。在實際工作中，我國在城鎮(zhèn)管理方面沒有完備的法律可供執(zhí)行。執(zhí)法主體不明導(dǎo)致的多頭管理，執(zhí)法手段界限不清帶來的社會群發(fā)事件頻出，執(zhí)法對象模糊致使執(zhí)法效果大打折扣是城鎮(zhèn)管理的常態(tài)。“法無禁止即可為”， 一些地方性的條例規(guī)章條款標準不明確，缺乏操作性。據(jù)一些基層的執(zhí)法部門反映的情況顯示，治理實踐中遇到的許多狀況找不到相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)，“無法可依”必然導(dǎo)致“執(zhí)法不嚴”，管理部門處于尷尬的境地，導(dǎo)致許多違章違法行為得不到有效查處，影響了執(zhí)法工作的開展。

針對城鎮(zhèn)化進程中外來人口的戶籍問題，雖然各地相繼出臺了一系列推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的有關(guān)政策，但由于各種主客觀因素交織，導(dǎo)致政策體系尚待健全，尤其是針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口專門的政策體系或者工作措施還較少，在居住、教育、就醫(yī)、社保等方面的制度性安排還沒有轉(zhuǎn)變到實質(zhì)性操作層面，比如：在涼山州調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，政策上還未保障就業(yè)困難補貼發(fā)放惠及至原農(nóng)村戶口進城務(wù)工人員、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)公共服務(wù)方面和城鎮(zhèn)居民享受相同的待遇等。

(六)小城鎮(zhèn)建設(shè)推進乏力

四川省有建制鎮(zhèn)1937個，但是審視全省的小城鎮(zhèn)建設(shè)狀況，有幾個問題比較突出：一是小城鎮(zhèn)數(shù)量多、但人口的集聚能力弱。據(jù)第六次人口普查的數(shù)據(jù)看，四川省小城鎮(zhèn)平均城鎮(zhèn)人口是0.66萬人，全國平均是1.34萬人，不到平均數(shù)的一半。二是小城鎮(zhèn)規(guī)模較小，基礎(chǔ)建設(shè)差，“小、散、亂”成為主要面貌。調(diào)研南充市下轄的幾個鎮(zhèn)情況尤其突出，公廁數(shù)量少、缺少垃圾中轉(zhuǎn)投放點、農(nóng)貿(mào)市場數(shù)量不夠，亂擺攤點的現(xiàn)象沒有改善[7]。三是小城鎮(zhèn)在空間布局上不合理。四川省地域遼闊，經(jīng)濟差距大。小城鎮(zhèn)在空間的分布上與經(jīng)濟能量呈正相關(guān)的關(guān)系，也就是說經(jīng)濟越發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)數(shù)量多，布局密集，經(jīng)濟能量越低的地方小城鎮(zhèn)越少，規(guī)模越小。人口少的城鎮(zhèn)主要分布在偏遠地區(qū)，行政管理成本增大，居民生活非常不方便。試想，地處偏遠，缺乏排污、衛(wèi)生、文體、娛樂、休閑等基礎(chǔ)設(shè)施，配套功能不全，生態(tài)功能缺失，如何能吸納人口落戶城鎮(zhèn)？這也是造成許多居民在條件允許的情況下會直接越過小城鎮(zhèn)，直接定居到縣城甚至省會城市。

小城鎮(zhèn)土地資金缺口大，發(fā)展乏力。一直以來，對小城鎮(zhèn)發(fā)展持有反對意見的學(xué)者不在少數(shù)。其主要的擔(dān)憂就是過度擴大小城鎮(zhèn)規(guī)模，造成了土地的粗放利用。對土地資源的亂占濫用，會使本來就緊缺的土地資源遭受更嚴重的破壞。另一種擔(dān)憂是對于小城鎮(zhèn)發(fā)展沒有信心，認為小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景不樂觀，因為小城鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展普遍存在的問題就是為了節(jié)約成本而對環(huán)境帶來污染，用環(huán)境換金錢的做法無疑是涸澤而漁、飲鴆止渴。資金缺乏也是原因之一，如瀘州市共有15個鄉(xiāng)、108個鎮(zhèn)、21個街道辦事處。其中：全國特色鎮(zhèn)1個，全國重點鎮(zhèn)13個，“百鎮(zhèn)建設(shè)行動”試點鎮(zhèn)15個，列入四川省“十三五”特色小(城)鎮(zhèn)規(guī)劃的鎮(zhèn)13個，省級特色鎮(zhèn)3個。作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化的主要承接地和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要結(jié)合點，當?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)表示已盡量將資金、土地、項目、政策等資源向基礎(chǔ)條件好的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)疊加傾斜，但因特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)需要投入財力、物力巨大，市、縣兩級財政支撐力不足。類似的情況，其他地區(qū)也存在。

厲以寧在《中國道路與新城鎮(zhèn)化》中提出：中國城鎮(zhèn)化唯有走適合國情的道路，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民無身份差距和權(quán)利平等的目標，同樣道理，只有適合四川省情的道路才是四川省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)最好的方式，目前四川城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的困境即是我們努力的方向。