劉文軒

(南開大學(xué)，天津300350)

《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)確立了監(jiān)察機關(guān)一項極具創(chuàng)新性的調(diào)查措施——留置，取代了已實施20余年的“雙規(guī)”“雙指”。但公眾對留置和“雙規(guī)”“雙指”、留置盤問及其他類似強制措施的區(qū)別仍充滿疑惑。雖然，有學(xué)者總結(jié)過留置措施的法律特征，但不夠具體和深入，且研究范圍主要集中在留置的適用、屬性、權(quán)利保障、司法制度銜接等問題上，對留置功能的研究涉及甚少。本文擬通過比較研究，進一步探討留置措施的起源、法律特征與功能。

一、留置之溯源

(一)留置的出處——留置盤問

在我國的立法實踐中，真正與留置措施較為貼近的法律概念要追溯到警察法領(lǐng)域中的留置盤問、繼續(xù)盤問概念。1995年頒布的《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)第九條規(guī)定，公安機關(guān)為維護社會治安秩序，有權(quán)對符合法定條件的有違法犯罪嫌疑的人員繼續(xù)盤問、留置，從而在立法上確立了公安機關(guān)享有盤問與繼續(xù)盤問的權(quán)力。由于留置與留置盤問均屬于控制當(dāng)事人的羈押措施，且具有進一步開展偵查或調(diào)查之目的，因此，兩者都具有行政與刑事的雙重法律屬性。有不少學(xué)者認(rèn)為，留置措施就是繼續(xù)盤問的變種或衍生物，在適用時難免會受到盤問和繼續(xù)盤問“陰影”的影響。為了統(tǒng)一認(rèn)識，有必要對留置盤問和留置措施做如下區(qū)分。

1.兩者決定主體和適用對象存在差別。留置盤問作為立案前的一種行政強制措施，其決定和執(zhí)行機關(guān)均是公安機關(guān)，而留置的決定機關(guān)是國家監(jiān)察機關(guān)。依據(jù)《人民警察法》第九條第一款之規(guī)定，繼續(xù)留置的適用對象是可能實施違法犯罪的嫌疑人員，而留置的適用對象是涉嫌職務(wù)違法犯罪的人員以及涉嫌共同犯罪的相關(guān)人員。因此，在適用對象上，繼續(xù)盤問要比留置措施更加廣泛。

2.兩者適用條件明顯不同。依據(jù)《人民警察法》第九條之規(guī)定，公安機關(guān)的人民警察對違法犯罪嫌疑人，經(jīng)出示相應(yīng)證件，可以當(dāng)場盤問、檢查，經(jīng)盤問、檢查，并具有以下四種法定情況之一的可以經(jīng)批準(zhǔn)繼續(xù)盤問：(1)被指控有犯罪行為的;(2)有現(xiàn)場作案嫌疑的;(3)有作案嫌疑身份不明的;(4)攜帶的物品有可能是贓物的。留置啟動時間節(jié)點是監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握了被調(diào)查人員的部分違法犯罪事實及證據(jù)，而該被調(diào)查人員尚未被司法機關(guān)采取任何刑事強制措施之前。依照《監(jiān)察法》第22條之規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人員適用留置措施，必須滿足以下三個要件：(1)涉案要件。一是涉案性質(zhì)。被留置人員涉嫌違法犯罪活動的性質(zhì)主要為貪污賄賂、失職瀆職等，如被調(diào)查人員實施的是其他性質(zhì)的犯罪活動時則不宜適用留置措施。二是違法程度。被調(diào)查人員必須涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時方可適用留置。也就是說，職務(wù)違法行為必須滿足“嚴(yán)重”這一要素，對涉嫌職務(wù)違紀(jì)和輕微職務(wù)違法的人員不能適用留置。至于何為“嚴(yán)重”，有待立法機關(guān)盡快出臺法律解釋，以統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)。(2)證據(jù)要件?！侗O(jiān)察法》明文規(guī)定了留置啟動的證據(jù)要件是“已經(jīng)掌握部分違法犯罪事實及證據(jù)”。也就說，監(jiān)察機關(guān)采取留置措施應(yīng)當(dāng)具備較為充足的證據(jù)材料，而不是僅僅通過舉報材料、上訪等證據(jù)線索就可以對涉案人員采取留置措施。但該法目前對“掌握部分違法犯罪事實及證據(jù)”的標(biāo)準(zhǔn)還未做出更為詳盡的規(guī)定。為了防止留置權(quán)濫用，真正實現(xiàn)反腐的法治化，有關(guān)部門有必要完善此項規(guī)定。(3)法定情形要件。依照《監(jiān)察法》第二十二條之規(guī)定，適用留置措施必須具備以下四種法定情形之一：一是涉及案情重大、復(fù)雜的；二是被調(diào)查人可能逃跑、自殺的；三是涉案人員可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；四是涉案人員可能有其他妨礙調(diào)查行為的。

3.從執(zhí)行期限來看，留置更為嚴(yán)厲。《人民警察法》第九條第二款規(guī)定，“對被盤問人的留置時間自帶至公安機關(guān)之時起不超過24小時，在特殊情況下，經(jīng)縣級以上公安機關(guān)批準(zhǔn)，可以延長至48小時”。而留置的執(zhí)行期限一般為3個月以內(nèi)，特殊情況下可延長至6個月。從羈押的期限來看，留置要比留置盤問嚴(yán)厲得多。因此，留置兼具調(diào)查和控制兩項職能，而繼續(xù)盤問的目的僅是初步排查或調(diào)查，進一步確認(rèn)或排除被盤問人違法犯罪的可能性。總體來說，留置相對于繼續(xù)盤問無論在適用的條件上還是適用的程序上都更加嚴(yán)格，這也充分體現(xiàn)了國家權(quán)力機關(guān)防止留置權(quán)濫用、實現(xiàn)法治反腐的決心和目的。

(二)留置的前身——“雙規(guī)”“雙指”

1.“雙規(guī)”“雙指”之構(gòu)建歷程。在監(jiān)察體制改革之前，“雙規(guī)”“雙指”一直是紀(jì)委和行政監(jiān)察機關(guān)打擊職務(wù)犯罪、懲治貪污腐敗的一把利劍。20世紀(jì)90年代初，隨著改革開放逐步深入，國內(nèi)各種矛盾日益突出，腐敗現(xiàn)象日益蔓延，而法定的調(diào)查手段根本無法滿足當(dāng)時國家反腐工作要求。因此，黨和政府痛定思痛，尋求更為有力的措施來懲處腐敗行為，“兩規(guī)”措施應(yīng)勢而生。[1]1990年頒行的《行政監(jiān)察條例》第二十一條第五項規(guī)定，行政監(jiān)察機關(guān)在行使監(jiān)察職權(quán)過程中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題作出解釋和說明”。這一規(guī)定被簡稱為“雙規(guī)”或“兩規(guī)”措施。[2]1994年，由中紀(jì)委印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》中也作了類似的規(guī)定。1997年，國家頒布《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，在條文中以“指定的時間、地點”代替了“規(guī)定的時間、地點”，這就是后來民眾所熟知的“雙指”措施，而在黨內(nèi)繼續(xù)沿用“雙規(guī)”叫法。[3]

2.留置替代“雙規(guī)”“雙指”。(1)試點推行。2016年12月，全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)決定北京市、山西省、浙江省作為國家監(jiān)察體制改革的三個試點地區(qū)，并授權(quán)試點地區(qū)監(jiān)察委員會享有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)以及包括留置在內(nèi)的12項調(diào)查措施，[4]我國監(jiān)察體制改革自此拉開了帷幕。推進和深化監(jiān)察體制改革的根本目的是實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨對國家反腐斗爭的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將黨的意志滲透到國家反腐工作中，從而建立一支正規(guī)、高效、廉潔的反腐之師。[5]2017年10月18日，在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告中，國家主席、中共中央總書記習(xí)近平論及正在推進的監(jiān)察體制改革問題時，發(fā)出了“制定國家監(jiān)察法，用留置取代‘兩規(guī)’措施”的強烈號召。[6]2018年，我國第五部憲法修正案頒布施行，在正文第四章“國家機構(gòu)”中專門增加“監(jiān)察委員會”一節(jié)，標(biāo)志著監(jiān)察權(quán)從此獨立于行政權(quán)，成為與行政權(quán)、司法權(quán)并列的國家權(quán)力。自此，我國在立法上真正確立了在人大統(tǒng)攝下的“一府一委兩院”的政治體制新格局。[7]

(2)立法完善。2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《監(jiān)察法》。該法的出臺彌補了過去監(jiān)察制度中監(jiān)察范圍不清、行權(quán)品質(zhì)不高等問題，實現(xiàn)了反腐工作的制度化和法治化，[8]在我國反腐進程中具有里程碑的意義。《監(jiān)察法》第四十一條確立了包括訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查在內(nèi)的八種調(diào)查措施，標(biāo)志著留置措施在立法層面得到了確認(rèn)。2018年10月26日，《中華人民共和國刑事訴訟法(修正案)》(以下簡稱《刑事訴訟法》)的頒行解決了公安機關(guān)、檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)對于貪污受賄等職務(wù)違法犯罪案件的管轄競合問題，也解決了留置與刑事強制措施的轉(zhuǎn)化、銜接問題，進一步為留置的規(guī)范化與制度化奠定了基礎(chǔ)。

3.“雙規(guī)”“雙指”與留置的區(qū)別。留置取代“兩規(guī)”雖是一詞之變，但反映依法治腐從黨內(nèi)逐漸推向國家層面的重要過程，意味著反腐敗工作全面納入法治軌道上了一個新的臺階。[9]“雙規(guī)”“雙指”和留置均具有高效性、強制性、限制人身性的特征，但兩者存在較大的區(qū)別。

(1)留置的適用對象比“雙規(guī)”“雙指”更加廣泛?！半p規(guī)”“雙指”措施的適用對象是“被調(diào)查人和有關(guān)人員”，這里的“被調(diào)查人和有關(guān)人員”主要是指行政監(jiān)察部門認(rèn)為涉嫌違紀(jì)違法的國家行政人員和相關(guān)公務(wù)人員。而《監(jiān)察法》規(guī)定的留置措施的適用對象是公職人員，只要公職人員涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法、犯罪，同時滿足證據(jù)要件和法定情形，就可對其適用留置措施，甚至對于涉嫌行賄或者共同職務(wù)犯罪的非黨員、非國家公職人員也可適用。

(2)兩者法律性質(zhì)不同?！半p規(guī)”“雙指”的決定主體是國家紀(jì)委和行政監(jiān)察部門，而留置措施的決定主體是國家監(jiān)察機關(guān)，即國家及各地方監(jiān)察委員會。需要強調(diào)的是，設(shè)置監(jiān)察委員會，不是國家行政監(jiān)察機關(guān)簡單的更名，也不是形式上的新瓶裝舊酒，而是建制一種全新的國家職能部門。監(jiān)察委不是政府的職能部門，更不是純粹的司法機關(guān)，而是獨立于行政機關(guān)、司法機關(guān)之外的國家監(jiān)察機關(guān)，其獨立行使監(jiān)察職能。[10]一句話，監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)在本質(zhì)上不相同，監(jiān)察委員會的調(diào)查職能絕非行政調(diào)查職權(quán)所能完全覆蓋的。

(3)在適用程序上，留置比“雙規(guī)”“雙指”更加嚴(yán)格。長期以來我國法律法規(guī)對“雙規(guī)”“兩指”的適用期限的規(guī)定較為模糊，[11]在立法上確立留置措施前，檢察機關(guān)偵查部門往往利用“雙規(guī)”“兩指”來彌補拘傳詢問時間不足的問題，在實踐中往往出現(xiàn)變相拘禁、變相羈押等現(xiàn)象，不利于被調(diào)查人的權(quán)利保障?！侗O(jiān)察法》第四十一條、第四十三條第一款、第二款對留置措施審批程序、執(zhí)行期限、執(zhí)行程序和及時解除均做了詳盡、嚴(yán)格的規(guī)定，最大限度地保障了被留置人員的基本權(quán)利?！半p規(guī)”“雙指”作為我國反腐模式的歷史產(chǎn)物，即使存在缺乏法治性、程序不統(tǒng)一、適用混亂等諸多問題，但不能否定其高效性以及在我國反腐征程中立下的汗馬功勞。

二、留置的法律特征探究

(一)留置與拘留、逮捕、指定居所監(jiān)視居住之比較

在我國監(jiān)察體制改革試點工作進程中，有不少學(xué)者將留置措施理解為是“變相拘留”“提前逮捕”或“指定居所監(jiān)視居住”的變種。筆者查閱了相關(guān)法律法規(guī)與文獻(xiàn)資料，對留置與拘留①、逮捕、指定居所監(jiān)視居住進行比較研究，發(fā)現(xiàn)上述四項措施具有以下三個共同之處。一是四種措施均可適用于涉嫌貪污受賄、職務(wù)犯罪的人員。二是四項措施都具有強烈的人身限制性。不論相關(guān)人員是否被羈押，也不論公權(quán)力機關(guān)將其控制在何處，此四項措施都具有明顯限制公民人身自由的性質(zhì)。三是執(zhí)行機關(guān)都負(fù)有通知義務(wù)。適用以上四種措施，除因客觀情況無法通知外，執(zhí)行機關(guān)都應(yīng)在24小時內(nèi)通知被采取措施人員的家屬及所在單位。

為了更好地在理論上統(tǒng)一認(rèn)識，正確區(qū)分留置與拘留、逮捕、指定居所監(jiān)視居住等強制措施之間的不同，現(xiàn)將這四項措施比較如下。

1.決定主體存在差別。留置措施的決定主體是國家監(jiān)察部門。拘留的決定機關(guān)是公安機關(guān)和人民檢察院。在公安機關(guān)管轄的案件中，辦案人員認(rèn)為需要拘留犯罪嫌疑人時，報相關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，簽發(fā)拘留證，由公安機關(guān)執(zhí)行。人民檢察院在自偵案件中，對于逃避偵查、毀滅證據(jù)、企圖自殺的犯罪嫌疑人也有權(quán)決定適用拘留措施，由該院檢察長批準(zhǔn)決定后，送公安機關(guān)執(zhí)行。依照《憲法》和《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，人民法院和人民檢察院享有逮捕的決定權(quán)。人民檢察院的逮捕權(quán)包括兩個方面：(1)批捕權(quán)。公安機關(guān)在案件偵查階段，認(rèn)為有必要對犯罪嫌疑人實施逮捕時，應(yīng)當(dāng)報同級人民檢察院審批。此時，公安機關(guān)只享有申請逮捕權(quán)，不享有決定權(quán)。(2)直接決定權(quán)。人民檢察院對于自己立案偵查的案件，需要采取逮捕措施時，由檢察長決定。逮捕重大、疑難、復(fù)雜案件的犯罪嫌疑人，需提交檢察委員會討論決定。在刑事審判階段，人民法院對有必要實施逮捕以及違反取保候?qū)?、監(jiān)視居住情節(jié)嚴(yán)重的被告人有權(quán)決定采取逮捕措施。依照《刑事訴訟法》第六十六條、第七十四條、第七十五條之規(guī)定，公安機關(guān)、人民檢察院以及人民法院均有權(quán)決定采取指定居所監(jiān)視居住措施。

2.適用條件明顯不同。拘留與留置的適用條件有較大差別。在以下三種情形下可以適用拘留：一是依據(jù)《刑事訴訟法》第七十一條第三款、第七十七條第二款之規(guī)定，被取保候?qū)徎虮槐O(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住的有關(guān)規(guī)定且情節(jié)嚴(yán)重的，可以予以逮捕；需要予以逮捕的，可以對其先行拘留。二是依據(jù)《刑事訴訟法》第八十二條之規(guī)定，公安機關(guān)對現(xiàn)行犯或者重大嫌疑分子，在“緊急情況”下，可先行拘留。三是依據(jù)《刑事訴訟法》第一百六十五條之規(guī)定，在人民檢察院直接受理案件中，若出現(xiàn)以下三種情形之一，人民檢察院可以決定對其拘留，交付公安機關(guān)執(zhí)行：(1)犯罪嫌疑人企圖自殺、逃跑或在逃的；(2)有毀滅、偽造證據(jù)的；(3)犯罪嫌疑人有串供可能的?？梢?，公安機關(guān)、人民檢察院啟動拘留措施的“緊急情形”規(guī)定存在交叉，不完全相同。

在訴訟法理論中，依必要性程度，逮捕可分為應(yīng)當(dāng)逮捕和可以逮捕。應(yīng)當(dāng)逮捕的適用情形包含以下兩種：一是依據(jù)《刑事訴訟法》第八十一條第一款規(guī)定，對有證據(jù)證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰的，采取取保候?qū)徤胁蛔阋苑乐股鐣ｋU性發(fā)生的犯罪嫌疑人、被告人，應(yīng)當(dāng)予以逮捕。二是依據(jù)《刑事訴訟法》第八十一條第三款規(guī)定，對有證據(jù)證明有犯罪事實，可能判處十年有期徒刑以上刑罰的，或者有證據(jù)證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰，曾經(jīng)故意犯罪或者身份不明的犯罪嫌疑人、被告人，應(yīng)當(dāng)予以逮捕。同時，依據(jù)《刑事訴訟法》第八十一條第四款規(guī)定，對于被取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人，違反取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重時，可以對其予以逮捕。

依據(jù)《刑事訴訟法》第七十五條之規(guī)定，指定居所監(jiān)視居住的適用條件有如下兩種：一是符合《刑事訴訟法》第七十四條監(jiān)視居住條件的犯罪嫌疑人、被告人若無固定住處的，可以對其適用指定居所監(jiān)視居住。二是對于涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪的犯罪嫌疑人、被告人，在其住處執(zhí)行可能有礙偵査的，報上一級公安機關(guān)批準(zhǔn)，也可以適用指定居所監(jiān)視居住。2018年《刑事訴訟法》修正案刪除了2012年《刑事訴訟法》修正案中對“特別重大賄賂犯罪犯罪嫌疑人、被告人”適用指定居所監(jiān)視居住的相關(guān)規(guī)定，改為適用留置或?qū)嵤┐丁Υ?，《監(jiān)察法》第二十二條、《刑事訴訟法》第一百七十條都作了相應(yīng)規(guī)定。

3.執(zhí)行方面存在差異。

(1)執(zhí)行機關(guān)。依據(jù)《監(jiān)察法》第四十三條第三款之規(guī)定，留置措施的決定機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)相同，都是國家監(jiān)察機關(guān)，但需要時可以要求公安機關(guān)予以配合，公安機關(guān)則應(yīng)當(dāng)配合。依據(jù)《刑事訴訟法》第三條規(guī)定，對于刑事拘留，不管決定主體是公安機關(guān)還是人民檢察院，統(tǒng)一由公安機關(guān)執(zhí)行。逮捕犯罪嫌疑人、被告人，不論是由公安機關(guān)申請人民檢察院批準(zhǔn)逮捕，還是人民檢察院在自偵案件中決定逮捕，一律由公安機關(guān)執(zhí)行。將逮捕的決定機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)分離，是貫徹“相互制約”原則的要求，可以防止權(quán)力濫用，實現(xiàn)相互監(jiān)督。[12]雖然人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)均有權(quán)決定適用指定居所監(jiān)視居住，但根據(jù)《刑事訴訟法》第七十二條之規(guī)定，指定居所監(jiān)視居住的唯一執(zhí)行機關(guān)是公安機關(guān)。綜上，拘留、逮捕、指定居所監(jiān)視居住的執(zhí)行機關(guān)是公安機關(guān)，而留置的執(zhí)行機關(guān)是國家監(jiān)察機關(guān)。

(2)執(zhí)行期限。依據(jù)《監(jiān)察法》第四十三條第二款之規(guī)定，留置的執(zhí)行期限一般不得超過3個月。在特殊情況下，省級以下的監(jiān)察機關(guān)經(jīng)上級監(jiān)察機關(guān)批準(zhǔn)可以延長一次，延長時間不超過3個月。也就是說，留置最長執(zhí)行期限為6個月(180天)。但值得注意的是，該法并未對“特殊情況”作出較為具體的規(guī)定，需要盡快出臺法律解釋，以防止公權(quán)力被濫用。根據(jù)《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，一般情況下，人民檢察院適用拘留措施，最長執(zhí)行期限為17天。而公安機關(guān)適用拘留的期限最長為14日，但對于流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案②的重大嫌疑分子，拘留期限最長可延長至37日?！缎淌略V訟法》第七十九條規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)對犯罪嫌疑人、被告人適用監(jiān)視居住，最長不得超過6個月。也就是說，指定居所監(jiān)視居住的最長期限也是6個月(180天)。逮捕屬于即時性刑事強制措施，故不存在執(zhí)行期限的問題。

(3)執(zhí)行場所。在我國，目前羈押場所分為三類：拘留所、看守所和監(jiān)獄。拘留所是羈押被行政拘留人員的場所，監(jiān)獄是羈押已經(jīng)判決為罪犯的場所，看守所是羈押被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人的場所。2016年頒行的《中華人民共和國看守所管理條例》第二條明確規(guī)定，依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當(dāng)羈押在看守所內(nèi)。《刑事訴訟法》第七十五條規(guī)定，對犯罪嫌疑人、被告人適用指定居所監(jiān)視居住，不得在羈押場所、專門的辦案場所執(zhí)行。這里的“羈押場所、專門的辦案場所”主要指訊問室、看守所、監(jiān)獄等。在司法實踐中，指定居所監(jiān)視居住作為一種柔性處理方式，一般在指定的賓館、招待所執(zhí)行?！侗O(jiān)察法》第二十六條規(guī)定，適用留置措施時應(yīng)將被調(diào)查者留置在相關(guān)場所，但并未對“相關(guān)場所”予以明確規(guī)定。只是在《監(jiān)察法》第二十二條第三款指出，“留置場所的設(shè)置和管理依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。從確定性角度而言，此款規(guī)定屬于準(zhǔn)用性規(guī)范，需依托或遵循其他相關(guān)規(guī)定方能實施。然而，相對于其他關(guān)聯(lián)性法律規(guī)范而言，《監(jiān)察法》出臺較晚，導(dǎo)致暫時無法適用“國家有關(guān)規(guī)定”。

對被調(diào)查人員不予羈押，而是將其留置在特定場所，其重要目的就是隔離審查。對于留置的執(zhí)行場所，學(xué)界存在以下三種觀點。部分學(xué)者認(rèn)為，可以在看守所設(shè)立單獨的留置室作為留置的執(zhí)行場所或者直接在看守所執(zhí)行。然而，這種做法似乎一定程度上認(rèn)可了留置的“替代性羈押措施”或“準(zhǔn)羈押措施”，與留置的獨立屬性背道而馳。部分學(xué)者主張，留置作為監(jiān)察機關(guān)特有的調(diào)查手段，其執(zhí)行場所必須獨立于具有行政或刑事羈押性質(zhì)的場所，因此中央和地方政府有必要修建專門用于執(zhí)行留置措施和監(jiān)察人員進行調(diào)查、審訊的獨立場所。另一部分學(xué)者指出，可以參照指定居所監(jiān)視居住的做法，在指定的賓館、招待所等類似場所執(zhí)行留置，[13]這類場所環(huán)境氛圍相對輕松，沒有看守所那樣高強度的壓抑感，有利于被調(diào)查人放松壓力、緩解抵抗情緒，有利于被調(diào)查人盡早交代問題，保證調(diào)查活動的高效進行。[14]

依筆者愚見，由于留置適用對象的廣泛性，實施后兩種“執(zhí)行場所”方案，必然會消耗大量的人力、物力、財力，一定程度上增加我國反腐監(jiān)察工作的各項成本。國家及各地方監(jiān)察委員會是國家反腐工作的主力軍，承擔(dān)著懲治貪污腐敗、打擊職務(wù)犯罪，追討貪污贓款、防止公款外流的重要職責(zé)。大量監(jiān)察成本的增加是否與國家監(jiān)察部門設(shè)立的初心和宗旨背道而馳？是“魚和熊掌不可兼得”，還是另辟蹊徑，兼顧監(jiān)察成本與監(jiān)察績效的平衡，需要國家權(quán)力機關(guān)盡快出臺法律規(guī)范或立法解釋來解決。

為了方便讀者查閱，筆者將拘留、逮捕、指定居所監(jiān)視居住以及留置的法律性質(zhì)、決定主體、執(zhí)行機關(guān)、執(zhí)行期限總結(jié)在表1。

(二)留置的法律特征

1.兼具行政與刑事屬性。在留置誕生伊始，國內(nèi)學(xué)者對其屬性與定位爭議極大，出現(xiàn)了“行政措施說”“行政兼刑事說”“刑事偵查說”“獨立屬性說”等諸多觀點。但隨著留置措施在實踐中的運用及國家相關(guān)法律法規(guī)的出臺，其獨立屬性的定位日漸被學(xué)界大多數(shù)學(xué)者認(rèn)可。筆者認(rèn)為，留置兼具行政和刑事雙重屬性。關(guān)于留置的行政屬性，可以從兩個方面分析。一方面，設(shè)立留置措施的目的是取代行政監(jiān)察手段“雙規(guī)”“雙指”，實現(xiàn)法治反腐與人權(quán)保障并重，但究其本質(zhì)仍屬于一種對違紀(jì)違法行為的調(diào)查措施[15]，難掩其行政屬性之實質(zhì)。另一方面，作為進一步調(diào)查確定被執(zhí)行人是否確實存在違法、犯罪行為的調(diào)查手段，其與繼續(xù)盤問存在諸多類似之處，也難免有“行政強制”之嫌。同時，留置也具有刑事屬性。首先，留置具有類似拘留和逮捕的人身限制性，在執(zhí)行方式上也與指定住所監(jiān)視居住有“異曲同工”之處，因此，難逃其刑事強制性之“陰影”。其次，《刑事訴訟法》第一百七十條第二款亦明確了留置與拘留、逮捕、取保候?qū)?、監(jiān)視居住的銜接和轉(zhuǎn)化問題，也從側(cè)面證實了上述屬性。再次，從留置的法律后果來看，無外乎三種結(jié)果：一是經(jīng)查明無違法、犯罪事實，及時解除留置；二是被留置者涉嫌職務(wù)違法查證屬實，接受黨紀(jì)或行政處分；三是被調(diào)查者涉嫌職務(wù)犯罪，接受刑事處罰。被留置者除無任何違紀(jì)、違法行為，被及時解除留置外，至少要承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任，也表明了留置“行刑共體”之獨特法律屬性。

2.人身限制性。留置雖不屬于法律制裁手段，但作為《監(jiān)察法》確定的八種調(diào)查措施中唯一一項限制他人人身自由的措施，其嚴(yán)厲性可想而知。甚至有學(xué)者指出，留置作為監(jiān)察機關(guān)的偵查手段，其強度類似于逮捕。[16]就留置的執(zhí)行期限而言，最長時間為6個月，羈押期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了拘留，可以與拘役的執(zhí)行期限相提并論。同時，留置還存在折抵刑期問題，“留置一日折抵管制二日，留置一日折抵拘役、有期徒刑一日”，這也從側(cè)面印證了其人身限制性與嚴(yán)厲性。正是由于留置具有明顯的人身限制性特征，為了防止留置被過度濫用，造成公眾恐慌、社會秩序紊亂、侵犯人權(quán)等問題的發(fā)生，國家監(jiān)察機關(guān)對留置一直采取少用、慎用的態(tài)度。

3.謙抑性。留置的謙抑性的特征主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)適用條件由法律明文規(guī)定。相對于之前的黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察，現(xiàn)監(jiān)察委員會的監(jiān)督范圍更加全面，幾乎對國家財政供給人員實現(xiàn)了全覆蓋。但留置的適用，必須符合《監(jiān)察法》明文規(guī)定的涉案要件、證據(jù)要件和法定情形要件，并且上述三大要件缺一不可。(2)嚴(yán)格的審批程序。留置取代“雙規(guī)”“雙指”，就是為了減少和消除違法運用監(jiān)察手段、侵害人權(quán)的問題。為了防止留置權(quán)濫用，《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機關(guān)采用留置措施需要由監(jiān)察機關(guān)集體決定并經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序。(3)及時的糾錯程序。依據(jù)《監(jiān)察法》有關(guān)規(guī)定，對錯誤留置、違法留置的被調(diào)查人員應(yīng)及時解除留置措施，同時依法追究違法適用留置的監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和主要負(fù)責(zé)人員的責(zé)任。(4)非優(yōu)先適用性。一方面，并不是對所有的被調(diào)查人員均可以適用留置，對涉嫌輕微職務(wù)違法人員不得啟動留置。當(dāng)然，這不意味著實施其他調(diào)查措施是適用留置的必經(jīng)程序。另一方面，如果監(jiān)察機關(guān)優(yōu)先采取談話、訊問、查封、扣押等不具有強制性或者強制程度較輕的措施，能夠達(dá)到保障調(diào)查工作順利進行的，應(yīng)當(dāng)盡量減少適用留置措施，以最大限度地保護被調(diào)查人的人身自由和權(quán)利。[17]若在調(diào)查過程中出現(xiàn)情勢變更和緊急情況，可對其補充適用留置。

4.兼容性。對被調(diào)查人員適用留置措施后，并不意味著其他的調(diào)查措施就必須解除和中止。留置作為唯一一項限制公民人身自由的監(jiān)察手段，可與其他七種調(diào)查措施兼容適用。留置的適用目的并非是限制或剝奪被調(diào)查人員的人身，而是讓被調(diào)查人員盡快交待違法違紀(jì)事實，以盡早查明案件事實，為司法機關(guān)提起公訴打下堅實的法律基礎(chǔ)。[18]也就是說，留置的實質(zhì)是為了給監(jiān)察人員營造一個有利的調(diào)查和辦案環(huán)境。因此，留置期間，國家監(jiān)察機關(guān)及其工作人員一定會同時采取談話、訊問、搜查等其他調(diào)查或偵查手段，進一步查清案件事實、固定證據(jù)，以更有效地打擊職務(wù)違法犯罪行為。

5.強制性。從法的本質(zhì)出發(fā)，是階級統(tǒng)治的工具。作為公法，監(jiān)察法與憲法一樣，同樣起著調(diào)整與公民私權(quán)利之間的關(guān)系的作用。監(jiān)察權(quán)的實現(xiàn)需要警察、監(jiān)獄等暴力機器運用國家強制力保證實施。留置的執(zhí)行機關(guān)雖是國家監(jiān)察機關(guān)，但公安機關(guān)在必要時應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。而公安機關(guān)是具有武裝性質(zhì)的國家行政機關(guān)，其一項重大職能就是執(zhí)行拘留和逮捕，留置的適用需要由公安機關(guān)等國家強制力保障實施，其強制力可見一斑。留置的適用可以為調(diào)查、談話提供一個相對隔離的工作環(huán)境，提高辦案效果。但對于被留置者而言，被“控制”起來肯定與其主觀意愿相背離，這是在公權(quán)力強制之下的被迫服從，甚至?xí)萑搿肮铝o援”的境地。在留置適用之初，為了調(diào)查的高效性、保密性，不允許律師介入。

三、留置的功能評析

(一)控制與隔離功能

1.限制人身自由，防止涉案人員自殺、潛逃?！氨徽{(diào)查人企圖逃跑、自殺的”是適用留置的四種法定情形中的一種。監(jiān)察部門通過審批程序，將被調(diào)查人控制在特定場所內(nèi)的一個重要的目的就是防止被調(diào)查人“聽到風(fēng)聲”后出逃或畏罪自殺，而并非懲治。過去，由于我國反腐立法及海外追逃、司法引渡機制的欠缺和不完善，導(dǎo)致貪官污吏潛逃海外，“犧牲自己，幸福一家”的現(xiàn)象日益增加，并造成大量的國有資產(chǎn)流失，為了節(jié)約司法成本，有效打擊犯罪，提前將涉嫌貪污受賄、職務(wù)違法犯罪的人員控制起來，不給其可乘之機，是防止被調(diào)查人出逃的有力舉措。

2.防止被調(diào)查人通風(fēng)報信、毀滅偽造證據(jù)?！翱赡艽┗蛘邆卧臁㈦[匿、毀滅證據(jù)的”是適用留置的又一法定情形。留置替代“雙規(guī)”“雙指”，解決了調(diào)查手段的合法性問題，但仍不離“隔離審查”之實質(zhì)。將被調(diào)查人加以限制并隔離在特定場所，切斷其與外界的不必要聯(lián)系，可能有如下考量：一是增強了案件的保密性，降低了被調(diào)查人自己或者指使他人偽造、毀滅證據(jù)的可能性?！侗O(jiān)察法》第四十四條規(guī)定，被留置者存在可能毀滅、偽造證據(jù)情形的，不要求在24小時內(nèi)應(yīng)當(dāng)通知家屬和所在單位。相對隔絕的留置場所，大大降低了被調(diào)查人與外界通風(fēng)報信的可能性，防止打草驚蛇。二是有利于保護案件重要證人。規(guī)定對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員也可適用留置，實施隔離審查，對保證證人的安全、固定有效證據(jù)起到重要的保障作用。

3.防止被調(diào)查人反供、串供。將被調(diào)查人單獨隔離、單獨訊問，一個重要的目的是避免“交叉感染”，防止串供、反供現(xiàn)象發(fā)生。監(jiān)察人員通過審查、篩選被調(diào)查人的供述，去偽存真、形成有效的證據(jù)鏈，有利于盡快查清案件事實，提高案件調(diào)查實效。2018年3月，浙江省東陽市紀(jì)委監(jiān)委在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)調(diào)查對象存在串供嫌疑，第一時間對被調(diào)查人采用留置措施，通過對被調(diào)查人員隔離審訊，逐步發(fā)現(xiàn)其口供漏洞并層層擊破，固定了23萬余元涉案款證據(jù)，并將相關(guān)證據(jù)移交司法機關(guān)，僅僅10天，案件宣布告破。在本案中，可以發(fā)現(xiàn)，適用留置措施將被調(diào)查人員單獨審訊、將重要證人單獨詢問，降低了案件當(dāng)事人反供、串供的可能性，為收集證據(jù)提供了有力保障，節(jié)約了司法成本。

4.減少因違法、犯罪造成的損失。將被調(diào)查人控制、隔離起來，查封或凍結(jié)其個人或單位賬戶，既能防止國有資產(chǎn)的外流，也可減輕后期被動追回的壓力。對被調(diào)查人員實施留置措施，限制了其人身自由，使其很難繼續(xù)實施或組織相關(guān)人員實施違法、犯罪行為。對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員采取留置措施，同樣能起到減輕違法、犯罪后果的作用。

(二)調(diào)查和取證功能

1.獲取被調(diào)查人口供。調(diào)查的重要目的就是查找案件線索、固定案件證據(jù)、查清案件事實。由于口供證據(jù)之于其他類型證據(jù)，具備直接性、全面性、連貫性、親歷性等不可比擬的特點和優(yōu)勢，其在刑事訴訟證據(jù)體系中具有十分重要的地位和作用。但由于受英美法系“沉默權(quán)”“自白任意性原則”的影響，口供作為“證據(jù)之王”的證據(jù)地位受到?jīng)_擊。在我國的司法實踐中，越來越多的零口供案件被定罪量刑。監(jiān)察人員要通過訊問獲取被調(diào)查人認(rèn)罪口供，可以說是監(jiān)察工作一項極為重要且艱巨的任務(wù)。有讀者疑惑，通過留置獲取被告人口供與司法改革的發(fā)展方向是否相互矛盾？其實，這并不矛盾。因為職務(wù)犯罪案件具備以下特點：(1)無明顯的被害人；(2)案件無真正物理意義上的犯罪現(xiàn)場；(3)案件往往不存在證人；(4)案件視聽資料和物證、書證等實物證據(jù)十分有限；(5)犯罪嫌疑人往往具有較高的文化水平和較強的反偵查能力。[19]這就導(dǎo)致了監(jiān)察機關(guān)偵查難、取證難、破案難的瓶頸現(xiàn)象。因此，在調(diào)查此類案件時，通過被調(diào)查人尋求案件的“蛛絲馬跡”并讓被調(diào)查人認(rèn)罪伏法是非常重要的突破口。被留置者認(rèn)罪，能彌補調(diào)查的技術(shù)瓶頸引起的偵查漏洞，提高案件偵破效率。

2.尋找案件線索、固定案件證據(jù)。調(diào)查人員對被留置者展開訊問的目的有如下兩個：一是讓犯罪嫌疑人主動交代犯罪事實。顯然，這是一種極其理想的狀態(tài)。雖然，我國構(gòu)建了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，但在司法實踐中，首次訊問時犯罪嫌疑人就能主動認(rèn)罪的現(xiàn)象并不常見。二是在被調(diào)查人的陳述中找到有用的案件線索，以便搜集到與案件有關(guān)的物證、書證、證人證言等其他證據(jù)。通過口供線索搜集到的證據(jù)與被調(diào)查人的供述相互印證，形成完整和閉合的證據(jù)鏈，有助于盡快結(jié)案。我國監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查部門一般由內(nèi)審組和外調(diào)組組成。內(nèi)審組的工作人員在保證被留置者正常休息的情況下，通過交叉訊問，從被調(diào)查人口中獲取案件的重要線索。外調(diào)組的工作人員趕赴案件“現(xiàn)場”，通過摸排、訊問證人，鎖定與案件有關(guān)的物證、書證以及證人證言。內(nèi)審組和外調(diào)組分工明確、密切配合，有利于盡早地查清案情，為順利提起公訴打下堅實的基礎(chǔ)。

3.便于偵破其他違紀(jì)違法犯罪案件。在國家監(jiān)察體制改革前，監(jiān)察方式主要以黨內(nèi)監(jiān)督行政監(jiān)察為主。隨著監(jiān)察體制改革的不斷深化和《監(jiān)察法》的出臺，我國監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象幾乎實現(xiàn)了所有公職人員的全面覆蓋，③人數(shù)較之前呈現(xiàn)了大幅度增長的趨勢。[20]下圖是北京、浙江、山西三個省級單位在推行監(jiān)察體制改革試點前和試點后監(jiān)察對象的變動情況。[21]

北京、浙江、山西監(jiān)察體制改革試點前后監(jiān)察對象對比情況

有的職務(wù)違紀(jì)違法犯罪案件牽連甚廣，涉案人員數(shù)量較多，在調(diào)查過程中往往會出現(xiàn)“拔出蘿卜帶出泥”的情況。有時，一個人的“落網(wǎng)”，并不僅僅只是一個個案，會牽涉到其他公職人員、非公職人員，牽連出其他違紀(jì)違法、犯罪事實。將涉案人員隔離審查，有利于感化教育、逐個突破，有利于違紀(jì)違法人員或犯罪嫌疑人敢于揭發(fā)他人，戴罪立功。

(三)安置與保障功能

1.保護留置者人身安全。在留置期間，被調(diào)查人的健康權(quán)、生命權(quán)不受非法迫害。被留置人員很有可能是某一嚴(yán)重職務(wù)違法或職位犯罪案件的關(guān)鍵人物或者重要證人，監(jiān)察機關(guān)要盡全力保障被留置者的人身安全，防止被調(diào)查人員被害等情況發(fā)生。從某種角度說，監(jiān)察機關(guān)通過采用留置措施將被調(diào)查人控制起來，也是對被調(diào)查人員的妥善安置和人身安全保護。在留置場所，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)該配備與案件復(fù)雜程度、涉案人員危險程度相適應(yīng)的安保措施，必要時可以請求公安機關(guān)予以配合和支持。

2.保障被留置者基本權(quán)利。為了有效懲治腐敗，《憲法》《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察委員會必要的職責(zé)和調(diào)查權(quán)限。可是權(quán)力越大，風(fēng)險就越大。歷史經(jīng)驗告訴我們，任何一項權(quán)力都應(yīng)放在制度的籠子里。自留置措施啟用以來，國家監(jiān)察委員會認(rèn)真總結(jié)“雙規(guī)”“雙指”之經(jīng)驗，本著“慎用、少用、短用”的原則，在留置的適用對象、適用條件、留置場所、留置時限、審批權(quán)限和程序、留置場所的安全保障及被留置人合法權(quán)益保障等方面做了更加系統(tǒng)、詳盡的規(guī)范，使得留置的適用，既體現(xiàn)了手段的合法性、目的的正當(dāng)性，又兼顧了懲治腐敗和保障人權(quán)并重的原則。

(四)懲治與提效功能

1.特殊時期，重拳出擊。新時期，我們黨和國家面臨新的機遇，也將迎接新的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記曾經(jīng)在中國共產(chǎn)黨成立95周年慶祝大會上指出：“執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨面臨的最大威脅就是腐敗。”一直以來，貪腐問題在我國黨內(nèi)和公職部門屢禁不止，我國的反腐工作已經(jīng)到了攻堅期和深水區(qū)。特殊時期，需重拳出擊?！侗O(jiān)察法》的出臺，標(biāo)志著黨和國家將對長期以來的貪腐問題實行“蒼蠅”“老虎”一起打。留置取代“雙規(guī)”“雙指”，作為一種全新的監(jiān)察措施走上歷史舞臺，是國家監(jiān)察部門在這一特殊歷史時期打擊貪污、瀆職等職務(wù)違法、犯罪行為的“黃金權(quán)杖”。留置這一極具中國特色的監(jiān)察措施充分體現(xiàn)了黨和國家重拳反腐力度不減、節(jié)奏不變、尺度不松的政治方向，體現(xiàn)了黨和國家反腐敗“無禁區(qū)”“零容忍”，有腐必反、有貪必肅的態(tài)度和決心。

2.在法治的軌道下提高反腐績效。深化監(jiān)察體制改革，改出治理效能之變。浙江省作為我國第一批深化監(jiān)察體制改革試點地區(qū)，在推動監(jiān)察工作向基層延伸、紀(jì)法貫通、法法銜接等方面取得了新進展新成效。2017年3月17日，浙江省啟動了震驚全國的留置第一案——余某某涉嫌貪污留置案。涉案人余某某僅被留置34天后，監(jiān)察人員就充分掌握了證據(jù)，將案件移交司法機關(guān)審查起訴。2018年上半年，浙江省共留置313人，留置案件起訴率高達(dá)70%。[22]再如，廣州市增城區(qū)留置第一案，從立案到采取留置措施、審查調(diào)查處分、移送司法機關(guān)，全案辦結(jié)僅用了4天。[23]涉案人張某航被增城區(qū)監(jiān)察委采取留置措施并被增城區(qū)紀(jì)委監(jiān)委給予開除黨籍、開除公職處分。留置措施吸取了“雙規(guī)”“雙指”高效性、強制性的優(yōu)勢，摒棄了其在適用過程中程序不合法、適用混亂的尷尬局面，是一項極具中國特色的監(jiān)察措施，對推進國家反腐工作及塑造清正廉潔的法治環(huán)境起到了舉足輕重的作用。

(五)感化與教育功能

1.警示職務(wù)違法犯罪人員。留置是監(jiān)察機關(guān)為查清案件真相控制被調(diào)查人的羈押措施，最長羈押期限可以長達(dá)180天，嚴(yán)厲程度不亞于其他強制措施。通過對涉嫌職務(wù)違法、犯罪的公職人員適用留置措施，對其他公職人員有強烈的警戒和教育作用，讓其深知實施貪污賄賂、瀆職等違紀(jì)違法、犯罪行為將可能導(dǎo)致被談話訊問、扣押財產(chǎn)、限制人身自由等不利后果。公職人員無論是出于畏罪心理還是高度的自律，留置的適用對于增強公職人員的廉政意識，營造黨和國家機關(guān)內(nèi)部“不想腐、不能腐、不敢腐”的法治環(huán)境起到直接的作用。

2.教育感化被調(diào)查人員。留置期間，監(jiān)察機關(guān)及其工作人員除了訊問被調(diào)查人員，查找案件證據(jù)線索、固定證據(jù)外，還要通過黨紀(jì)黨規(guī)和法律法規(guī)以及人文關(guān)懷，教育、感化被留置者，對被留置人員進行世界觀、價值觀、人生觀改造，讓其認(rèn)清形勢，早日認(rèn)識到自己的錯誤，主動交代違紀(jì)違法事實，認(rèn)罪伏法。“懲前毖后、治病救人”是黨一貫的方針政策，既要依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅查處腐敗分子，又要充分運用政策教育挽救干部。[24]涉案人員可以通過積極主動的自首、立功行為來獲取從寬處罰的機會，以早日重新投身國家的現(xiàn)代化建設(shè)中。

3.有利于廉政教育與普法宣傳。監(jiān)察機關(guān)的工作作風(fēng)、工作態(tài)度、工作實效，直接關(guān)乎著我國監(jiān)察體制改革的成效，直接關(guān)乎著黨和國家的信用和形象。[25]隨著我國監(jiān)察體制改革的不斷深化以及反腐進程的不斷推進，國家監(jiān)察委不斷增強政務(wù)公開力度，通過各種形式公開對被調(diào)查人員適用留置措施情況及其處理結(jié)果。通過公開公示，加強廉政教育和普法宣傳，讓每一個中國人看到黨和國家打擊貪污腐敗的決心和信心，增強對黨和政府的信任，樹立對法律的崇高信仰，促進法治國家目標(biāo)的早日實現(xiàn)。

注釋：

①按照性質(zhì)拘留可以分為行政拘留、刑事拘留、司法拘留，本文中的“拘留”特指刑事拘留。

②依照公安部相關(guān)規(guī)定，流竄作案是指跨市、縣范圍連續(xù)案，或者在居住地作案后逃跑到外市、縣繼續(xù)作案；多次作案是指3次以上作案；結(jié)伙作案是指2人以上共同作案。

③《監(jiān)察法》第15條規(guī)定:“監(jiān)察機關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進行監(jiān)察:(一)中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關(guān)、民主黨派機關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；(二)法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；(三)國有企業(yè)管理人員；(四)公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；(五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員；(六)其他依法履行公職的人員。”