程逸凡

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038)

權(quán)威的作用在于使公眾相信并服從某一決定或命令，主要表現(xiàn)在公眾對(duì)命令的內(nèi)心服從。權(quán)威的實(shí)現(xiàn)需要一定的外在保障，民警執(zhí)法權(quán)威亦是如此。執(zhí)法理念偏差、相關(guān)立法滯后、保障體系缺位以及民眾法治意識(shí)淡薄等原因均影響到民警的執(zhí)法權(quán)威。程華教授認(rèn)為：“警察的執(zhí)法權(quán)不是警察自身所具有的,而是來(lái)自于人民的授予并通過(guò)國(guó)家法律的形式得到體現(xiàn),這是警察執(zhí)法權(quán)的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)。”[1]民警的執(zhí)法活動(dòng)是公安機(jī)關(guān)代表國(guó)家維護(hù)法律權(quán)威、進(jìn)行社會(huì)管理的活動(dòng)，從這個(gè)意義上說(shuō)，保障民警執(zhí)法權(quán)威即是維護(hù)法律權(quán)威。近年來(lái)，隨著公眾權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，公眾維權(quán)積極性普遍提高，社會(huì)總體反應(yīng)呈現(xiàn)良好態(tài)勢(shì)，但也存在部分公眾假借維權(quán)之名夸張、夸大部分事實(shí)致真象扭曲的情況。在執(zhí)法過(guò)程中，如果遇到媒體不當(dāng)炒作、“網(wǎng)絡(luò)水軍”顛倒是非，公眾往往會(huì)同情處于“弱勢(shì)”的公眾，對(duì)涉事民警產(chǎn)生誤解，影響到民警的執(zhí)法權(quán)威。

一、民警執(zhí)法權(quán)威概述

民警執(zhí)法權(quán)威受多種因素影響，當(dāng)其中部分因素發(fā)生變化時(shí)，民警執(zhí)法權(quán)威也會(huì)隨之發(fā)生或大或小的變化。從總體來(lái)看，民警執(zhí)法權(quán)威可以分為應(yīng)然層面上的執(zhí)法權(quán)威和實(shí)然層面上的執(zhí)法權(quán)威。

(一)應(yīng)然層面

應(yīng)然層面上的民警執(zhí)法權(quán)威，是指民警執(zhí)法權(quán)威在應(yīng)然層面的狀態(tài)或影響力,也被稱為理論上的民警執(zhí)法權(quán)威。馬克斯·韋伯認(rèn)為，權(quán)威可分為傳統(tǒng)型權(quán)威、超凡魅力型權(quán)威、法理型權(quán)威三種。[2]我國(guó)民警執(zhí)法權(quán)威屬于法理型權(quán)威，是建立在理性基礎(chǔ)之上的權(quán)威。世界上絕大多數(shù)國(guó)家的警察權(quán)威也都是法理型權(quán)威。法理型權(quán)威是依托于法律、國(guó)家制度以及組織機(jī)構(gòu)而建立起來(lái)的，區(qū)別于封建帝王或族長(zhǎng)的傳統(tǒng)型權(quán)威和革命時(shí)期個(gè)人崇拜的超凡魅力型權(quán)威。韓大元教授認(rèn)為，權(quán)威之所以使人服從，是基于權(quán)威具有的合法性、正當(dāng)性以及公信力，且公眾對(duì)權(quán)威的服從是一種內(nèi)心的尊重，而不是一種外在的強(qiáng)制，這也是權(quán)威與權(quán)力的區(qū)別。[3]因此，我國(guó)民警執(zhí)法權(quán)威應(yīng)當(dāng)源于公民對(duì)法律的信仰、對(duì)國(guó)家權(quán)威的認(rèn)可，以及法律對(duì)民警執(zhí)法的授權(quán)與民警執(zhí)法的規(guī)范化等。這些因素保障民警執(zhí)法權(quán)威來(lái)源的正當(dāng)性、合法性、合理性，民眾對(duì)權(quán)威表示遵從即是對(duì)公平、正義的遵從。

從理論角度分析民警執(zhí)法權(quán)威，不能僅分析其來(lái)源，同時(shí)應(yīng)當(dāng)厘清權(quán)威的歸屬問(wèn)題。民警執(zhí)法權(quán)威是否屬于民警？從字面理解，似乎民警執(zhí)法權(quán)威歸屬于民警。湛中樂(lè)教授認(rèn)為，關(guān)于民警執(zhí)法權(quán)威的歸屬問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從個(gè)體與整體的角度進(jìn)行分析，民警在執(zhí)法過(guò)程中體現(xiàn)的權(quán)威性，實(shí)則是公安機(jī)關(guān)所有的。公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序的主要力量，法律賦予其合法使用強(qiáng)制措施的權(quán)力。因公安機(jī)關(guān)所具有的“暴力”威懾性特征，其本身以及對(duì)外作出的行政行為也就具備了一定的權(quán)威性。因此，筆者認(rèn)為，民警所具備的權(quán)威實(shí)則是公安機(jī)關(guān)權(quán)威的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。

(二)實(shí)然層面

實(shí)然層面上的民警執(zhí)法權(quán)威，即實(shí)踐層面的民警執(zhí)法權(quán)威，是指民警執(zhí)法活動(dòng)的公信力、威懾力在執(zhí)法實(shí)踐中的真實(shí)處境。近年來(lái)，規(guī)范民警執(zhí)法的法律、法規(guī)不斷出臺(tái)，其目的都是為了更好地保障公民權(quán)益，更為清晰地界定民警執(zhí)法權(quán)限。而各地方公安機(jī)關(guān)在制定具體實(shí)施細(xì)則時(shí)，又會(huì)進(jìn)一步限縮民警的執(zhí)法權(quán)限，避免民警在執(zhí)法時(shí)超越職權(quán)。而在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，部分領(lǐng)導(dǎo)和民警有“怕事兒”的心態(tài)，習(xí)慣于在執(zhí)法過(guò)程中一旦遇到“刺頭兒”，就會(huì)用忍氣吞聲式的“軟弱執(zhí)法”方式來(lái)化解矛盾，以避免因執(zhí)法瑕疵、執(zhí)法不當(dāng)或因輿論炒作造成不良影響而受到單位的處分，導(dǎo)致執(zhí)法相對(duì)人對(duì)執(zhí)法活動(dòng)產(chǎn)生“習(xí)慣性懷疑”，對(duì)執(zhí)法決定敢于拒絕遵從。

此外，民警執(zhí)法不規(guī)范，也是造成民警執(zhí)法權(quán)威弱化的主要原因之一。民警執(zhí)法不規(guī)范化主要表現(xiàn)在：不注重執(zhí)法方式與程序、濫用執(zhí)法權(quán)力等。實(shí)踐中，由于部分民警自身執(zhí)法技能與專業(yè)素養(yǎng)不足，導(dǎo)致執(zhí)法活動(dòng)不符合法定程序，處罰決定缺乏法律依據(jù)。除了自身執(zhí)法技能與專業(yè)素養(yǎng)原因以外，隨意性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等濫用執(zhí)法權(quán)力的現(xiàn)象也是普遍存在的。

孟德斯鳩曾說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵4]執(zhí)法環(huán)境惡化、執(zhí)法不夠規(guī)范，這些因素共同導(dǎo)致了民警執(zhí)法權(quán)威的弱化，也間接性地侵害到民警的合法權(quán)益。低效能、高成本的執(zhí)法活動(dòng)，使法律的權(quán)威進(jìn)一步遭到挑戰(zhàn)。民警執(zhí)法權(quán)威與法律權(quán)威是共存的關(guān)系，民警執(zhí)法權(quán)威需要得到法律的確認(rèn)與保障，法律權(quán)威需要民警積極貫徹落實(shí)法律來(lái)加以維護(hù)。[5]

二、影響民警執(zhí)法權(quán)威的事件

對(duì)民警執(zhí)法權(quán)威產(chǎn)生影響的事件，往往具有一個(gè)共同特點(diǎn)，即社會(huì)關(guān)注度極高。該類事件并不一定涉及眾多相對(duì)人，卻具有廣泛且持久的社會(huì)影響力。影響民警執(zhí)法權(quán)威的事件可以分為負(fù)面事件與正面事件，這兩類事件對(duì)樹(shù)立民警執(zhí)法權(quán)威起著不同的作用。

(一)負(fù)面事件

影響民警執(zhí)法權(quán)威的負(fù)面事件，主要是指襲警、辱警、警察執(zhí)法不規(guī)范等一系列有損民警執(zhí)法權(quán)威的社會(huì)熱點(diǎn)事件。

一點(diǎn)資訊網(wǎng)“中國(guó)襲警現(xiàn)象調(diào)查”[6]顯示，2015-2017年暴力襲擊民警事件共計(jì)25075起，其中排名前十位的省份分別為：上海市、浙江省、廣東省、江蘇省、河南省，山東省、安徽省、湖南省、遼寧省、福建省。具體數(shù)據(jù)參見(jiàn)下圖。

以上數(shù)據(jù)顯示，上海市暴力襲警事件是福建省的近三倍，也明顯高于其他省份。如此之多的襲警事件，折射出當(dāng)下執(zhí)法環(huán)境已嚴(yán)重惡化。

與暴力襲警事件相比，辱警事件造成的社會(huì)影響更加惡劣，更加嚴(yán)重地影響到民警執(zhí)法權(quán)威。2018年4月21日，唐山“副局長(zhǎng)夫人”多次掌摑執(zhí)法民警[7]事件在網(wǎng)上一經(jīng)披露，引起了全國(guó)范圍內(nèi)的熱議。掌摑執(zhí)法民警，嚴(yán)重侵害民警的人格權(quán)，是對(duì)民警人格尊嚴(yán)與法律權(quán)威的肆意踐踏。此類事件在全國(guó)范圍內(nèi)也時(shí)有發(fā)生，如：2018年11月11日下午，北京女大學(xué)生張某攜刀具進(jìn)地鐵時(shí)被攔，掌摑民警還笑稱，“最多拘留我15天”。[8]如果任由“副局長(zhǎng)夫人掌摑民警”事件、“女大學(xué)生掌摑民警”事件等一系列蔑視執(zhí)法權(quán)威的事件發(fā)生，會(huì)造成其他社會(huì)人員盲目跟風(fēng)、相繼模仿的“破窗效應(yīng)”。

(二)正面事件

所謂正面事件即為對(duì)民警執(zhí)法權(quán)威有強(qiáng)化作用的事件，如民警公平、公正執(zhí)法，民警教科書(shū)式執(zhí)法等事件。2018年5月17日，發(fā)生在上海的民警“教科書(shū)式執(zhí)法”[9]被多家媒體相繼報(bào)道，同時(shí)獲得了網(wǎng)民的一致點(diǎn)贊，此事件為強(qiáng)化民警執(zhí)法權(quán)威樹(shù)立了典范。在此之后，還有“警界李云龍”[10]在執(zhí)法過(guò)程中不懼威脅、執(zhí)法有理有節(jié)有據(jù)，亦被視為是“交警教科書(shū)式執(zhí)法”的典范。這兩起民警執(zhí)法案例得到了社會(huì)的普遍認(rèn)同與好評(píng)，是強(qiáng)化民警執(zhí)法權(quán)威最為行之有效的方法。但重塑民警執(zhí)法權(quán)威，依賴于民警規(guī)范執(zhí)法常態(tài)化。

三、民警執(zhí)法權(quán)威弱化的原因

導(dǎo)致民警執(zhí)法權(quán)威弱化是由多方面因素共同作用的結(jié)果，但總體上可以分為內(nèi)部與外部二大原因。

(一)內(nèi)部原因

1.民警法治素養(yǎng)有待提升。在公安體系內(nèi)部，存在部分領(lǐng)導(dǎo)為了保證自身政績(jī)，避免受到群眾投訴，一味地限縮基層民警執(zhí)法權(quán)限和力度的現(xiàn)象。此類現(xiàn)象的發(fā)生，緣于領(lǐng)導(dǎo)思維過(guò)于保守與僵化，認(rèn)為只要民警在執(zhí)法過(guò)程中盡可能與執(zhí)法相對(duì)人形成妥協(xié)，避免采用過(guò)于強(qiáng)硬的執(zhí)法手段，這樣就可以獲得群眾的普遍好評(píng)。領(lǐng)導(dǎo)的這種思維與想法，是造成民警“軟弱執(zhí)法”現(xiàn)象的主要原因。其次，民警自身的執(zhí)法理念也存在著一定的偏差。大部分民警在執(zhí)法過(guò)程中存在著“怕出錯(cuò)”的現(xiàn)象，表現(xiàn)出執(zhí)法不自信，現(xiàn)場(chǎng)處置不夠果斷，導(dǎo)致這類現(xiàn)象發(fā)生的原因在于民警的法治素養(yǎng)有待進(jìn)一步提高。民警法治素養(yǎng)上的欠缺，造成民警在執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法行為、執(zhí)法術(shù)語(yǔ)不夠規(guī)范，使執(zhí)法相對(duì)人對(duì)民警的執(zhí)法行為產(chǎn)生質(zhì)疑，從而動(dòng)搖了民警執(zhí)法在公眾心目中的權(quán)威性。因此，提高民警的法治素養(yǎng)顯得尤為重要且迫切，尤其要保證執(zhí)法的程序公正，在日常執(zhí)法中重塑民警執(zhí)法權(quán)威。

2.民警的執(zhí)法行為不夠公正。哈羅德·伯爾曼認(rèn)為：“法律必須被信仰,否則它將形同虛設(shè)?！盵11]法律信仰應(yīng)當(dāng)像宗教信仰一樣，存在于每個(gè)民警心目中，并指引他們踐行法律、守護(hù)法律，在保障程序正義的同時(shí)，也要最大限度地保障實(shí)體正義，將法律作為指導(dǎo)日常執(zhí)法行為的最高準(zhǔn)則，不受外界無(wú)關(guān)因素的干擾。但實(shí)踐中，有部分民警的法律信仰喪失，在其執(zhí)法活動(dòng)中已不再堅(jiān)守公平、公正的原則，也不再遵循以事實(shí)為依據(jù)、法律為準(zhǔn)繩的基本底線，執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、選擇性執(zhí)法等現(xiàn)象。此類執(zhí)法行為不僅損害公眾合法權(quán)益，同時(shí)使公眾對(duì)民警執(zhí)法權(quán)威由深信不疑轉(zhuǎn)變?yōu)橐尚艆?，甚至?duì)民警產(chǎn)生懼怕，最終導(dǎo)致警民關(guān)系的疏遠(yuǎn)與惡化。

3.基層民警人員與警械配置使用均不到位。由于基層民警人員配置不合理，基層警力缺乏，導(dǎo)致基層公安工作開(kāi)展進(jìn)度慢、效率低。公安工作的重心在基層，基層民警的執(zhí)法質(zhì)量直接決定了民警執(zhí)法權(quán)威的樹(shù)立與公安事業(yè)的整體形象。而整個(gè)公安機(jī)關(guān)人員配置屬于“兩頭尖，中間寬”，基層警力不足，編制有限，直接從事基層工作的派出所民警數(shù)量更是有限。派出所民警是與群眾接觸最多的民警，對(duì)民警執(zhí)法權(quán)威影響最大。由于派出所的人力、物力短缺，執(zhí)法人員素質(zhì)不高，在日常的執(zhí)法中經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法不及時(shí)、執(zhí)法不規(guī)范等現(xiàn)象，這些都會(huì)導(dǎo)致民警執(zhí)法權(quán)威趨于弱化。此外，民警執(zhí)法裝備不足，也會(huì)影響民警執(zhí)法效果不佳，導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)威弱化。民警執(zhí)法與其他行政機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)法的不同之處在于民警執(zhí)法具有暴力屬性，可以依據(jù)法定程序合理使用警械，包括使用槍支。民警執(zhí)法具有更強(qiáng)執(zhí)法權(quán)威，很大程度上是由于其身著警服、佩戴警械，代表國(guó)家行使權(quán)力。[12]但實(shí)踐中，由于基層民警對(duì)警械使用的程序、條件以及程度沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí)，因此，在執(zhí)法活動(dòng)中，不敢隨便使用警械，擔(dān)心錯(cuò)誤使用警械受到懲罰，甚至不佩戴警械。當(dāng)民警沒(méi)有警械作為執(zhí)法的強(qiáng)有力保障時(shí)，執(zhí)法相對(duì)人對(duì)于民警的執(zhí)法活動(dòng)，可能選擇性地遵從，民警執(zhí)法的權(quán)威性、威懾力也會(huì)大受影響。[13]

(二)外部原因

1.涉警輿情處理不當(dāng)。在網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)高度發(fā)達(dá)的今天，網(wǎng)絡(luò)成為了公眾交流經(jīng)驗(yàn)、討論看法的“新社會(huì)”。同時(shí)，由于網(wǎng)絡(luò)信息傳遞速度快，涉及范圍廣，一些不法分子和有極端思想的網(wǎng)民，利用網(wǎng)絡(luò)傳播消極與虛假信息?；鶎用窬谏鐣?huì)管理中處于第一線，與公眾接觸較多，警民矛盾自然也會(huì)較多。如在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)民警不規(guī)范執(zhí)法、濫用職權(quán)的情形，再加上部分媒體的虛假報(bào)道，會(huì)進(jìn)一步激化民警與公眾之間的矛盾。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)涉警輿情時(shí)，公眾的關(guān)注度也會(huì)比其他輿情高出很多，而且關(guān)注的時(shí)間也更持久。[14]涉警輿情借助網(wǎng)絡(luò)快速傳播，能在極短的時(shí)間內(nèi)遍布各個(gè)角落，公安機(jī)關(guān)如不及時(shí)應(yīng)對(duì)處置，將會(huì)演變成公眾對(duì)基層民警甚至公安機(jī)關(guān)的不信任。當(dāng)公眾不再信任執(zhí)法機(jī)關(guān)，那么執(zhí)法權(quán)威就無(wú)從談起。因此，涉警網(wǎng)絡(luò)輿情的及時(shí)、正確處理是新時(shí)代下重塑民警執(zhí)法權(quán)威的重要一環(huán)。

2.民警職能過(guò)于泛化。公眾熟知的權(quán)威往往與“專家”一詞聯(lián)系在一起。之所以公眾覺(jué)得專家的行為具有權(quán)威性，是因?yàn)閷＜揖邆湎嚓P(guān)的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備和相關(guān)技能，而普通大眾并不熟知。那么，民警的執(zhí)法權(quán)威是否具備類似專家權(quán)威的屬性呢？很遺憾，實(shí)踐中的民警并不具備這種條件。由于公安機(jī)關(guān)是“條塊結(jié)合”的管理體系，民警在完成法定執(zhí)法工作以外，更多的是協(xié)助當(dāng)?shù)卣瓿梢幌盗新毮芤酝獾膱?zhí)法活動(dòng)，例如，參與土地征收、房屋拆遷等。從執(zhí)法目的看，讓民警參與這些執(zhí)法活動(dòng)，是為了維護(hù)社會(huì)秩序與公共安全。但實(shí)踐中，因?yàn)槊窬恰皣?guó)家暴力機(jī)關(guān)的象征”，往往成為公眾矛頭所指對(duì)象，導(dǎo)致原本緊張的警民關(guān)系更是雪上添霜。這種泛化的執(zhí)法使得民警很難在公眾面前樹(shù)立“專業(yè)執(zhí)法人”的形象，也弱化了公眾對(duì)民警執(zhí)法的信任度。季衛(wèi)東教授認(rèn)為，“權(quán)威可以促使他人基于信賴而自發(fā)接受其規(guī)范的力量”。[15]當(dāng)民警職能過(guò)于泛化，警民關(guān)系日趨緊張，公眾不再信任民警執(zhí)法，民警執(zhí)法也就再無(wú)權(quán)威可言。

3.立法的滯后性。立法是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與升華后的產(chǎn)物，且反作用于實(shí)踐本身，其往往具有滯后性。關(guān)于民警執(zhí)法權(quán)益的保障，在學(xué)界有不同的觀點(diǎn)。有部分學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在《刑法》中設(shè)立襲警罪。還有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)域外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立警察防衛(wèi)權(quán)，認(rèn)為那些設(shè)立警察防衛(wèi)權(quán)的國(guó)家中，警察執(zhí)法權(quán)益很少遭受侵害，同時(shí)，警察也具有極高的執(zhí)法權(quán)威。[16]有學(xué)者認(rèn)為，造成民警執(zhí)法權(quán)威弱化的原因是相關(guān)法律不夠精細(xì)化，侵害民警執(zhí)法權(quán)益之后，未受到相應(yīng)的處罰，如《治安管理法》《刑法》中關(guān)于阻礙民警執(zhí)法、侵犯民警執(zhí)法權(quán)益的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，實(shí)踐中無(wú)法得到貫徹落實(shí)，導(dǎo)致民警執(zhí)法權(quán)威弱化。[17]筆者認(rèn)為，造成民警執(zhí)法權(quán)威弱化的原因有兩個(gè)方面。第一，缺少懲戒涉警違法行為的精細(xì)化法律規(guī)范，降低了民警執(zhí)法的威懾力。第二，在維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威的法律體系中，監(jiān)督與限制的法律條款過(guò)多，而保障民警執(zhí)法權(quán)威的條款太少。綜上，立法的滯后性，是導(dǎo)致民警執(zhí)法權(quán)威弱化的主要原因。

四、民警執(zhí)法權(quán)威重塑的基本路徑

當(dāng)前，我國(guó)正處于建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中。隨著法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，公眾的法治意識(shí)得到了空前的提高，尤其在維護(hù)自身權(quán)益時(shí)，公眾表現(xiàn)出極高的維權(quán)熱情。但也存在著部分公眾假借維權(quán)之名行侵權(quán)之實(shí)，不僅侵犯廣大群眾的合法權(quán)益，也侵犯警察的執(zhí)法權(quán)以及警察作為公民的合法權(quán)益。同時(shí)，公安執(zhí)法隊(duì)伍中存在“躲、怕、軟”的現(xiàn)象和缺乏維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威的直接法律依據(jù)，這也是導(dǎo)致民警執(zhí)法權(quán)威弱化的原因。公安部出臺(tái)《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，為重塑民警執(zhí)法權(quán)威提供了直接的部門(mén)規(guī)章依據(jù)。筆者根據(jù)當(dāng)前社會(huì)法治環(huán)境，參照《規(guī)定》內(nèi)容，為重塑民警執(zhí)法權(quán)威提出以下建議。

(一)設(shè)立維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作委員會(huì)

長(zhǎng)期以來(lái)，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部未設(shè)置完善的責(zé)任部門(mén)，維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威，本次《規(guī)定》的出臺(tái)為設(shè)立維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作委員會(huì)提供了直接的行政規(guī)章依據(jù)?！兑?guī)定》第四條明確要求公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成立維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作委員會(huì)，由主任(督察長(zhǎng))負(fù)責(zé)，法制、警務(wù)保障、新聞宣傳等部門(mén)為成員單位，共同完成維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威的工作。該條款打破了傳統(tǒng)的“督察”觀念，督察的工作不再只是監(jiān)督民警是否違規(guī)違紀(jì)、濫用職權(quán)，而是增設(shè)了維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威的職能，接受民警的申訴，為民警正名、提供救濟(jì)等。

民警可以通過(guò)該工作委員會(huì)進(jìn)行維權(quán)、正名，在一定程度上維護(hù)了自身的合法權(quán)益，也維護(hù)了民警的執(zhí)法權(quán)威。值得思考的是，如何協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)成員間的工作以及工作量的分配？在提倡警力下沉的大背景下，公安機(jī)關(guān)是否還有足夠的人力、物力來(lái)保障該工作委員會(huì)的維權(quán)質(zhì)量？若該工作委員會(huì)的組成人員是公安機(jī)關(guān)各部門(mén)借調(diào)的兼職人員，這些人員在其原本的工作崗位上已經(jīng)不堪重負(fù)，是否還有余力來(lái)完成這項(xiàng)工作呢？筆者認(rèn)為，該工作委員會(huì)的組成人員最好是公安機(jī)關(guān)委任的專職人員。維權(quán)委員會(huì)的主任由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人兼任(公安部則由一名副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任)。維權(quán)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)做好日常民警維權(quán)工作，及時(shí)總結(jié)民警維權(quán)工作中的問(wèn)題。各部門(mén)應(yīng)針對(duì)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威中出現(xiàn)的問(wèn)題作出相應(yīng)調(diào)整和處理。維權(quán)委員會(huì)的工作人員應(yīng)當(dāng)在收到民警維權(quán)申請(qǐng)的第一時(shí)間趕往現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)發(fā)生的事件與涉案人員進(jìn)行客觀中立的評(píng)價(jià)，作出責(zé)任劃分，并通過(guò)一定的形式公布處理結(jié)果；對(duì)沒(méi)有責(zé)任的民警及時(shí)進(jìn)行救助或采取相應(yīng)的保障措施。必要時(shí)對(duì)于民警的家屬也應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的保障措施，避免其家屬的合法權(quán)益遭到損害，以維護(hù)法律尊嚴(yán)和民警執(zhí)法權(quán)威。

(二)健全新聞發(fā)布機(jī)制

習(xí)近平總書(shū)記在黨的新聞?shì)浾摴ぷ髯剷?huì)上指出，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)善于與媒體打交道，利用媒體宣傳政策、了解民生、化解矛盾、引導(dǎo)輿論等。[18]各地公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)會(huì)議精神，妥善處理涉警輿情，及時(shí)發(fā)布官方新聞維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威。貫徹落實(shí)《規(guī)定》第七條的內(nèi)容，組建新聞、輿情工作小組。涉警輿情的處理與官方新聞的發(fā)布應(yīng)當(dāng)由警務(wù)督察部門(mén)、新聞宣傳部門(mén)以及法制部門(mén)等負(fù)責(zé)。針對(duì)《規(guī)定》第七條內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，無(wú)具體實(shí)施方案的情況，各地公安機(jī)關(guān)要因地制宜制定適用本地區(qū)的實(shí)施細(xì)則。北京市公安局為加強(qiáng)首都治安、維護(hù)法律尊嚴(yán)、保障民警執(zhí)法權(quán)威，根據(jù)《規(guī)定》的內(nèi)容，制定了《北京市公安局維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)，《實(shí)施辦法》明確將網(wǎng)絡(luò)中侮辱警察、誹謗警察以及失實(shí)炒作等有損民警執(zhí)法權(quán)威的事件都納入了受理范圍。筆者認(rèn)為，該《實(shí)施辦法》是對(duì)《規(guī)定》的細(xì)化與落實(shí)，各地方公安機(jī)關(guān)可學(xué)習(xí)北京公安的做法，盡快制定適合本地區(qū)的實(shí)施細(xì)則，將涉警輿情事件的受理范圍作出明確的界定。

關(guān)于涉警輿情以及新聞發(fā)布，筆者有以下三點(diǎn)建議。第一，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上社交平臺(tái)、自媒體、直播間等輿情多發(fā)地帶，公安機(jī)關(guān)新聞、輿情工作小組應(yīng)當(dāng)安排專門(mén)人員對(duì)涉警輿情進(jìn)行監(jiān)管、引導(dǎo)，并作出官方解釋。第二，對(duì)在微博、微信、貼吧上發(fā)表的網(wǎng)民評(píng)論較多的文章，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、全面地查閱其中的涉警評(píng)論，從整體上把握網(wǎng)絡(luò)輿論動(dòng)向，針對(duì)重點(diǎn)評(píng)論進(jìn)行回復(fù)。沈巋教授認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)使用技術(shù)手段從眾多網(wǎng)絡(luò)評(píng)論中篩選出重要評(píng)論，以此來(lái)證明行政機(jī)關(guān)已經(jīng)查閱了所有評(píng)論。[19]第三，有關(guān)民警執(zhí)法類的新聞，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、如實(shí)報(bào)道。通過(guò)大力宣傳“教科書(shū)式執(zhí)法”，重塑民警執(zhí)法權(quán)威。同時(shí)，向社會(huì)公開(kāi)民警不規(guī)范的執(zhí)法，指出錯(cuò)誤，以此表明公安機(jī)關(guān)規(guī)范民警執(zhí)法的決心。網(wǎng)絡(luò)信息傳播速度快、范圍廣，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快占領(lǐng)涉警新聞、輿情的“網(wǎng)絡(luò)高地”，這是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代重塑民警執(zhí)法權(quán)威的有效保障。大數(shù)據(jù)時(shí)代，要讓數(shù)據(jù)自己發(fā)聲。[20]公安機(jī)關(guān)及執(zhí)法民警應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)時(shí)代輿論的處理方式，不僅讓媒體報(bào)道正面事件，也應(yīng)當(dāng)客觀理性地處理負(fù)面事件，并及時(shí)公布相關(guān)執(zhí)法數(shù)據(jù)，讓公眾通過(guò)數(shù)據(jù)了解民警執(zhí)法情況。

(三)完善評(píng)價(jià)與追責(zé)機(jī)制

公安機(jī)關(guān)對(duì)民警的執(zhí)法進(jìn)行追責(zé)與評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循合法性原則、合理性原則。《規(guī)定》第十五條指出，追究執(zhí)法民警的責(zé)任應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照過(guò)錯(cuò)責(zé)任制，非因法定事由不得追究相關(guān)民警的責(zé)任?！兑?guī)定》第十六條指出，公安機(jī)關(guān)對(duì)民警執(zhí)法進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照客觀事實(shí)，公平公正地進(jìn)行評(píng)價(jià)，不得因?yàn)檩浾摗⒊醋鞯挠绊懚又貙?duì)民警的處分。從內(nèi)容上看，《規(guī)定》的第十五、十六條關(guān)于公安機(jī)關(guān)如何對(duì)民警執(zhí)法進(jìn)行追責(zé)與評(píng)價(jià)作出了較為詳盡的規(guī)定，在如何對(duì)民警執(zhí)法進(jìn)行評(píng)價(jià)與追責(zé)方面是有重大進(jìn)步的。從理論上講，追責(zé)與評(píng)價(jià)本應(yīng)如此，但具體落實(shí)有一定難度。

實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)有時(shí)迫于輿論、信訪壓力，為了“息事寧人”，對(duì)執(zhí)法民警進(jìn)行不當(dāng)處分，甚至關(guān)其禁閉。這其中既有社會(huì)因素，也有公安機(jī)關(guān)內(nèi)部因素。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)自身原因更為突出。對(duì)此，有兩點(diǎn)建議。第一，借鑒行政合法性原則。公安機(jī)關(guān)在對(duì)民警執(zhí)法行為進(jìn)行追責(zé)與評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定條件、法定程序進(jìn)行。做到法無(wú)明文規(guī)定不處罰，讓執(zhí)法民警的合法權(quán)益處于穩(wěn)定且確定的狀態(tài)。杜絕“息事寧人”的現(xiàn)象發(fā)生，對(duì)民警進(jìn)行處分應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)。第二，借鑒行政合理性原則。公安機(jī)關(guān)在對(duì)民警執(zhí)法行為進(jìn)行評(píng)價(jià)與追責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮合理性原則的四個(gè)要素，即符合法律目的、相關(guān)考慮、理性決定、符合比例。當(dāng)民警執(zhí)法行為滿足這四個(gè)要素時(shí)，即為合理的執(zhí)法行為。實(shí)踐中，對(duì)于執(zhí)法行為是否合理往往具有爭(zhēng)議。以民警執(zhí)法時(shí)使用槍支為例，“慶安火車(chē)站警察槍擊案”[21]中，民警的開(kāi)槍行為最終被認(rèn)定為正當(dāng)履行職務(wù)行為。該認(rèn)定結(jié)果主要依據(jù)民警執(zhí)法行為的規(guī)范性、武力升級(jí)的順序以及開(kāi)槍時(shí)“合理的確信”?！昂侠淼拇_信”是指執(zhí)法者根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際情形認(rèn)為采取相應(yīng)的執(zhí)法手段是合理的。高文英教授認(rèn)為，民警開(kāi)槍的“合理的確信”標(biāo)準(zhǔn)可借鑒美國(guó)的相關(guān)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，一方面最大可能地使民警開(kāi)槍時(shí)排除干擾因素，另一方面可以避免民警在執(zhí)法活動(dòng)中猶豫不決，錯(cuò)失最佳的開(kāi)槍時(shí)機(jī)。[22]因此，公安機(jī)關(guān)在評(píng)價(jià)民警執(zhí)法行為是否合理時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)時(shí)的現(xiàn)場(chǎng)情形，充分考慮主客觀條件以及外部環(huán)境因素?！兑?guī)定》第十七條明確指出，對(duì)于民警執(zhí)法中是否存在過(guò)錯(cuò)，公安機(jī)關(guān)維權(quán)委應(yīng)當(dāng)組織專家進(jìn)行討論，并由專家組出具意見(jiàn)書(shū)，不能因?yàn)檩浾搲毫驉阂獬醋鞫鴮?duì)民警進(jìn)行錯(cuò)誤的處罰。第十七條是對(duì)評(píng)價(jià)與追責(zé)機(jī)制的補(bǔ)充與救濟(jì)，該條款敘述的內(nèi)容類似于法院系統(tǒng)的二審程序，是執(zhí)法民警對(duì)初步認(rèn)定結(jié)果不服的一種救濟(jì)。

(四)避免錯(cuò)誤指揮和民警職能泛化

領(lǐng)導(dǎo)的錯(cuò)誤指揮與民警職能泛化是導(dǎo)致民警執(zhí)法權(quán)威弱化的重要原因。領(lǐng)導(dǎo)的錯(cuò)誤指揮主要體現(xiàn)在：領(lǐng)導(dǎo)因私動(dòng)用民警、決策一意孤行、干預(yù)民警公正執(zhí)法等?！兑?guī)定》第二十八條對(duì)此也作出了規(guī)定，表明了公安部在維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威上的決心，這是由上至下的思想變革。但《規(guī)定》中列舉的情形過(guò)少且過(guò)于原則化，不能很好滿足實(shí)踐操作的需要。因此，在具體適用中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合其他法律、法規(guī)的規(guī)定。各地公安機(jī)關(guān)在制定具體實(shí)施細(xì)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)在不違背《規(guī)定》原意的基礎(chǔ)上，對(duì)第二十八條規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，使之更具有操作性。筆者建議，各地公安機(jī)關(guān)在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)，可以參照《中華人民共和國(guó)人民警察法》(修訂草案稿)(以下簡(jiǎn)稱《警察法草案》)第四條(公安事權(quán)劃分)、第十二條(職責(zé)范圍)、第四十七條(警力調(diào)動(dòng)使用)、第六十六條(排除執(zhí)法干擾)、第一百零一條(越權(quán)職責(zé))等相關(guān)規(guī)定。

建設(shè)專業(yè)化民警隊(duì)伍，避免民警職能過(guò)度泛化，以此重塑民警執(zhí)法權(quán)威。“有困難找警察”在公眾思想中已根深蒂固。這導(dǎo)致民警在日常的執(zhí)法活動(dòng)中，大量的時(shí)間與精力都在從事非警務(wù)活動(dòng)，營(yíng)造了“全能民警”，而非“專業(yè)民警”的形象。而公眾所熟知的權(quán)威恰恰源于“專業(yè)”。因此，重塑民警執(zhí)法權(quán)威則需要建設(shè)“專業(yè)民警”隊(duì)伍。《規(guī)定》第二十六條指出，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)民警法律素養(yǎng)，加強(qiáng)警體、警械訓(xùn)練，規(guī)范民警現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，提高執(zhí)法水平。筆者認(rèn)為，《規(guī)定》中可以加入獎(jiǎng)勵(lì)條款，對(duì)于部分民警的“教科書(shū)式執(zhí)法”應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)與推廣，實(shí)現(xiàn)“教科書(shū)式執(zhí)法”常態(tài)化。

(五)提升民警的綜合素質(zhì)

針對(duì)民警執(zhí)法不公正、不規(guī)范、不及時(shí)以及執(zhí)法缺乏威懾力等問(wèn)題。筆者認(rèn)為，提高民警的綜合素質(zhì)是解決這些問(wèn)題的正確思路，主要包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容。第一，提高一線民警的執(zhí)法質(zhì)量。一線民警是與群眾接觸最為密切的警察群體，執(zhí)法更應(yīng)當(dāng)具備公正性、規(guī)范性以及專業(yè)性。定期組織一線民警進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法培訓(xùn)，及時(shí)借鑒、學(xué)習(xí)先進(jìn)、規(guī)范、文明的執(zhí)法方式。沒(méi)有高質(zhì)量的執(zhí)法，再多的新聞宣傳、媒體報(bào)道都是無(wú)濟(jì)于事。第二，提升指揮中心民警的專業(yè)技能。這是接警、處警及時(shí)性、高效性的基本保障，鼓勵(lì)該部門(mén)民警學(xué)習(xí)大數(shù)據(jù)技術(shù)，善于利用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析、預(yù)測(cè)警情等?！兑?guī)定》雖未明確規(guī)定民警的任務(wù)分配問(wèn)題，但筆者認(rèn)為，科學(xué)的任務(wù)分配對(duì)重塑民警執(zhí)法權(quán)威同樣至關(guān)重要。當(dāng)前，處于大數(shù)據(jù)時(shí)代高速發(fā)展時(shí)期，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行民警任務(wù)分配，這種做法既可以提高民警執(zhí)法效率，亦可滿足公眾對(duì)民警執(zhí)法及時(shí)性的要求。如通過(guò)分析某一城市、某一時(shí)間段、某一路口的車(chē)流情況，可以及時(shí)調(diào)整交警的數(shù)量。宏觀上，通過(guò)公安大數(shù)據(jù)分析，可以得出近年來(lái)警種需求量，各地區(qū)所需警力數(shù)量。公安機(jī)關(guān)基于此類信息及時(shí)作出警力分配，警種調(diào)動(dòng)，遵循“警力跟著警情走”原則，科學(xué)用警，把警力用在最需要的時(shí)段與地區(qū)。[23]這些雖然與提高民警執(zhí)法權(quán)威并無(wú)直接聯(lián)系，但科學(xué)用警對(duì)于間接提高民警執(zhí)法權(quán)威有著重要意義。第三，全面普及、提升警用裝備。警用裝備是民警執(zhí)法過(guò)程中的必備要素，其可保證執(zhí)法順利進(jìn)行，保障民警自身安全。若缺乏警用裝備，則會(huì)極大削弱對(duì)執(zhí)法對(duì)象的威懾力，從而弱化民警執(zhí)法權(quán)威。黨的十八大以來(lái),公安系統(tǒng)共犧牲了2061名民警[24]，這一結(jié)果在很大程度上與民警執(zhí)法裝備落后且沒(méi)有完全普及有直接聯(lián)系，尤其在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為每位民警或處警人員配備專用的警用裝備(可以為輔警配備與之權(quán)限相應(yīng)的警用裝備)，避免出現(xiàn)共用一套警用裝備的現(xiàn)象，這對(duì)重塑民警執(zhí)法權(quán)威也起著至關(guān)重要的作用。

(六)完善法律保障體系

由于民警執(zhí)法環(huán)境惡化，風(fēng)險(xiǎn)增加，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)民警這一職業(yè)的合法權(quán)益進(jìn)行有效保障。[25]保障民警執(zhí)法權(quán)益與維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威本身就是一脈相承的，對(duì)民警執(zhí)法權(quán)益的有效保障必將提升民警的執(zhí)法權(quán)威。民警這一特殊職業(yè)，具有多種權(quán)益，且每種權(quán)益都是不可或缺的，大概可分為四類：作為公民的權(quán)益、作為國(guó)家公職人員的權(quán)益、作為人民警察的權(quán)益與作為特殊職業(yè)的權(quán)益。[26]《規(guī)定》第八條對(duì)民警的這四類權(quán)益進(jìn)行了集中、詳細(xì)的列舉，共計(jì)十類，并規(guī)定發(fā)生這十類情形時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威，實(shí)則也是對(duì)民警權(quán)益的一種保障。筆者認(rèn)為，《規(guī)定》第八條是該部門(mén)規(guī)章的核心條款，對(duì)于該條款在實(shí)踐中的貫徹落實(shí)，應(yīng)由各地方公安機(jī)關(guān)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，在實(shí)施細(xì)則對(duì)第八條中的每一項(xiàng)再進(jìn)一步細(xì)化，尤其要充分、詳盡地規(guī)定每種違法行為的構(gòu)成要件，以便公安機(jī)關(guān)對(duì)每種違法行為的認(rèn)定與處罰。目前，北京市公安局已經(jīng)制定了《實(shí)施辦法》，將規(guī)定中的十類情形擴(kuò)展至十一類情形，且在內(nèi)容上也作了進(jìn)一步的細(xì)化。

除了公安部制定《規(guī)定》以外，對(duì)于強(qiáng)化民警執(zhí)法權(quán)威，是否還存在另一種立竿見(jiàn)影的方法呢？襲警罪入刑或許是一條出路，但學(xué)界對(duì)此存在爭(zhēng)議。贊同方認(rèn)為，襲警罪入刑是從法律層面對(duì)襲警行為的一種評(píng)價(jià)，相關(guān)規(guī)定一旦升格為法律，襲警行為勢(shì)必受到相應(yīng)的制裁。通過(guò)法律的強(qiáng)制性來(lái)規(guī)范公眾行為，以減少襲警行為發(fā)生。鄧國(guó)良教授對(duì)襲警罪入刑是極為贊同的，他認(rèn)為，襲警行為列入刑法是國(guó)家表明態(tài)度的一種方式，若對(duì)襲警行為不加以規(guī)制,將會(huì)影響到民警正常執(zhí)法活動(dòng)。[27]反對(duì)方認(rèn)為，對(duì)襲警行為可以妨礙執(zhí)行公務(wù)罪加以處罰，不必在刑法中設(shè)立襲警罪來(lái)進(jìn)行規(guī)范。齊文遠(yuǎn)教授認(rèn)為，在刑法中增加暴力襲擊依法執(zhí)行公務(wù)的人民警察應(yīng)該從重處罰的內(nèi)容是多余的，這本來(lái)就是妨礙公務(wù)罪所涵蓋的內(nèi)容。[28]田宏杰教授認(rèn)為，僅因襲警行為增多就設(shè)立襲警罪，那么襲擊法官、人大代表等，是否都要設(shè)立相應(yīng)的罪名呢？[29]

雙方觀點(diǎn)都有可取之處，但筆者認(rèn)為，設(shè)立襲警罪還是具有一定積極意義的。民警是維護(hù)社會(huì)秩序、保障國(guó)家安全的中堅(jiān)力量。如果襲警行為不能有效制止，長(zhǎng)此以往，會(huì)威脅到國(guó)家安全，嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序。對(duì)于設(shè)立襲警罪的必要性與具體路徑，可以參照酒駕入刑的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)酒駕入刑后，喝酒開(kāi)車(chē)的行為急劇下降，主要原因還是公眾懼怕法律的制裁。當(dāng)襲警罪入刑后，襲警行為有了法律層面的依據(jù)，將對(duì)公眾起更大的警示作用，使公眾自覺(jué)地規(guī)范自己的行為方式，更好地發(fā)揮法律的預(yù)防功能。

襲警罪入刑與《規(guī)定》的出臺(tái)有著異曲同工之妙，都是為強(qiáng)化民警執(zhí)法權(quán)威，保障民警合法權(quán)益?！兑?guī)定》明確指出，民警依法履行職責(zé)將不承擔(dān)任何法律責(zé)任，即只要民警依法行使職權(quán)，那么對(duì)執(zhí)法對(duì)象造成的一切損害，民警都將不予承擔(dān)法律責(zé)任。這為民警日常執(zhí)法提供了堅(jiān)實(shí)的后盾，徹底解決其執(zhí)法的后顧之憂。襲警罪入刑為判斷公眾的侵犯民警的執(zhí)法行為是否應(yīng)當(dāng)受到刑法處罰提供更為明確的法律依據(jù)。襲警入罪往往會(huì)比道德教化更為有效，當(dāng)襲警行為是一種犯罪，深入人心時(shí)，民警執(zhí)法的權(quán)威性將會(huì)空前提升，且民警執(zhí)法過(guò)程中的合法權(quán)益也會(huì)受到有效的保障?！兑?guī)定》與襲警罪是相輔相成的，雖二者側(cè)重的內(nèi)容不同，但最終目的是一致的?！兑?guī)定》已經(jīng)正式出臺(tái)，期待襲警罪盡快被列入《刑法》之中。