曹璐，譚靜，魏來，卓佳，華傳哲，蔣鳴，馮旭

（中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，北京 100044）

一、我國村鎮(zhèn)規(guī)劃、管理面臨的主要問題

我國鄉(xiāng)村地區(qū)幅員廣闊，村鎮(zhèn)不僅數(shù)量眾多，而且差異極大?！吨袊青l(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒2017》顯示，2017年末，全國共有建制鎮(zhèn)18 100個，建制鎮(zhèn)建成區(qū)戶籍人口為6億人；鄉(xiāng)有10 300個，鄉(xiāng)建成區(qū)戶籍人口為0.25億人；村有224.9萬個，村戶籍人口為7.56億人。鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村戶籍總?cè)丝跒?.41億人，占全國戶籍總?cè)丝诘?7.7%。村鎮(zhèn)數(shù)量之大、人口之多，說明其仍然是我國城鄉(xiāng)最為重要的空間管理單元之一。中國工程院重大咨詢課題“村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與管理”通過對全國10余個地區(qū)的深入調(diào)研，總結(jié)當(dāng)前我國村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與管理存在的問題如下。

（一）村鎮(zhèn)規(guī)劃指導(dǎo)思想、方式方法與內(nèi)容不適應(yīng)新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建與農(nóng)村發(fā)展要求

1. 部分村鎮(zhèn)規(guī)劃不能尊重客觀規(guī)律，不能滿足鄉(xiāng)村實際建設(shè)發(fā)展需求

當(dāng)前的一部分村鎮(zhèn)規(guī)劃編制與管理工作，在編制思路方面仍然延續(xù)城市規(guī)劃思維方式，并受到過多行政意志干擾，不尊重村民意愿和鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)發(fā)展的客觀規(guī)律，忽視農(nóng)村復(fù)雜的用地權(quán)屬關(guān)系和鄰里社會關(guān)系，甚至以大拆大建的方式強制要求村鎮(zhèn)過度集聚布局，以獲得更多城市建設(shè)用地指標(biāo)，不僅無法滿足農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活方面的出行需要，甚至引發(fā)一系列的社會矛盾。

2. 村鎮(zhèn)規(guī)劃技術(shù)手段陳舊、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)匱乏，影響規(guī)劃編制

鄉(xiāng)村地區(qū)現(xiàn)有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)嚴(yán)重匱乏，極大地影響了村鎮(zhèn)規(guī)劃編制的科學(xué)性和有效性。一方面，各級行政主管部門在鄉(xiāng)村地區(qū)所建立的數(shù)據(jù)檔案，僅僅立足于部門需求，不夠全面系統(tǒng)；另一方面，由于部門統(tǒng)計口徑不同，鄉(xiāng)村地區(qū)各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)難以對接整合使用。我國鄉(xiāng)村地區(qū)地域廣闊，越是中宏觀規(guī)劃，對鄉(xiāng)村地區(qū)的調(diào)研就越是困難，因此其對鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)依賴度更高。由于無法獲得公開、完整、系統(tǒng)、科學(xué)的數(shù)據(jù)，大量中宏觀層面的村鎮(zhèn)規(guī)劃難以對鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)發(fā)展提出具有針對性的政策方案。

3. 鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏中宏觀層面規(guī)劃統(tǒng)籌，導(dǎo)致大量投資浪費

近年來，國家和社會資本在“三農(nóng)”領(lǐng)域的投資逐步增加，大量投資都需要村鎮(zhèn)規(guī)劃給予有效指導(dǎo)。然而，當(dāng)前我國村鎮(zhèn)規(guī)劃體系架構(gòu)不完整，以村鎮(zhèn)個體為單元的規(guī)劃編制項目較多，中宏觀層面的村鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作嚴(yán)重滯后。一些“小而全”的村鎮(zhèn)單項規(guī)劃，反而導(dǎo)致大量的投資重復(fù)和浪費。還有一些中宏觀規(guī)劃在涉及農(nóng)村問題時研究不夠深入，也沒有考慮鄉(xiāng)村地區(qū)自下而上的發(fā)展要求，導(dǎo)致中宏觀規(guī)劃與下位村鎮(zhèn)單項規(guī)劃沖突嚴(yán)重，規(guī)劃編制從統(tǒng)籌到落實顧此失彼。

（二）規(guī)劃管理體制與管理模式不符合鄉(xiāng)村基層治理體系特征與建設(shè)管控現(xiàn)實

1. 相關(guān)法律法規(guī)不完善，管理力量薄弱，違法建設(shè)頻發(fā)

（1）相關(guān)法律法規(guī)不完善，主干法陳舊，部分標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失

當(dāng)前，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系正處于轉(zhuǎn)型探索階段，各類法律法規(guī)更新較慢，且存在概念、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門的基本管理依據(jù)，其尚未對村鎮(zhèn)規(guī)劃具體的法定形式及強制性內(nèi)容做出明確規(guī)定，導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門在對鄉(xiāng)村地區(qū)各類建設(shè)行為提出管控要求的過程中缺乏足夠的法律依據(jù)。此外，我國鄉(xiāng)村規(guī)劃還存在規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)缺失、部分主干法規(guī)內(nèi)容陳舊、現(xiàn)行多項法規(guī)存在沖突、實施管理方面內(nèi)容薄弱等問題。特別是現(xiàn)行的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》，其早于《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺15年，早已不適應(yīng)現(xiàn)行法律和現(xiàn)實發(fā)展的需求（見圖1）。

（2）鄉(xiāng)村地域廣闊，監(jiān)管難度較大，違法建設(shè)頻發(fā)

我國農(nóng)村地域廣闊，村莊多且分散，規(guī)劃建設(shè)管理的基數(shù)大，管理任務(wù)艱巨。據(jù)統(tǒng)計，2013年全國小城鎮(zhèn)中有村鎮(zhèn)建設(shè)管理機構(gòu)15 675個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的47.6%。根據(jù)第五次全國人口普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國最大的鎮(zhèn)有5.9萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均規(guī)模在1萬～2萬人左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理人員平均要對應(yīng)1萬～2萬人的管理規(guī)模。在東部發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃管理人員還要負(fù)責(zé)更加復(fù)雜的公共建筑及生產(chǎn)性建筑的建設(shè)管理職責(zé)，導(dǎo)致監(jiān)管困難，違法建設(shè)頻發(fā)。

圖1 我國現(xiàn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃的相關(guān)法律法規(guī)體系

（3）村鎮(zhèn)規(guī)劃管理人才匱乏，管理力量薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬規(guī)劃管理部門一般為村鎮(zhèn)規(guī)劃管理科，需要對接縣規(guī)劃局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、交通局等多個管理機構(gòu)的日常工作。即使在配備有專職城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于相對較低的報酬和艱苦的工作生活條件，往往難以吸引專業(yè)規(guī)劃技術(shù)人才就職。相比鄉(xiāng)村地區(qū)巨大的規(guī)劃管理需求，村鎮(zhèn)規(guī)劃管理力量薄弱的問題非常突出。

2. 當(dāng)前自上而下的村鎮(zhèn)規(guī)劃管理模式，難以契合鄉(xiāng)村基層民主自治體系

我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會是以家族制為基礎(chǔ)的士紳自治，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)是以血緣關(guān)系維系的熟人社會，鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)習(xí)慣以協(xié)商的方式加以解決。新中國成立以后，《憲法》明確規(guī)定，村民委員會是基層群眾自治性組織。然而，當(dāng)前鄉(xiāng)村規(guī)劃管理中往往存在過度行政化傾向?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，不是科層制意義上的上下級關(guān)系。但在現(xiàn)實生活中，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣于把村民委員會看作自己的下級機構(gòu)，習(xí)慣于采取行政命令的方式對村民委員會的管理進行干涉，不僅難以契合鄉(xiāng)村基層民主自治體系，不能充分發(fā)揮基層組織和村民的積極性，且不被鄉(xiāng)村基層人員接受，導(dǎo)致規(guī)劃和管理無法落實。

3. 鄉(xiāng)村地區(qū)多規(guī)沖突嚴(yán)重，造成規(guī)劃事權(quán)的“重疊”與“真空”地帶并存

鄉(xiāng)村地區(qū)受多個行政部門的垂直管理，同一個村鎮(zhèn)必須同時接受土地利用規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃及其他多個部門專項規(guī)劃的指導(dǎo)，而由于規(guī)劃編制時限和編制要求的差異，各部門規(guī)劃之間往往存在沖突。一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)多規(guī)沖突導(dǎo)致部分村鎮(zhèn)基本公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)所謂“符合規(guī)劃的違法建設(shè)”等問題；另一方面，則因部門專項規(guī)劃內(nèi)容的有限性，導(dǎo)致村鎮(zhèn)規(guī)劃管理出現(xiàn)“真空”地帶。以鄉(xiāng)村地區(qū)污染管控為例，其需要從產(chǎn)業(yè)整合到基礎(chǔ)設(shè)施配置的綜合協(xié)調(diào)，而城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門、環(huán)境保護部門、農(nóng)村經(jīng)濟管理部門等多個部門有其各自的關(guān)注重點，難以凝聚合力對鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)行為形成有效管控。

二、土地的供給模式與利用格局不滿足土地合理利用的總體目標(biāo)和鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的實際需求

（一）土地利用模式粗放，農(nóng)村生產(chǎn)生活空間利用率下降

隨著鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，村鎮(zhèn)土地利用模式粗放的問題日益突出，村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積呈擴張趨勢。根據(jù)統(tǒng)計，1990—2013年，我國建制鎮(zhèn)戶籍人口增長了54.8%，而建設(shè)用地卻增長了144.3%，遠(yuǎn)高于戶籍人口增長。村莊戶籍人口減少了27.8%，但建設(shè)用地反而增加了7.6%。2013年年底，全國鄉(xiāng)和建制鎮(zhèn)的人均建設(shè)用地面積已接近250 m2/人，村莊的人均建設(shè)用地面積也接近了200 m2/人（見圖 2）。

傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)、生活空間高度復(fù)合，導(dǎo)致村莊和類似村莊的集鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積相比城市人均建設(shè)用地面積大。在一些山地丘陵地區(qū)，農(nóng)村居民點因地形錯落、分布分散導(dǎo)致人均建設(shè)用地指標(biāo)偏大，但是并未過多侵占耕地和其他農(nóng)用地。盡管如此，當(dāng)前一些鄉(xiāng)村地區(qū)確實存在土地利用模式不合理的問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

1.鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，對各類生產(chǎn)經(jīng)營性建設(shè)用地引導(dǎo)不利，導(dǎo)致土地利用模式粗放

20世紀(jì)80年代至今，我國東、中部經(jīng)濟相對發(fā)達的鄉(xiāng)村地區(qū)一直保留有工業(yè)企業(yè)。以最為典型的珠江三角洲為例，其自20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)歷了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主導(dǎo)的自下而上的鄉(xiāng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并進的過程，并且表現(xiàn)出明顯的分散化、粗放式的特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)多以小規(guī)模、勞動力密集型企業(yè)為主，“村村點火、戶戶冒煙”，導(dǎo)致土地破碎化、低效利用。農(nóng)村集體經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，運行機制與市場脫節(jié)，經(jīng)營管理粗放，產(chǎn)出效率偏低。以廣州為例，2011年全市工業(yè)用地面積為225.7 km2，鎮(zhèn)區(qū)級以上有正式手續(xù)開辦的工業(yè)園區(qū)面積只有70 km2，有155.7 km2（約全市2/3）的工業(yè)區(qū)分散在各村莊居民點附近。村社級工業(yè)園用地破碎、規(guī)模較小且產(chǎn)出不高，最小的工業(yè)園用地規(guī)模僅為1 hm2，集體建設(shè)用地的平均產(chǎn)出效率僅為國有用地的1/10。

2.部分鄉(xiāng)村地區(qū)人口外流，大量農(nóng)村住宅閑置，農(nóng)宅空間利用率下降

目前鄉(xiāng)村地區(qū)仍處于人口高速外流狀態(tài)，大量農(nóng)村勞動力外出打工，許多農(nóng)宅中只有留守兒童和老人居住，甚至有些農(nóng)宅長期閑置。根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計，2011年農(nóng)村人均住房面積為36.2 m2，但如果扣除外出打工人群，估算實際人均住房面積可能達到60～90 m2，是城市人均住房面積的3倍，農(nóng)宅空間利用率有待提高。但是，受目前土地制度和農(nóng)房管理制度的約束，農(nóng)村并未能建立起合理、有效的農(nóng)房流轉(zhuǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)及退出機制，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)用地的集約利用問題難以實現(xiàn)。

（二）小城鎮(zhèn)的合理建設(shè)需求缺乏土地指標(biāo)支持

中國多年的城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，導(dǎo)致部分村落“空心化”嚴(yán)重，而宅基地的退出機制不健全，建設(shè)管理不嚴(yán)格是導(dǎo)致農(nóng)村土地利用模式粗放的核心原因。除此之外，中國自上而下的建設(shè)用地指標(biāo)配給模式，也在一定程度上制約了部分小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展。部分地區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)用地浪費和其他地區(qū)村鎮(zhèn)合理建設(shè)用地需求無法得到的情況并存，成為“一抓就死、一放就亂”的典型困局。

圖2 1990—2013年我國建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊的數(shù)量、人口與建成區(qū)面積變化

1. 由于下?lián)芡恋刂笜?biāo)有限，許多小城鎮(zhèn)無法獲得必要的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地供給

小城鎮(zhèn)處于我國現(xiàn)行的行政管理層級的末端。作為重要的空間發(fā)展資源，其建設(shè)用地按照行政層級逐級下?lián)艿姆绞接枰耘渲?。目前國家對建設(shè)用地供給總量控制較嚴(yán)格，加上行政層級配置的約束，小城鎮(zhèn)很難獲得足夠的下?lián)芡恋刂笜?biāo)。根據(jù)課題組調(diào)研的情況，一些小城鎮(zhèn)的中小學(xué)、垃圾回收站等設(shè)施建設(shè)被迫采取違規(guī)占地的方式，合理而不合法，使基層政府的規(guī)劃管理處于尷尬境地。

2. 部分小城鎮(zhèn)極具發(fā)展活力，但建設(shè)用地供給不足，且缺乏規(guī)劃的合理引導(dǎo)

我國絕大部分鄉(xiāng)村地區(qū)人地關(guān)系緊張，農(nóng)村仍然有大量的剩余勞動力有待充分利用。許多農(nóng)村剩余勞動力需要就近就業(yè)，小城鎮(zhèn)是解決這一問題的最好平臺。一些小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)極具活力，本應(yīng)在促進本地城鎮(zhèn)化發(fā)展方面起到更大的作用。然而由于當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)采取逐級配給的方式，大部分小城鎮(zhèn)難以獲得足夠的用地指標(biāo)配給，甚至因為小城鎮(zhèn)行政級別不高、資金有限，難以獲得有效的規(guī)劃指引，極大地制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。以課題組調(diào)研的山東省魏橋鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)的主要企業(yè)——魏橋創(chuàng)業(yè)集團有限公司是世界500強企業(yè)，該鎮(zhèn)為省級重點鎮(zhèn)。而魏橋鎮(zhèn)建成區(qū)周邊都被劃為基本農(nóng)田，城鎮(zhèn)空間無法拓展，除了常規(guī)項目不能獲得審批，作為省重點鎮(zhèn)獲得的80畝（1畝 ≈ 666.67 m2）建設(shè)用地指標(biāo)（無法滿足魏橋鎮(zhèn)實際建設(shè)需求）也無法落地。課題組調(diào)研的另一個小城鎮(zhèn)——博興縣興福鎮(zhèn)是全國最大的黑白鐵交易市場和商用廚具生產(chǎn)基地，由于市場類用地和工業(yè)用地需求極大， 2013年鎮(zhèn)區(qū)企業(yè)上報申請新增的建設(shè)用地合計超過300 hm2，而根據(jù)土地利用規(guī)劃，興福鎮(zhèn)合計僅可以獲得約50 hm2的建設(shè)用地。

三、加強對村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的相關(guān)政策建議

結(jié)合村鎮(zhèn)發(fā)展趨勢判斷，村鎮(zhèn)發(fā)展模式、空間聚集模式仍在持續(xù)變動之中，仍需要從社會經(jīng)濟、法律法規(guī)、管理機制、鄉(xiāng)村治理等多個方面系統(tǒng)研究，鄉(xiāng)村規(guī)劃編制技術(shù)方法與編制體系的改革創(chuàng)新，需要多層次、多個維度的系統(tǒng)配合[1]。為此，課題組研究提出在村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理方面開展以下6個方面的創(chuàng)新探索。

（一）完善法律法規(guī)，推進村鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、運營和管理的系統(tǒng)化和法制化

1. 加快制定《鄉(xiāng)村建設(shè)法》

加快制定《鄉(xiāng)村建設(shè)法》 ，明晰農(nóng)民建房管理、鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施管理維護等一系列和鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)的責(zé)任職責(zé)，鄉(xiāng)村地區(qū)的學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生院、敬老院等公共設(shè)施納入基本建設(shè)程序并實施監(jiān)督管理；由農(nóng)民自建的房屋，農(nóng)民作為建設(shè)責(zé)任主體，各級政府及相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)提供質(zhì)量安全指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)?；謴?fù)農(nóng)村建筑工匠資質(zhì)許可制度，加強農(nóng)村建筑從業(yè)人員培訓(xùn)和管理。加大歷史文化名村和傳統(tǒng)村落保護力度，完善保護制度。加強鄉(xiāng)村建設(shè)技術(shù)支撐體系的建設(shè)，如傳統(tǒng)建筑保護和修繕技術(shù)、綠色建筑技術(shù)、環(huán)境整治技術(shù)等。

2. 推進村鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、運營和管理的系統(tǒng)化和法制化

完善城鄉(xiāng)一體的法律法規(guī)體系，修訂《中華人民共和國建筑法》，將農(nóng)房建設(shè)納入建筑法管理范圍。結(jié)合不動產(chǎn)登記，推動鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實施；建立農(nóng)房質(zhì)量安全管理制度和農(nóng)村建筑工匠管理制度；完善鄉(xiāng)土文化傳承和傳統(tǒng)村落保護機制。降低設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，強鎮(zhèn)擴權(quán)。在縣以下，實施分權(quán)管理，村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制和審批權(quán)統(tǒng)一在縣一級城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門；村鎮(zhèn)建設(shè)用地和建設(shè)工程的規(guī)劃許可審批權(quán)可以下放到重點鎮(zhèn)；村鎮(zhèn)建設(shè)的監(jiān)督權(quán)放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推廣村干部兼村莊建設(shè)協(xié)管員的成功經(jīng)驗。

3. 建立村鎮(zhèn)規(guī)劃的基層綜合管理機構(gòu)

依法下放部分行政審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)，在重點鎮(zhèn)設(shè)立縣級規(guī)劃建設(shè)管理部門的派出機構(gòu)，由市縣給予人力和資金支持；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立綜合的建設(shè)管理機構(gòu)，涵蓋國土、規(guī)劃、建設(shè)、垃圾和污水治理等職能。各省加快推進落實關(guān)于發(fā)放村鎮(zhèn)規(guī)劃選址意見書和村鎮(zhèn)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的條例細(xì)則。

（二）以縣為單位統(tǒng)籌構(gòu)建鄉(xiāng)村規(guī)劃編制體系

1. 以縣為單元，加強中觀規(guī)劃引導(dǎo)，提高村莊規(guī)劃的落地實施效力

編制縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，加強中觀層面的村鎮(zhèn)規(guī)劃綜合指導(dǎo)作用，完善村鎮(zhèn)規(guī)劃的中觀、微觀規(guī)劃編制體系，以專項規(guī)劃等形式與現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系對接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與保障村鎮(zhèn)規(guī)劃之間，村鎮(zhèn)規(guī)劃與城市規(guī)劃、國土規(guī)劃、其他專項規(guī)劃之間的有效銜接，為統(tǒng)籌縣域鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展、指導(dǎo)“三農(nóng)”資金整合提供中觀層面規(guī)劃指引。

2.統(tǒng)籌構(gòu)建縣、鎮(zhèn)、村三級規(guī)劃體系

縣：側(cè)重鄉(xiāng)村地區(qū)的動力機制研究、建設(shè)模式研究、建造技術(shù)選型和重大項目建設(shè)指引。

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃應(yīng)著重解決以下四個問題：一是研究不同片區(qū)、不同類型村鎮(zhèn)的空間建設(shè)模式和空間布局特征，包括研究村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌配置模式，研究不同村鎮(zhèn)地區(qū)公共資源配置需求的差異、理清政府和市場在公共資源配置中的地位和作用，對未來鄉(xiāng)村地區(qū)的公共資源使用趨勢做出判斷，并提出彈性的公共資源配置模式等；二是對影響鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)的重要問題進行深入研究并提出總體技術(shù)指導(dǎo)，如鄉(xiāng)村地區(qū)的總體風(fēng)貌管控引導(dǎo)、文化保護、防災(zāi)減災(zāi)、農(nóng)房安全與綠色建筑技術(shù)選型、重要生態(tài)空間保護、重大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)選型等；三是研究鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在動力機制問題，如鄉(xiāng)村旅游的盈利模式和管理運營模式，鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的培育方式等，并對當(dāng)前影響鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃建設(shè)問題提出調(diào)整建議；四是確定鄉(xiāng)村地區(qū)的重大設(shè)施項目名單和空間布局，為政府重要涉農(nóng)投資提供建設(shè)指引。

鎮(zhèn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)的各項村鎮(zhèn)用地、建設(shè)項目空間布局研究。

以縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃，側(cè)重鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)的村鎮(zhèn)空間布局研究，包括各類村鎮(zhèn)用地布局、鄉(xiāng)村各項重要公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施項目的選型、共享與布局；村鎮(zhèn)危房統(tǒng)計與保障房建設(shè)安排、村鎮(zhèn)重要道路交通規(guī)劃、村鎮(zhèn)重要生態(tài)環(huán)境空間管制等。

村：根據(jù)現(xiàn)實情況，合理安排定位村內(nèi)各項公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施，細(xì)化村莊各項改造要求。

以縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃為依據(jù)，編制村莊規(guī)劃，合理安排定位村內(nèi)各項公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，并根據(jù)村民意愿與實際地形、地貌及村莊建設(shè)情況做出相應(yīng)調(diào)整。提出村莊重要環(huán)境空間改造方案，細(xì)化村莊建筑風(fēng)貌、文化景觀、綠色建筑、防災(zāi)減災(zāi)的各項改造要求。

（三）劃定城市建設(shè)地區(qū)和非城市建設(shè)地區(qū)，對鄉(xiāng)村地區(qū)采取不同規(guī)劃管理模式

1. 城市建設(shè)地區(qū)：面域綜合性管控為主

根據(jù)城市總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)空間增長邊界劃定城市建設(shè)地區(qū)①城市建設(shè)地區(qū)可同城市化地區(qū)（urbanized area）的概念。城市化地區(qū)是美國為了確定城市的實體界線以便較好地區(qū)分較大城市附近的城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口的目的而提出的一種城市地域概念，大體相當(dāng)于我們常用的城市建成區(qū)的概念。和非城市建設(shè)地區(qū)。城市建設(shè)地區(qū)內(nèi)的村鎮(zhèn)規(guī)劃的上位規(guī)劃為城市總體規(guī)劃和城市分區(qū)規(guī)劃。村鎮(zhèn)規(guī)劃中各類服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施配套均應(yīng)與城市公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)相對接。城市建設(shè)地區(qū)內(nèi)的所有村鎮(zhèn)建設(shè)用地布局、村鎮(zhèn)各項建設(shè)行為均需要服從城市規(guī)劃管理部門的建設(shè)與管控要求。

2. 非城市建設(shè)地區(qū)：分區(qū)分類引導(dǎo)為主

在城市總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)空間增長邊界之外的地區(qū)為非城市建設(shè)地區(qū)。非城市建設(shè)地區(qū)需編制鎮(zhèn)村體系規(guī)劃。鎮(zhèn)村體系規(guī)劃應(yīng)著重以分區(qū)、分類的方式，引導(dǎo)村鎮(zhèn)差異化發(fā)展。在非城市建設(shè)地區(qū)，規(guī)劃管理部門對村鎮(zhèn)各項建設(shè)行為應(yīng)側(cè)重采取政策引導(dǎo)和協(xié)商式管理相結(jié)合的方式。村鎮(zhèn)規(guī)劃編制的內(nèi)容需以“村規(guī)民約”的方式獲得村民共識。

（四）以村鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)籌村鎮(zhèn)各類建設(shè)行為

以縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃作為統(tǒng)籌“三農(nóng)”資金投放的基本依據(jù)，其他部門規(guī)劃作為專項規(guī)劃需與縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃對接，由此解決鄉(xiāng)村地區(qū)多規(guī)不協(xié)調(diào)問題。地方城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)承擔(dān)村鎮(zhèn)規(guī)劃與管理的核心管理職責(zé)。鄉(xiāng)村地區(qū)各類建設(shè)行為均需通過地方城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門許可并予以備案。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃對各部門建設(shè)項目提出修改調(diào)整意見，同時參與鄉(xiāng)村各類建設(shè)工程的驗收工作。

（五）以鄉(xiāng)村治理有效為基礎(chǔ)，創(chuàng)新規(guī)劃編制與管理方式

1. 推廣鄉(xiāng)村協(xié)作式規(guī)劃管理：政府、規(guī)劃師和村集體形成三方協(xié)作關(guān)系

推廣鄉(xiāng)村協(xié)作式規(guī)劃管理模式[2]，明確村民是村莊規(guī)劃的執(zhí)行主體，明確政府、規(guī)劃師和村集體的平等協(xié)商關(guān)系。建立村莊建設(shè)利益相關(guān)人商議決策，規(guī)劃由專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)，政府組織、支持、批準(zhǔn)的村莊規(guī)劃編制機制，將村莊規(guī)劃的主要內(nèi)容納入“村規(guī)民約”付諸執(zhí)行。

2. 創(chuàng)新“助村規(guī)劃師”等新的規(guī)劃編制委托形式

創(chuàng)新“助村規(guī)劃師”等新的規(guī)劃編制委托方式，加強對農(nóng)民自主設(shè)計和自建農(nóng)房的專業(yè)指導(dǎo)，鼓勵設(shè)計師下鄉(xiāng)，在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制中突出鄉(xiāng)村設(shè)計內(nèi)容。在農(nóng)房建造方法上探索新鄉(xiāng)土建筑創(chuàng)作，傳承和創(chuàng)新傳統(tǒng)建造工藝，推廣地方材料并提升其物理性能和結(jié)構(gòu)性能，發(fā)展適合現(xiàn)代生活的新鄉(xiāng)土建筑和鄉(xiāng)村綠色建筑技術(shù)。

（六）以新技術(shù)手段支持村鎮(zhèn)規(guī)劃編制與管理

1. 逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地理信息規(guī)劃管理公共平臺

完善全國村莊人居環(huán)境信息系統(tǒng)，在縣市盡快建立完整全面、多部門共享的村鎮(zhèn)電子信息數(shù)據(jù)庫，逐步建立城鄉(xiāng)全域地理信息規(guī)劃管理公共平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多部門鄉(xiāng)村建設(shè)管理行為。

2. 以新技術(shù)手段，提高村鎮(zhèn)規(guī)劃管理效率

利用航拍遙感、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)手段，監(jiān)管村鎮(zhèn)各項建設(shè)行為，緩解村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的人力資源配置壓力，推動多部門聯(lián)合監(jiān)控、聯(lián)合執(zhí)法，提高村鎮(zhèn)規(guī)劃管理效率。