牛歡

【摘 要】監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是我國(guó)監(jiān)察體制改革的重要成果，監(jiān)察委員會(huì)整合了在反腐敗工作中將發(fā)揮獨(dú)特作用。香港廉政公署在肅貪倡廉方面發(fā)揮著重要作用，制度相對(duì)完善、成熟，廉政公署的權(quán)力有著嚴(yán)格的內(nèi)外部制約監(jiān)督。通過(guò)分析廉署在權(quán)力制約方面的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的存在的問題，借鑒學(xué)習(xí)廉政公署的良好經(jīng)驗(yàn)，如完善的內(nèi)部監(jiān)督，多方強(qiáng)有力的外部制約等，對(duì)我國(guó)的反腐敗工作會(huì)有一定的啟示。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)察委員會(huì)；反腐??；香港廉政公署；權(quán)力制約

香港是世界上最廉潔的地區(qū)之一，透明國(guó)際發(fā)布的2018年世界各國(guó)與地區(qū)的腐敗感知指數(shù)排名中，香港以76分的分?jǐn)?shù)并列排名第14位，能獲得如此高的排名和分?jǐn)?shù)，廉政公署發(fā)揮著難以替代的作用。香港政府授予廉政公署極大的權(quán)力助力其進(jìn)行反腐倡廉工作，如廣泛的調(diào)查權(quán)限、調(diào)查方式等，但廉政公署權(quán)力的行使也有著較完善的內(nèi)外部監(jiān)督模式，在行使權(quán)力反腐倡廉的同時(shí)又接受著嚴(yán)密的制約和監(jiān)督。我國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)也整合了不同主體的權(quán)力于一體，權(quán)力大大集中，地位也與“一府兩院”平行，監(jiān)察范圍也達(dá)到了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的全覆蓋。這樣的權(quán)力整合勢(shì)必將大大增強(qiáng)反腐敗的力量和效率。但如此集中厚重的權(quán)力，當(dāng)前卻沒有很好的制約監(jiān)督方式對(duì)這種權(quán)力進(jìn)行有效、嚴(yán)格的制約?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”的警世名言我們永遠(yuǎn)不能忘記，也不該忘記。本文試通過(guò)對(duì)香港廉政公署的權(quán)力制約模式的分析研究來(lái)提出對(duì)我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)制約監(jiān)督的路徑。

一、香港廉政公署權(quán)力制約模式概述

廉政公署在反貪污腐敗工作上極為強(qiáng)大的權(quán)力。在擁有強(qiáng)大、獨(dú)立的權(quán)力進(jìn)行反腐敗工作方面的調(diào)查同時(shí)，自身的權(quán)力又接受了嚴(yán)格有效的內(nèi)外部制約監(jiān)督，堪稱權(quán)力運(yùn)行的典范。

1、強(qiáng)有力的法律、規(guī)范的約束

法律是對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約的最有效力的方式。香港政府在賦予廉政公署強(qiáng)大、獨(dú)立的權(quán)力的同時(shí)，也沒有忽視對(duì)其權(quán)力進(jìn)行必要的限制和約束。在法律層面，對(duì)廉政公署的制約主要針對(duì)廉政公署內(nèi)部的工作人員，包括廉政專員、副專員以及廉政公署人員等，主要來(lái)自《廉政專員公署條例》和《防止賄賂條例》的約束。

廉政專員接受香港行政長(zhǎng)官的制約和監(jiān)督。行政長(zhǎng)官有權(quán)就實(shí)際情況根據(jù)法定條件委任廉政專員和副廉政專員，廉政專員和副廉政專員必須按照行政長(zhǎng)官的命令或要求管理廉政公署，廉政專員和副廉政專員都要向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，并定期向行政長(zhǎng)官匯報(bào)工作情況。若正副廉政專員在行使權(quán)力時(shí)發(fā)生超越權(quán)限、違反職業(yè)道德操守、以公謀私的情況時(shí)，行政長(zhǎng)官有權(quán)隨時(shí)將他們罷免。

廉政公署的工作人員也受廉政專員的監(jiān)督與制約。此種制約主要體現(xiàn)在廉政公署工作人員在行使調(diào)查權(quán)時(shí)的約束。所有的廉政公署工作人員都要對(duì)廉政專員負(fù)責(zé)，廉政專員根據(jù)公署內(nèi)部的實(shí)際需要任命工作人員并對(duì)其指派任務(wù)。廉政公署相關(guān)人員在執(zhí)行調(diào)查任務(wù)時(shí)雖有很大的權(quán)力，但他們權(quán)力的運(yùn)用有著嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，如濫用權(quán)力或擅用權(quán)力，廉政專員可無(wú)條件隨時(shí)解雇他們。對(duì)廉政公署工作人員的約束主要有以下幾個(gè)方面：

調(diào)查權(quán)的約束。調(diào)查人員在行使調(diào)查權(quán)的同時(shí)必須向被調(diào)查人出示工作證件以表明身份，同時(shí)還必須出示廉政專員作出的授權(quán)證明，兩者必不可少。如未獲得廉政專員的調(diào)查授權(quán)證明私自進(jìn)行調(diào)查，屬于違法行為，一旦罪名成立，廉政公署調(diào)查人員將被判罰款兩萬(wàn)港元并監(jiān)禁一年的處罰。

搜查權(quán)的限制。廉政公署搜查人員在行使對(duì)涉嫌違法犯罪或被指控的人員的搜查權(quán)力時(shí)，不能讓與被搜查人員性別不同的工作人員參與搜查工作，且搜查權(quán)行使的前提是必須受到裁判司發(fā)出的令狀，否則無(wú)權(quán)進(jìn)行任何搜查活動(dòng)。搜查與犯罪有關(guān)的地點(diǎn)時(shí)有嚴(yán)格的時(shí)間限制即不得超過(guò)三個(gè)小時(shí)。

財(cái)產(chǎn)處置權(quán)的限制。防止賄賂條例規(guī)定，廉政專員可對(duì)任何被調(diào)查人的財(cái)產(chǎn)發(fā)出書面通知予以凍結(jié)。但被調(diào)查人認(rèn)為財(cái)產(chǎn)凍結(jié)的通知不合理時(shí)，有權(quán)向法庭申請(qǐng)將通知的內(nèi)容改變或予以撤銷。如若法庭同意被調(diào)查人的這種申請(qǐng)，可作出將通知變更或撤銷的裁決，若廉政專員拒絕執(zhí)行法庭作出的變更或撤銷通知的裁決，一旦證實(shí)被調(diào)查人無(wú)罪，廉政公署就需向被調(diào)查人作出賠償。

扣留、逮捕權(quán)力的約束。按照廉政公署條例的相關(guān)規(guī)定，調(diào)查人員在行使拘捕權(quán)進(jìn)入任何地方時(shí)應(yīng)表明目的并出示工作證件，如果疑問者提出質(zhì)疑，調(diào)查人員有義務(wù)作出解釋并出示廉政專員給予的委任證明。廉政公署調(diào)查人員在拘捕犯罪嫌疑人后，必須在48小時(shí)內(nèi)將其提交裁判署進(jìn)行審查，并由法庭作出是否將嫌疑人羈押的決定，不符合羈押條件的應(yīng)立即予以釋放。廉政公署人員有行使拘捕權(quán)的權(quán)力，但對(duì)戒具的使用有一定的制約，戒具的使用必須是為了被拘捕人的安全或防止逃跑行為。使用的同時(shí)必須要有明確完整的記錄，否則屬違法行為。男性工作人員一般情況下不許看守女性被拘留者，此外，被拘留者與律師交流時(shí)，不允許被監(jiān)聽。

廉政公署雖有強(qiáng)大的調(diào)查、搜查權(quán)力等，但是這些權(quán)力的行使都有著極為嚴(yán)格的約束和法律制約，所有廉政公署的人員都要嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定行使自身權(quán)力，否則會(huì)受到嚴(yán)懲。

2、完善、成熟的內(nèi)部監(jiān)督

除了法律、條例對(duì)廉政公署人員的限制外，廉政公署內(nèi)部也有著相對(duì)成熟完善的監(jiān)督制度，內(nèi)部監(jiān)督工作由內(nèi)部監(jiān)察組——L組來(lái)行使，執(zhí)行處處長(zhǎng)負(fù)責(zé)，此監(jiān)督組織自1974年廉政公署成立以來(lái)一直擔(dān)任內(nèi)部監(jiān)督的工作，并發(fā)揮了重要作用。

組織成員的身份方面，除總調(diào)查主任與高級(jí)調(diào)查主任的身份公開之外，其他工作人員身份不作公開，這使廉政公署人員在行使權(quán)力時(shí)會(huì)有所顧忌，也會(huì)對(duì)廉署人員形成無(wú)形的威懾。此外，L組會(huì)在廉政公署人員調(diào)查相關(guān)案件時(shí)秘密派出工作人員，全程監(jiān)察廉署人員的調(diào)查行為是否正當(dāng)。L組在監(jiān)察中如若發(fā)現(xiàn)廉署人員行使權(quán)力時(shí)涉及貪污、濫用權(quán)力等犯罪行為時(shí)，會(huì)進(jìn)行全面調(diào)查并聽取律政司的意見和指示。調(diào)查后發(fā)現(xiàn)廉署人員行為構(gòu)成犯罪，要提交審查貪污舉報(bào)咨詢委員會(huì)進(jìn)行審議。

由此可見，在內(nèi)部監(jiān)督問題上，廉政公署毫不含糊，通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督調(diào)查組的努力，廉署工作人員權(quán)力的行使得到了很好的制約和監(jiān)督。

3、廣泛且有力的外部制約

除法律的限制和完善的內(nèi)部監(jiān)督外，對(duì)廉政公署權(quán)力制約的外部監(jiān)督主體也相當(dāng)多，且發(fā)揮著重要作用。

香港特首的監(jiān)督。廉政公署對(duì)香港特首負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督。廉政公署需要每年將開支、預(yù)算及其他方面的報(bào)告交由特首進(jìn)行審批、許可。

咨詢委員會(huì)的監(jiān)督。咨詢委員會(huì)主要由香港特首委任社會(huì)上的賢達(dá)人士組成，負(fù)責(zé)對(duì)廉政公署的工作進(jìn)行監(jiān)察，對(duì)廉政公署的工作提出意見。咨詢委員會(huì)主要由貪污問題咨詢委員會(huì)、審查貪污舉報(bào)咨詢委員會(huì)、防止貪污咨詢委員會(huì)、社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會(huì)和廉政公署事宜投訴委員會(huì)五個(gè)機(jī)構(gòu)組成，五個(gè)機(jī)構(gòu)任務(wù)是：貪污問題咨詢委員會(huì)負(fù)責(zé)全面監(jiān)督廉政公署的工作，在需要時(shí)可向特首提出工作意見。審查貪污舉報(bào)咨詢委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)執(zhí)行處工作進(jìn)行監(jiān)察，廉政公署在未獲得委員會(huì)批準(zhǔn)之前無(wú)權(quán)終止調(diào)查。廉政公署要就一些重大案件調(diào)查情況向委員會(huì)匯報(bào)。防止貪污咨詢委員會(huì)主要負(fù)責(zé)監(jiān)察防止貪污處的工作。社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會(huì)主要監(jiān)督社區(qū)關(guān)系處的工作，確保社區(qū)教育活動(dòng)的順利開展，并通過(guò)社區(qū)教育活動(dòng)提高市民的廉潔觀念和對(duì)防止貪污工作方面的理解支持。廉政公署事宜投訴委員會(huì)設(shè)獨(dú)立的秘書處，負(fù)責(zé)確保對(duì)廉署人員和工作程序的投訴獲得公平的處理。秘書處直接向行政長(zhǎng)官即特首匯報(bào)工作。

行政會(huì)議監(jiān)督。廉政專員需向行政會(huì)議匯報(bào)廉署的施政方針、工作情況等。

立法會(huì)監(jiān)督。立法會(huì)可通過(guò)制定、修改廉政公署的條例來(lái)限制廉政公署權(quán)力的行使；立法會(huì)議員有對(duì)廉政公署工作提出質(zhì)詢和意見的權(quán)利。

律政司監(jiān)督。律政司可派出刑事檢控人員進(jìn)駐廉政公署，對(duì)其工作提出法律意見，并指導(dǎo)廉政公署的調(diào)查取證活動(dòng)；審理廉政公署人員貪污的舉報(bào)。

綜上，不難看出，廉政公署雖然在反貪污腐敗工作方面有著很大權(quán)力，但是廉政公署自身的權(quán)力也受著法律、內(nèi)外部的嚴(yán)格、全面的監(jiān)督，這對(duì)我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的制約有一定的啟示作用。

二、當(dāng)前監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力制約存在的問題

監(jiān)察體制改革后的監(jiān)察委員會(huì)所擁有的權(quán)力集中厚重，這是我國(guó)深入開展反腐敗斗爭(zhēng)的客觀要求，但是出現(xiàn)的問題和可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)我們必須正視，當(dāng)前監(jiān)察委員會(huì)在權(quán)力制約方面還存在不少問題，如不加以重視，有可能出現(xiàn)濫用權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)。

1、法律約束不全面

監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立經(jīng)歷了先修憲再設(shè)立的過(guò)程，并且有了相應(yīng)的法律《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的約束，遵循了法治程序，是我國(guó)依法治國(guó)精神的完美體現(xiàn)。但是監(jiān)察法所做的只是宏觀、寬泛的規(guī)定，并沒有細(xì)化到監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際工作中的方方面面。監(jiān)察委員會(huì)在全國(guó)推開后出現(xiàn)的問題部分是因?yàn)榉傻哪：?guī)定引起的：監(jiān)察法規(guī)定其監(jiān)察對(duì)象為所有行使公權(quán)力的公職人員，但在實(shí)踐中，一些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將不屬于監(jiān)察對(duì)象的工作人員納入監(jiān)督對(duì)象，甚至手中無(wú)公權(quán)力的普通職工如醫(yī)生、教師也被列入了監(jiān)察對(duì)象，并作出了相應(yīng)的處分，有的地方將普通群眾也納入了監(jiān)察對(duì)象。如2018年3月，某省紀(jì)委監(jiān)委下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村操辦婚喪喜慶事宜的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》的規(guī)定混淆了行使公權(quán)力的公職人員與普通村民的概念，對(duì)農(nóng)村村民操辦婚喪事宜的隨禮金額、操辦地點(diǎn)、每桌費(fèi)用等都做了詳細(xì)的規(guī)定。以上種種情況的出現(xiàn)與監(jiān)察法關(guān)于監(jiān)察對(duì)象的模糊規(guī)定有關(guān)，監(jiān)察法第十五條規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象的最后一條為其他依法履行公職的人員，此條作為兜底性條款，初衷是為在實(shí)踐中將未考慮到的公職人員納入監(jiān)察范圍，真正做到監(jiān)察的全覆蓋、無(wú)死角，結(jié)果卻被不少紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)誤讀，隨意擴(kuò)大了監(jiān)察范圍。

2、內(nèi)部監(jiān)督疲軟

監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)有很多的監(jiān)督科室，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)以及工作人員的依法履職情況進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督科室主要有：黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、案件監(jiān)督管理室、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室、執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查室和案件審理室，這些科室各司其職，分別負(fù)責(zé)監(jiān)察委員會(huì)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，在案件的審理、調(diào)查等方面的監(jiān)督起到了良好作用。這種內(nèi)部監(jiān)督與香港廉政公署的內(nèi)部監(jiān)督模式有很大不同：監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部監(jiān)督科室獨(dú)立性相對(duì)較差，他們需要對(duì)各科室領(lǐng)導(dǎo)人和監(jiān)察委員會(huì)主任負(fù)責(zé)，且工作人員身份是公開的，工作人員可能會(huì)因個(gè)人感情和上下級(jí)關(guān)系而有所顧忌，監(jiān)督效果相對(duì)乏力；廉政公署內(nèi)部的L組成員除總調(diào)查主任和高級(jí)調(diào)查主任外，其他成員身份不公開，且可對(duì)廉政公署人員的行使權(quán)力行為進(jìn)行隨時(shí)監(jiān)察，發(fā)現(xiàn)可能涉嫌貪污等犯罪行為時(shí)可進(jìn)行全面調(diào)查并聽取律政司指示進(jìn)行處理，獨(dú)立性較大，且權(quán)力行使不受主觀因素的影響，效率相對(duì)較高，也有較強(qiáng)的威懾力。

3、外部制約缺乏

監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督大多限于內(nèi)部的同體監(jiān)督，如產(chǎn)生各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的各級(jí)人大及常委會(huì)和上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，人大及常委會(huì)的監(jiān)督大多限于宏觀層面的監(jiān)督，難以真正發(fā)揮實(shí)效，而上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)作為同體監(jiān)督，有時(shí)難以發(fā)現(xiàn)真正的本質(zhì)問題所在。雖然在證據(jù)的收集和案件的起訴方面檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)有一定的制約，但這種制約不是強(qiáng)制的單項(xiàng)制約，而是互相制約。反觀香港廉政公署有許多的外部監(jiān)督主體，立法會(huì)、行政會(huì)議、律政司、咨詢委員會(huì)等，監(jiān)督力量多且發(fā)揮了真正實(shí)效。對(duì)比之下，監(jiān)察委員會(huì)的外部監(jiān)督顯得捉襟見肘了。

三、廉政公署權(quán)力制約模式對(duì)我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力制約的啟示

廉政公署的權(quán)力制約監(jiān)督使得它在運(yùn)用手中廣泛的權(quán)力肅貪倡廉的同時(shí)又受到了很好的制約監(jiān)督，這對(duì)我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的制約有很好的啟示。

1、完善法律制約

反腐倡廉的工作必須有健全完善的法律和強(qiáng)有力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。當(dāng)前監(jiān)察委員會(huì)的法律約束較為寬泛與模糊，難以在實(shí)際工作的細(xì)節(jié)方面發(fā)揮真正的約束作用，因此應(yīng)考慮完善法律方面的規(guī)定，明確規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察范圍，進(jìn)一步細(xì)化、壓縮權(quán)力行使的自由空間，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的精準(zhǔn)執(zhí)行和落實(shí)，少走彎路，避免出現(xiàn)再將普通工作人員納入監(jiān)察范圍的情況發(fā)生；此外可進(jìn)一步界定涉及公民基本權(quán)利的問題，如留置措施的審批、期限以及留置期間律師介入問題等可借鑒《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，從而達(dá)到法律的精準(zhǔn)、完善規(guī)范；最后可借鑒廉政公署的做法，在對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的工作人員履職方面，可頒布一部專門針對(duì)工作人員權(quán)力行使的條例或規(guī)定，比如工作人員行使調(diào)查權(quán)時(shí)應(yīng)出示相應(yīng)的證件和證明以表明自己權(quán)力行使的合法性，也可對(duì)采取的強(qiáng)制措施規(guī)定嚴(yán)格的限制，從而起到硬性的約束作用。

2、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督在權(quán)力的制約方面有著獨(dú)特的作用，廉政公署的L組就是如此，特別是組織人員身份的不公開對(duì)廉政公署人員權(quán)力的行使形成了無(wú)形的威懾和壓力。我們可以借鑒廉署的這一設(shè)置，結(jié)合監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際情況在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立一個(gè)專門、獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，獨(dú)立運(yùn)行，接受社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部人員的舉報(bào)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員組成可以由監(jiān)察委員會(huì)主任任領(lǐng)導(dǎo)組長(zhǎng)，其余人員可由內(nèi)部人員和有法律經(jīng)驗(yàn)或相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)人員組成，以保證該機(jī)構(gòu)的公正性和客觀性，專責(zé)對(duì)工作人員的調(diào)查、審理等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行不公開監(jiān)督，并及時(shí)對(duì)工作人員出現(xiàn)的問題提出建議，將問題內(nèi)化于監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部，有利于提高監(jiān)察委員會(huì)運(yùn)作效率，及時(shí)糾正工作人員的錯(cuò)誤，對(duì)工作人員形成一定的壓力和威懾。

3、拓寬外部監(jiān)督

對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力制約監(jiān)督方面，外部監(jiān)督不應(yīng)該失位，相關(guān)主題必須切實(shí)發(fā)揮制約作用，監(jiān)察委員會(huì)自身也要轉(zhuǎn)變思想觀念，主動(dòng)、積極接受外部的監(jiān)督。強(qiáng)化人大及常委會(huì)的監(jiān)督，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)必須每年定期向所在的人大常委會(huì)做工作報(bào)告，就每年的工作、案件審理、調(diào)查程序等方面的事項(xiàng)做報(bào)告，人大常委會(huì)聽取并審查，提出質(zhì)詢和整改意見，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)人大常委會(huì)的質(zhì)詢或提議必須作出答復(fù)和整改。此外，可在產(chǎn)生各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的人大代表大會(huì)內(nèi)部設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)察監(jiān)督委員會(huì)，專責(zé)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，強(qiáng)化人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作的實(shí)質(zhì)監(jiān)督，讓人大及常委會(huì)的監(jiān)督制約真正落到實(shí)處。

廉政公署的權(quán)力制約模式是權(quán)力行使與制約的成功典型，監(jiān)察委員會(huì)在反腐敗工作方面取得的成就有目共睹，但權(quán)力制約方面還有很長(zhǎng)的路要走，我們可以在一定程度上借鑒廉政公署在權(quán)力制約方面的良好經(jīng)驗(yàn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，不斷進(jìn)步。

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