王宇+姚蔚

摘 要 反腐是一項系統(tǒng)工程。新加坡運用法治思維和法治方式在反腐敗治理方面具有豐富的理論和實踐經(jīng)驗。從立法、執(zhí)法、司法、守法方面，新加坡在長期的實踐中形成了一套綜合系統(tǒng)的反腐敗法律制度，這些使新加坡打造的廉潔政府逐漸成為全球的典范。這些對我國法治反腐具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞 反腐敗 法治思維 治理體系

基金項目：本文系2014年度揚州市反腐倡廉建設(shè)研究課題項目——《堅持以法治思維和法治方式反腐敗研究》（項目編號為：FFCL14B14）的研究成果。

作者簡介：王宇，揚州大學(xué)廣陵學(xué)院機電系團總支書記，講師，研究方向：民商法學(xué)；姚蔚，揚州大學(xué)廣陵學(xué)院土電系主任、黨總支書記，副研究員，研究方向：高等教育管理。

中圖分類號：D7339 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.063

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會強調(diào)要加強重點領(lǐng)域立法，要加快推進反腐敗的立法，通過法治的方式進一步完善預(yù)防和懲治腐敗體制機制，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。在我國以法治思維反對腐敗已具備一定的條件和基礎(chǔ)，但也面臨諸多困境，法治反腐所涉及的深度、廣度及力度遠遠不夠，需要“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉”。

一、問題的提出

哈佛大學(xué)的著名學(xué)者尼爾教授認(rèn)為，腐敗是權(quán)力的濫用，腐敗總是與權(quán)力的濫用聯(lián)系在一起，都是對公共財產(chǎn)公共資源的侵占，都是在社會經(jīng)濟、政治、文化、道德等多領(lǐng)域和多層面造成了極大的危害，均應(yīng)受到社會公德的譴責(zé)，都屬于與法律相悖的行為。也有學(xué)者認(rèn)為，腐敗是指那些握有公共權(quán)力的國家公職人員，出于個人目的或為滿足小集團利益，濫用手中的公共權(quán)力，以非法或不正當(dāng)手段占有、侵吞公共財富的行為。所有腐敗都是“尋租活動”的內(nèi)涵或外延。

腐敗的本質(zhì)是以權(quán)謀私。權(quán)力的存在始終與責(zé)任、義務(wù)緊密相聯(lián)。腐敗是由價值觀的異化而導(dǎo)致的權(quán)力異化，使權(quán)力走向權(quán)利化。當(dāng)權(quán)力朝著權(quán)利化方向轉(zhuǎn)化時，義務(wù)和責(zé)任的約束同時缺失，必然會產(chǎn)生沒有道德和無責(zé)任約束的權(quán)力的濫用。從貪污腐敗活動的“經(jīng)濟成本”而言，貪污腐敗行為給社會造成的還有其他方面的損失或“非經(jīng)濟成本”。

例如，腐敗還會增加從經(jīng)濟角度來看不可行或不具有可持續(xù)性的項目的非生產(chǎn)性投資，導(dǎo)致質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的下降，特別是在建筑、交通等領(lǐng)域，影響公共安全和社會穩(wěn)定，甚至增大國家的債務(wù)負(fù)擔(dān)和陷入貧困的深淵。

新加坡于1959年成立了自己的政府，當(dāng)時的腐敗現(xiàn)象充斥了絕大部分的公共部門。預(yù)防腐敗的法律不完善，公眾受教育程度較低，政府官員特別是警察執(zhí)法過程中各種貪污行為屢禁不止。腐敗的產(chǎn)生與權(quán)力有直接關(guān)系，并對社會經(jīng)濟造成了直接或間接的侵害或危害。其后，新加坡政府經(jīng)歷半個多世紀(jì)的不懈努力，通過法治的方式治理腐敗，起到了顯著的成效。當(dāng)然，其多年來的實踐探索對我國的法治反腐具有重要的借鑒意義。

二、新加坡法治反腐的實踐經(jīng)驗

亞里士多德指出：“法律即秩序，良好的法律就是良好的秩序?！毙录悠碌母瘮≈卫硎欠ㄖ畏锤囊粋€縮影。在國家治理體系中，通過法治思維和法治方式反腐位于重要的地位，并發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，通過相當(dāng)完備的法律法規(guī)來調(diào)整各種社會關(guān)系，切實做到了“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。

（一）從立法層面，制定完整而周密的法律體系

新加坡通過立法措施來確保反腐敗的法律——《腐敗預(yù)防法》，能夠給予違法犯罪者足夠的懲罰。這項法律在1960年進行了修改，給予了貪污調(diào)查局官員更多的權(quán)力，并對腐敗違法行為加重了處罰。從那時起，該項法律就經(jīng)常被修訂，以確保違法者不會逃脫法律的制裁，使腐敗行為不合算。那是由于腐敗而增加直接或間接社會經(jīng)濟成本的認(rèn)識，沒有引起足夠的重視。除了擁有與警察案件有關(guān)的所有權(quán)力之外，貪污調(diào)查局現(xiàn)在還被賦予了其他特別權(quán)力。根據(jù)這項法律，檢察官除了別的權(quán)力之外，還可命令所得稅審計人員向貪污調(diào)查局提供違法者的有關(guān)信息。

1989年頒布實施《貪污（收益沒收）法》而進一步強化了貪污不合算的概念。該法律規(guī)定，當(dāng)法庭判決構(gòu)成貪污罪的人不能說明其財產(chǎn)來源時，法庭依法沒收這些財產(chǎn)。該法律還規(guī)定了沒收貪污收益的幾種適用情形：一是當(dāng)被調(diào)查人在被提起訴訟前或被審判前死亡時；二是當(dāng)被調(diào)查人潛逃時；三是在依法調(diào)查開始6個月后，被調(diào)查人失蹤或無法引渡時。①除此之外，新加坡還制定并頒布了《憲法》、《刑法》、《公務(wù)員法》、《公務(wù)懲戒程序法》等。這些共同構(gòu)成了新加坡反腐敗嚴(yán)密而規(guī)范的法律體系，為懲治和預(yù)防腐敗提供了有力的法治保障。

（二）從執(zhí)法層面，擁有獨立而權(quán)威的反腐機構(gòu)

新加坡的貪污調(diào)查局（CPIB）是獨具特色的反腐專門執(zhí)法機構(gòu)，是治理腐敗的核心力量。該局被國家法律賦予了廣泛的職權(quán)，法律有效地保障了執(zhí)法官員的利益和權(quán)力。除了當(dāng)初的調(diào)查工作外，還包括預(yù)防腐敗的發(fā)生，作為預(yù)防活動的一部分，貪污腐敗局要研究易發(fā)生腐敗行為部門的管理程序和工作程序，特別是要加強信息資源的合力配置，進一步提出能夠減少錯誤行為發(fā)生機會的措施和建議。②

另外，一個文化發(fā)達、比較成熟的社會，法律面前人人平等，反對任何組織和個人享有法律之外的特權(quán)。社會公眾都認(rèn)為貪污腐敗局是一個有效率的、可信賴的機構(gòu)。貪污腐敗局的官員很平易近人，公眾可以很方便地向他們提供信息和舉報腐敗行為，使對錯誤行為的舉報迅速受到關(guān)注，違法亂紀(jì)者受到斥責(zé)。執(zhí)法則實行雙重監(jiān)督制度，嚴(yán)格執(zhí)行多元化的監(jiān)督方式，確保每一個決定的公平正義?！雹塾捎谪澪壅{(diào)查局直接對總理負(fù)責(zé)，其工作由總理辦公室直接監(jiān)督，故該局具有較強的獨立性，其他任何人和任何部門都無權(quán)干涉，獨立有效地行使職權(quán)。

（三）從司法層面，建立嚴(yán)謹(jǐn)而完備的司法制度

新加坡憲法規(guī)定法庭獨立行使司法權(quán)，其司法系統(tǒng)由初級、高等和上訴法院組成。法官只服從法律，不服務(wù)任何其它權(quán)威，其獨立行使司法權(quán)，不受任何其它權(quán)力的干涉。新加坡憲法和法律還制定一些保障措施，以確保法官的清正廉潔。

在新加坡，行賄者和受賄者都犯有腐敗罪，都要受到相同的懲罰。被法庭判決有腐敗犯罪的人被課以高額的罰金，或被處以一定年限的監(jiān)禁，或者同時適用前述的刑罰。如果違法行為涉及社會公共利益或者團體性利益的，那么，法庭將加大上述處罰的力度。除了冒被課罰金和被判監(jiān)禁的風(fēng)險外，犯有腐敗罪的人將被法庭命令退還其收受的賄賂。

如前所述，1989年頒布實施《貪污（收益沒收）法》允許法庭沒收犯罪人所占有的而又無法說明來源的一切金錢和財產(chǎn)。還有將失去工作津貼和其他福利，禁止從事公共事務(wù)。這些都從司法層面通過加大貪污腐敗的“經(jīng)濟成本”達到預(yù)防和懲治腐敗的目標(biāo)。

（四）從守法層面，形成規(guī)范而文明的文化氛圍

新加坡從本國的實際出發(fā)，制定了具有完整而周密的法律制度，恪守法律面前人人平等的原則。新加坡的政治領(lǐng)導(dǎo)人以身作則，為公務(wù)員做出表率，不搞特權(quán)，堅持嚴(yán)格依法辦事。他們放棄任何金融和商業(yè)聯(lián)系，他們比他們的下屬更早趕到辦公室，工作更加細致，體現(xiàn)出較好的自身素養(yǎng)和職業(yè)道德。他們從不毫無依據(jù)地非法使用納稅人的稅金。同時，他們也采取了對腐敗“零容忍”的政策。通過個人帶頭遵法的示范作用，他們創(chuàng)造了一個誠實的、廉正的社會環(huán)境。

在新加坡，不管是小的交通事故，還是大的違法犯罪行為，大家首先想到的是如何用法律保證自己的合法權(quán)利，這就使得整個社會納入了規(guī)范、有序、文明的發(fā)展軌道。例如，隨地吐痰將被罰款1000新元，在公共場所抽煙將罰款1000新元等，這些嚴(yán)格的法律法規(guī)下，人人遵守法律，這樣就能夠形成對腐敗“零容忍”的制度，進而形成規(guī)范而文明的文化氛圍。

三、新加坡法治反腐對我國的啟示

一個國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生劇變的歷史時期，人們的行為方式和價值觀念呈多元化。這時就需要通過運用法治思維和法治方式進行治理。國家推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首要任務(wù)必須是法治反腐。治理是一種由共同的目標(biāo)支持的管理活動。④治理必須以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，是受嚴(yán)格約束的有限管制。其實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的多元化的合作機制。⑤新加坡法治反腐的成功經(jīng)驗，對我國深入開展反腐敗斗爭具有很好的借鑒作用。

（一） 預(yù)防腐敗和懲治腐敗并舉

一方面，我們需要制定較為完善的預(yù)防法律體系，做到有法必依。在全面推進依法治國的時代，將我國的反腐敗工作納入法制軌道，加強反腐敗國家立法，加快反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度實際運行。同時，制定與反腐敗立法相配套的政策，例如“高薪養(yǎng)廉”政策、社會福利政策等，加大違法的經(jīng)濟成本，從而達到預(yù)防腐敗的目的。⑥

另一方面，我們還應(yīng)當(dāng)注重嚴(yán)厲懲治貪污行為。我們應(yīng)當(dāng)對腐敗“零容忍”。這可以提高了公民對政府的信任度，增強公民堅決打擊腐敗的決心。

（二）推進和深化反腐機構(gòu)改革

改革開放的不斷深入和經(jīng)濟的快速發(fā)展，懲治腐敗的能力和效率要求也不斷提高，我國應(yīng)該加快公共部門的改革，把反貪總局打造成符合中國實踐的專門執(zhí)行反腐機構(gòu)，通過立法的形式賦予其獨立而廣泛的職權(quán)，強化其權(quán)威性，依法保障其法律地位。當(dāng)然，這樣的反腐機構(gòu)擁有獨特的權(quán)力，但其權(quán)力的行使也應(yīng)該時刻處于合法有效的監(jiān)督之中。如果反腐機構(gòu)出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，那影響將會非常大的。因此，對其權(quán)力的行使必須要有一定的限制。

（三）培育和宣傳反腐法治文化

反腐敗不僅僅是立法、司法和執(zhí)法的改革，還應(yīng)當(dāng)從公民守法的角度，深入開展法治文化宣傳，學(xué)會運用法治思維和法治方式來解決問題，提高公民的民主法治意識。我們應(yīng)該逐步營造清正廉潔的法制文化，進而培育出人人遵法、守法、護法的社會氛圍，使法治的價值理念成為人們自覺遵守的行為規(guī)范。

綜上所述，反腐是一項系統(tǒng)工程。法治反腐，就是國家嚴(yán)格依法進行管理的一種治理腐敗理論、制度體系和運行狀態(tài)。這些都強調(diào)法治的權(quán)威性，它來自于憲法和法律規(guī)定的權(quán)威。只有堅持做到懲防并舉，深入推進反腐機構(gòu)改革，培育和宣傳反腐法治文化，才有利于充分發(fā)揮國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。反腐必須治權(quán)，治權(quán)必靠法治，以法治思維和法治方式反腐敗是新形勢下腐敗治理的必由之路，腐敗治理要走法治化道路已成社會的普遍共識。

注釋：

[美]薩爾·龐德主編.楊之剛譯.反腐敗——國家廉政建設(shè)的模式.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社.2000.59.

孫景峰.新加坡人民行動黨執(zhí)政形態(tài)研究.北京：人民出版社.2005.235.

劉國雄.新加坡的廉政建設(shè).北京：人民出版社.1994.58.

全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系.英國：牛津大學(xué)出版社.1995.23.

俞可平.治理與善治.北京：社會科學(xué)文獻出版社.2000.6.

宋振國、劉長敏.各國廉政建設(shè)比較研究.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社.2006.280.