王偉，李成仁，李春霖

(上海市測繪院，上海 200063)

1 引 言

土地儲備是一種大規(guī)模的土地獲取、整理及供應(yīng)計劃，對城市的發(fā)展形態(tài)和土地價格具有實質(zhì)性影響，是調(diào)控和規(guī)范土地市場、促使城市有序發(fā)展、實現(xiàn)社會公共利益的主要手段[1]。通過空間信息平臺整合和梳理土地儲備項目全過程，有效管理地塊儲備及供地與規(guī)劃信息，提高土地資源利用率，為土地征收和土地登記發(fā)證提供信息支持和決策依據(jù)，具有較強的現(xiàn)實意義。

根據(jù)《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》的相關(guān)精神，上海市土地收儲的職能劃歸政府管理[2]。為了更好地做好儲備工作的交接和過渡，需要對歷史和現(xiàn)有的儲備項目進(jìn)行整合、更新和完善，建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的土地儲備地理信息庫，從而有效促進(jìn)信息資源的共享和應(yīng)用[3～5]。通過把分散的信息資源整合到統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺中，實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的統(tǒng)一更新和維護(hù)，加大數(shù)據(jù)的重復(fù)利用性，避免市區(qū)兩級土地儲備部門之間數(shù)據(jù)不同步而造成的資源浪費[6～9]。

2 總體設(shè)計思路

2.1 構(gòu)建一體化土地儲備動態(tài)管理模式

在城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、土地儲備計劃的指引下，采用GIS技術(shù)構(gòu)建覆蓋全域范圍的動態(tài)化、一體化、全要素的土地儲備動態(tài)管理模式，強化土地儲備信息與規(guī)劃土地管理等信息的銜接共享，提高儲備工作計劃編制、運作程序、工作標(biāo)準(zhǔn)、信息管理的全過程管控能力。

土地儲備動態(tài)管理和監(jiān)測是一項長期性工作，通過建立土地儲備項目數(shù)據(jù)管理機制，系統(tǒng)了解各地區(qū)土地儲備狀況，以此全面開展土地儲備監(jiān)管工作。本文梳理了上海市土地儲備項目的儲備流程，實現(xiàn)了土地儲備項目全覆蓋，綜合反映了項目報批、業(yè)務(wù)實施、資金管理等實施信息，實現(xiàn)了儲備項目數(shù)據(jù)的實時更新。在對土地儲備業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)梳理、分類基礎(chǔ)上，注重業(yè)務(wù)管理規(guī)范設(shè)計和流程優(yōu)化，統(tǒng)一各儲備機構(gòu)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范土地儲備項目的實施。

2.2 建設(shè)統(tǒng)一的土地儲備空間地理數(shù)據(jù)庫

構(gòu)建土地儲備空間地理數(shù)據(jù)庫，按照“時間、地區(qū)、專題、層級”等不同維度和數(shù)據(jù)的內(nèi)在邏輯重新整合已掌握的數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建可靈活配置管理、動態(tài)更新備份的土地儲備數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)抽取、并行數(shù)據(jù)庫處理等技術(shù)，使分散的數(shù)據(jù)成為邏輯集中的土地儲備數(shù)據(jù)體系，真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理、調(diào)用、分析和運維，進(jìn)一步增強土地儲備工作的支撐保障能力。

對歷年沉淀的儲備項目數(shù)據(jù)、用地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、遙感影像數(shù)據(jù)等進(jìn)行完整性檢查，生成現(xiàn)有數(shù)據(jù)的詳細(xì)清單目錄。在此基礎(chǔ)上，按統(tǒng)一的要求進(jìn)行數(shù)據(jù)整理，包括標(biāo)準(zhǔn)化處理、數(shù)據(jù)項補充、數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換、坐標(biāo)轉(zhuǎn)換、拓?fù)渲亟?、?shù)據(jù)入庫、構(gòu)建數(shù)據(jù)索引、建立數(shù)據(jù)字典、維護(hù)元數(shù)據(jù)等工作。

2.3 搭建全過程土地儲備綜合管理平臺

平臺通過控制“業(yè)務(wù)流”和“資金流”兩條主線，對土地儲備事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和實時管理。“業(yè)務(wù)流”主要實現(xiàn)土地儲備中心土地儲備業(yè)務(wù)的全流程、全過程管理，反映土地儲備中心和分中心之間各類儲備項目的實施進(jìn)展；“資金流”是土地儲備工作的核心，主要是實現(xiàn)資金申請、撥付、結(jié)算等全過程的管控和信息統(tǒng)計功能。平臺的建設(shè)目標(biāo)如下：

(1)統(tǒng)一信息系統(tǒng)。將全市各儲備機構(gòu)土地儲備業(yè)務(wù)全部納入土地儲備綜合管理平臺，實現(xiàn)系統(tǒng)統(tǒng)一管理。

(2)統(tǒng)一項目流程。強化土地儲備全過程管理，實現(xiàn)土地儲備項目全覆蓋，綜合反映項目報批、業(yè)務(wù)實施、資金管理等實施信息，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時更新。

(3)統(tǒng)一業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在對土地儲備業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)梳理、分類基礎(chǔ)上，注重業(yè)務(wù)管理規(guī)范設(shè)計和流程優(yōu)化，統(tǒng)一各儲備機構(gòu)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范土地儲備項目實施。

(4)統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享。建立全市土地儲備數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)市、區(qū)儲備機構(gòu)與政府職能部門間互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)有序共享。

2.4 系統(tǒng)框架設(shè)計

系統(tǒng)采用三層架構(gòu)，將頁面展示層、業(yè)務(wù)邏輯層和數(shù)據(jù)訪問層劃分開來，實現(xiàn)了各業(yè)務(wù)模塊的“高內(nèi)聚，低耦合”[10]，如圖1所示。

圖1 總體框架圖

3 體系建設(shè)

3.1 土地儲備管理流程

通過對上海市土地儲備流程進(jìn)行梳理，將土地儲備過程分為前期準(zhǔn)備、項目實施、期間管理、項目決算、土地供地五個階段，土地儲備流程如圖2所示。

圖2 土地儲備流程

3.2 土地儲備專題數(shù)據(jù)庫

土地儲備專題數(shù)據(jù)庫涵蓋了空間數(shù)據(jù)庫、項目數(shù)據(jù)庫、資金數(shù)據(jù)庫、檔案數(shù)據(jù)庫，具體如圖3所示。

圖3土地儲備專題數(shù)據(jù)庫

3.3 土地儲備系統(tǒng)核心功能

面向GIS的土地儲備綜合信息管理平臺涵蓋了項目管理、資金管理、資產(chǎn)管理、地圖管理、檔案管理、機構(gòu)管理等，其核心業(yè)務(wù)是實現(xiàn)土地儲備管理的輔助決策支持。

(1)項目管理

在宏觀層面，對土地儲備各類項目進(jìn)行分類管理；在中觀層面，對不同項目的不同處理階段進(jìn)行統(tǒng)籌管理；在管理流程方面，對土地儲備、土地開發(fā)和整理、灘涂造地、造林養(yǎng)護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等項目的立項、規(guī)劃土地手續(xù)、場地污染調(diào)查、農(nóng)轉(zhuǎn)用、動拆遷、供地、成本認(rèn)定、審計、委托看護(hù)、臨時利用、合同管理等環(huán)節(jié)實施動態(tài)管理。項目管理界面如圖4所示。

圖4 項目管理

(2)資金管理

針對土地儲備項目的全過程資金進(jìn)行管理，包括項目預(yù)算、資金使用計劃、資金申請、資金撥付、資金結(jié)算、成本核算以及土地儲備機構(gòu)的年度資金、計劃資金、使用資金、剩余資金等事項的統(tǒng)計和分析功能，主要解決資金口徑、資金保有量、賬面資金、余額資金、存貸利息、資金撥付等各類資金操作和統(tǒng)計信息報備。資金管理界面如圖5所示。

圖5 資金管理

(3)資產(chǎn)管理

對市、區(qū)土地儲備中心名下的各類資產(chǎn)進(jìn)行登記造冊，包括各類儲備土地、造地和造林項目、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目、儲備土地臨時利用以及各類資金動態(tài)情況，進(jìn)行精細(xì)化管理。資產(chǎn)管理界面如圖6所示。

圖6 資產(chǎn)管理

(4)地圖管理

實現(xiàn)對土地儲備涉及的地塊信息、權(quán)屬信息、土地規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃以及各類基礎(chǔ)地理信息底圖等的調(diào)用，實現(xiàn)對土地儲備項目的位置、邊界、規(guī)劃、權(quán)屬、面積及相關(guān)道路、河流名稱等信息能夠瀏覽、查詢、制圖等操作。地圖管理界面如圖7所示。

圖7 地圖管理

(5)檔案管理

在數(shù)據(jù)積累和沉淀的基礎(chǔ)上，對能夠形成統(tǒng)一操作口徑和工作流程的格式文檔、操作細(xì)則以及指導(dǎo)文件要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，及時發(fā)布、共享和動態(tài)更新。項目實施過程中形成的數(shù)據(jù)和文檔資料，按照檔案目錄的編制要求，能夠自動生成土地儲備項目的信息化檔案，以便查詢和歸檔。檔案管理界面如圖8所示。

圖8 檔案管理

(6)機構(gòu)管理

結(jié)合土地儲備中心的職能定位，對分中心和區(qū)土地儲備中心進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行業(yè)管理，對區(qū)土地儲備項目進(jìn)行信息報備及監(jiān)督管理。通過系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)在線信息交流和共享，固化、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高管理效能。

4 結(jié) 語

本文以上海市土地儲備動態(tài)管理和監(jiān)測項目為例，介紹了土地儲備動態(tài)管理和監(jiān)測的設(shè)計思路和業(yè)務(wù)流程。采用GIS技術(shù)構(gòu)建了土地儲備空間地理數(shù)據(jù)庫，并搭建了土地儲備綜合信息管理平臺，能夠讓管理和決策部門全面把握和掌控儲備項目和儲備資金的進(jìn)度情況，方便對儲備地塊及其周邊環(huán)境的空間特征進(jìn)行可視化管理，準(zhǔn)確地掌握土地、房屋、交通、市政設(shè)施等各類資源現(xiàn)狀，為儲備過程中的土地評估、可行性研究、成本核算等提供準(zhǔn)確的信息支撐，從而提升土地儲備的信息化和綜合管理水平。