韓江風(fēng)

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津300350）

一、問題提出

近年來，政府購買服務(wù)作為創(chuàng)新社會治理方式的重要手段之一，已經(jīng)取得了十分顯著的發(fā)展，其購買經(jīng)費不斷增多、范圍和規(guī)模不斷擴大、相關(guān)的法律和制度規(guī)范也得以不斷健全。相應(yīng)地，對政府購買服務(wù)的監(jiān)管和評估也得到了社會各界的廣泛關(guān)注。相對于政府直接評估、政府委托評估等方式，第三方評估憑借其置身于政府和服務(wù)方之外的獨立性、不涉及利益糾紛的客觀性、專家系統(tǒng)的權(quán)威性和公信力等特點，逐漸取得了政府、學(xué)界以及社會大眾的認(rèn)同。第三方評估一般是指獨立于服務(wù)提供方和服務(wù)接受方之外的另一方，并且通常是由非政府組織所主持的評估機制[1]。理論上講，第三方評估在檢驗項目的服務(wù)成效、發(fā)現(xiàn)和改正項目實施中的問題、對各方主體作出社會交代等方面具有突出的作用。但是，由于我國行政體制和社會環(huán)境的限制，第三方評估仍然面臨著許多實踐中的困境。首先是法律合法性的缺失。當(dāng)前我國第三方評估的法律地位還不明確，關(guān)于第三方評估的法律法規(guī)還十分匱乏，導(dǎo)致第三方評估在當(dāng)前的法律體系和社會規(guī)范中缺乏合法性[2]。其次是社會基礎(chǔ)的薄弱。由于社會組織的孱弱、行業(yè)規(guī)范的缺失、民眾認(rèn)知度較低等因素的影響，第三方評估機構(gòu)缺乏蓬勃發(fā)展的文化傳統(tǒng)和社會習(xí)慣基礎(chǔ)[3]。此外，第三方評估同樣有評估失靈的風(fēng)險性。由于政府和第三方評估機構(gòu)都有同時追求社會價值和自身利益的二重性，雙方有可能形成謀利型合作（雙方均以自身利益最大化為首要目標(biāo)）、失敗型合作（政府主管部門被第三方欺騙）、脆弱型合作（第三方評估機構(gòu)如履薄冰，極易被替代），而這三種政社合作關(guān)系都會不同程度上導(dǎo)致第三方評估的失效[4]。相較于前人單一地從法律合法性、社會文化基礎(chǔ)、政社關(guān)系等宏觀社會層面來分析第三方評估的發(fā)展困境，本文則進(jìn)一步強調(diào)了第三方評估機構(gòu)的主觀能動性與其實際行為策略的重要性，并通過“評估權(quán)力—評估方式—評估標(biāo)準(zhǔn)—評估目標(biāo)”的內(nèi)卷化分析框架，來分析和探討第三方評估內(nèi)卷化的表現(xiàn)、原因及其優(yōu)化路徑。

二、內(nèi)卷化的分析視角

（一）內(nèi)卷化理論的產(chǎn)生與發(fā)展

從內(nèi)卷化理論在多學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)的衍生軌跡來看，內(nèi)卷化理論的發(fā)展大致歷經(jīng)了三個時期。第一個時期是19世紀(jì)初至20世紀(jì)60年代的萌發(fā)期。內(nèi)卷化這一概念最先從哲學(xué)和人類學(xué)領(lǐng)域中產(chǎn)生出來，并由康德在《判斷力批判》中首次提出，用以指代內(nèi)卷、內(nèi)纏、糾纏不清的事物，而后被戈登威澤所引申，用以揭示在文化模式剛性的限制下，文化內(nèi)部多樣化、復(fù)雜化和精細(xì)化的過程[5]。第二個時期是20世紀(jì)60年代至20世紀(jì)90年代的發(fā)展期。這一時期哲學(xué)和人類學(xué)領(lǐng)域的內(nèi)卷化概念逐漸衍生出了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的內(nèi)卷化理論，用以闡釋發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題。例如，格爾茨通過對爪哇島農(nóng)業(yè)的實地研究指出，由于資本、土地數(shù)量的缺少和行政性障礙的存在，新生勞動力不斷投入到有限的水稻生產(chǎn)中，致使爪哇島無法和外島一樣實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級，從而出現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”的現(xiàn)象[6]。經(jīng)由格爾茨的啟發(fā)，黃宗智認(rèn)為，農(nóng)村家庭收入的增長，不是來自單位工作日報酬的遞增，而是依靠家庭內(nèi)部勞動力的更充分利用，從而導(dǎo)致了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)無法向工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，這是一種無發(fā)展的、內(nèi)卷型的增長[7]。第三個時期是20世紀(jì)90年代至今。內(nèi)卷化理論迎來了繁榮期，被廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域，取得了豐碩的研究成果。例如，美國學(xué)者杜贊奇提出了“國家權(quán)力內(nèi)卷化”的概念，認(rèn)為國家機構(gòu)并不是通過提高效率，而是依靠復(fù)制和擴大舊有機構(gòu)的方式來擴大職能，從而導(dǎo)致了沒有發(fā)展的增長[8]。張宗益、黨文娟等從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度指出，我國自2001年以后引入的獨立董事制度并沒有取得經(jīng)濟(jì)效果，制度創(chuàng)新的內(nèi)卷化是最主要的阻礙因素[9]。而后，內(nèi)卷化理論逐步轉(zhuǎn)向了對基層自治組織、農(nóng)民工群體、社會福利等社會學(xué)領(lǐng)域熱點問題的分析，并形成了許多優(yōu)秀的研究成果。例如，何艷玲、蔡禾等指出，雖然社區(qū)代表大會、居委會直選等新的組織形式已經(jīng)出現(xiàn)，但居委會的實際運作機制并沒有發(fā)生根本的變化，其對基層政權(quán)的依附性仍然強烈，由此出現(xiàn)了內(nèi)卷化的現(xiàn)象[10]。計春萍等指出，大部分農(nóng)民工在城市的職業(yè)生涯結(jié)束后，仍不得不回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其職業(yè)角色和職業(yè)行為仍有典型的內(nèi)卷化傾向[11]。王思斌教授指出，雖然近年來社會福利的投入總量在增加，但國家的投入比例卻在減少，這是一種內(nèi)卷型或是沒有發(fā)展的增長[12]。時至今日，內(nèi)卷化理論的外沿也已經(jīng)發(fā)生了諸多的變化，例如格爾茨和黃宗智將分析的重點放在單位土地面積內(nèi)勞動力的高投入密度與邊際報酬遞減之間的關(guān)系上，杜贊奇認(rèn)為國家機構(gòu)的低效率在于行政機構(gòu)的內(nèi)卷化，王思斌提出社會福利發(fā)展的內(nèi)卷化傾向等等。但是，關(guān)于內(nèi)卷化理論的核心要旨是存在共識的，這也是內(nèi)卷化理論能夠在多學(xué)科、多領(lǐng)域具備解釋力和生命力的關(guān)鍵所在。無論是基于何種目的而使用內(nèi)卷化的分析視角，學(xué)者都在分析中默許了“內(nèi)卷化是指由于外在條件和外在力量的限制，系統(tǒng)內(nèi)部形成了路徑依賴和自我桎梏，從而陷入一種沒有發(fā)展的增長”，這一基本的理論共識。

（二）社會工作領(lǐng)域的內(nèi)卷化研究

國內(nèi)關(guān)于社會工作領(lǐng)域內(nèi)卷化的研究最早可以追溯到2011年廖慧卿等人關(guān)于廣州市3條街道的個案研究，其認(rèn)為街道辦事處的權(quán)力架構(gòu)和行政機制傷害了社區(qū)社工服務(wù)的專業(yè)性，使其出現(xiàn)了內(nèi)卷化和行政化的傾向。其中，行政內(nèi)生型社工機構(gòu)的內(nèi)卷化程度最高，鑲嵌型次之，獨立型機構(gòu)的內(nèi)卷化程度最低[13]。而后，關(guān)于社會工作領(lǐng)域內(nèi)卷化的研究逐漸增多，并主要集中于三個方面。第一類是關(guān)于社工機構(gòu)內(nèi)卷化的研究。例如，吳耀健、陳安娜針對廣州市D 區(qū)民辦社工機構(gòu)的研究，提出外部的行政化和內(nèi)部的專業(yè)自閉是造成社工機構(gòu)陷入內(nèi)卷化困境的主要原因，去內(nèi)卷化的出路在于去行政化和減少專業(yè)自閉的程度[14]。羅強強通過對幸福市殘疾人服務(wù)項目的觀察，發(fā)現(xiàn)由于權(quán)力資源的不平等，社工機構(gòu)只能迎合殘聯(lián)的安排，被動地向外部服務(wù)行政化、人員過密化和功能內(nèi)卷化的方向發(fā)展，最終陷入有增長無發(fā)展的困境[15]。第二類是關(guān)于社工服務(wù)內(nèi)卷化的研究。吳月等指出，在政府購買社會服務(wù)過程中，社工在提供社會服務(wù)的名義下承擔(dān)著政府的行政任務(wù)，雖然完成了服務(wù)指標(biāo)，但是社工服務(wù)的專業(yè)精神并沒有得到體現(xiàn)，呈現(xiàn)出內(nèi)卷化的發(fā)展趨勢[16]。馬全中認(rèn)為政府向社工機構(gòu)購買服務(wù)，只是增加了服務(wù)資金的投入和擴大了服務(wù)機構(gòu)的規(guī)模，并沒有實現(xiàn)公共服務(wù)效率的提升，是一種沒有發(fā)展的增長[17]。第三類是關(guān)于政社合作機制內(nèi)卷化的研究。李春霞等認(rèn)為，政府通過政治和經(jīng)濟(jì)邏輯將社工機構(gòu)納入自身的行動邏輯中，社工機構(gòu)則通過模仿政府的組織行動而爭取到自身的發(fā)展資源，其結(jié)果是雙方的行動模式越來越趨同，社工機構(gòu)也逐漸被同化為準(zhǔn)行政部門[18]。范雅娜等以一個民族地區(qū)的社區(qū)共融項目為例，指出政社合作的權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致了社工機構(gòu)的無限責(zé)任制，進(jìn)而模糊了社會工作者的專業(yè)身份，導(dǎo)致了項目內(nèi)卷化的困境[19]。耿國階等指出，在既有的政治—社會結(jié)構(gòu)框架下，政府購買服務(wù)作為一項政策工具無法得到預(yù)期的效果，最終難以避免政府購買社會服務(wù)的內(nèi)卷化[20]?？傮w來看，社會工作領(lǐng)域的內(nèi)卷化研究還十分單薄，大多數(shù)研究還停留在內(nèi)卷化的概念應(yīng)用上，對于內(nèi)卷化產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯原因和應(yīng)對辦法的探討還不深入。更為關(guān)鍵的是，社會工作服務(wù)評估的內(nèi)卷化問題被學(xué)者們所忽視了，以至于目前從內(nèi)卷化角度分析社會工作服務(wù)評估的研究還處于空白階段?；诖耍狙芯客ㄟ^參與式觀察的方式，對Z 市S 區(qū)社會工作服務(wù)評估項目進(jìn)行了為期一年的調(diào)查研究，并建構(gòu)了“評估權(quán)力—評估方式—評估標(biāo)準(zhǔn)—評估目標(biāo)”的內(nèi)卷化分析框架，以分析和探討第三方評估中出現(xiàn)的內(nèi)卷化現(xiàn)象及其原因和對策。

三、Z 市S 區(qū)第三方評估項目內(nèi)卷化的表現(xiàn)

（一）Z 市S 區(qū)第三方評估項目簡介

1.項目背景

為滿足Z 市S 區(qū)居民多層次多元化的公共服務(wù)需求，推進(jìn)社會組織發(fā)展和社區(qū)治理方式的創(chuàng)新，Z 市S 區(qū)民政局于2017年6月購買了本市5 家社工機構(gòu)的若干項目和社工崗位，以期通過專業(yè)人員的專業(yè)理念、方法和技巧，為轄區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)并增強居民的社區(qū)歸屬感。此次政府購買社工服務(wù)項目是S 區(qū)民政局響應(yīng)Z 市民政部門號召而進(jìn)行的首次購買服務(wù)，具有一定的先進(jìn)性和示范意義。但嚴(yán)格來說，S 區(qū)實施政府購買社工服務(wù)的時機并未完全成熟。該項目實施時，S 區(qū)尚無一家本區(qū)的專業(yè)社工機構(gòu)，Z 市整體層面上也沒有頒布詳實的政府購買服務(wù)法規(guī)，有關(guān)人事、財務(wù)、運營管理的規(guī)章制度都還處在制定階段。因此，從項目確立的背景來看，S 區(qū)政府購買社工服務(wù)項目既有為當(dāng)?shù)鼐用穹?wù)的目的，也有當(dāng)?shù)卣懊^過河”，從而探索和應(yīng)用專業(yè)社會工作服務(wù)的意圖。就政府購買服務(wù)的具體內(nèi)容來看，S 區(qū)政府購買社工服務(wù)共包含2 個黨群服務(wù)中心項目和3 個社工崗位服務(wù)項目，內(nèi)容涉及社區(qū)綜合服務(wù)、特殊人群照護(hù)、婚姻調(diào)解、社會救助、優(yōu)撫服務(wù)、老齡服務(wù)等方方面面。由于該項目招標(biāo)時是按照承接的機構(gòu)而劃分的具體項目，致使其出現(xiàn)了多個社工崗位合并為一個崗位服務(wù)項目的情況。

2.項目購買方

S 區(qū)是Z 市的市轄區(qū)之一，其距市中心約38 公里，下轄1 個鎮(zhèn)和5 個街道辦事處，全區(qū)總面積約64.7 平方公里，人口約15 萬人。由于處于Z 市西郊外圍的偏遠(yuǎn)地帶，S 區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展水平均處于Z 市的中下游水平，政府購買服務(wù)的意識和能力也比較欠缺。迫于Z市民政局的壓力，S 區(qū)民政局于2017年首次在部分街道試點了政府購買服務(wù)，并邀請Z 市社會工作協(xié)會參與服務(wù)項目的評估。S 區(qū)民政局既是S 區(qū)政府購買社工服務(wù)的購買方，也是S 區(qū)社會工作服務(wù)評估項目的購買方，其在整個評估過程中起著關(guān)鍵的作用。無論是招標(biāo)服務(wù)方和評估方，還是要求合作方給予配合，S 區(qū)民政局始終起著總攬全局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要作用。但由于政府購買社工服務(wù)對于S 區(qū)民政局來說始終是一種外來的新鮮事物，該區(qū)民政局對社會工作介入的效果始終存有疑慮。

3.項目服務(wù)方

由于S 區(qū)沒有本區(qū)的社會工作機構(gòu)，承接S 區(qū)政府購買社工服務(wù)的5 家社工服務(wù)中心均是Z 市東郊某區(qū)的社會工作機構(gòu)，離S 區(qū)約60 余公里，距離十分遙遠(yuǎn)。這5 家社工機構(gòu)中，有三家成立于2011年，是響應(yīng)市政府號召而建立起來的Z 市首批社會工作機構(gòu)。另外兩家分別成立于2014年和2015年，也積累過一些社會工作服務(wù)經(jīng)驗。5 家機構(gòu)中有3 家是由該市高等院校的大學(xué)老師發(fā)起建立的，2 家是由民間人士發(fā)起建立的。相對而言，該項目的5 個承接機構(gòu)均有良好的專業(yè)資質(zhì)，部分機構(gòu)還獲得過4A 級社工機構(gòu)、 首批全國社會工作服務(wù)示范單位、全國百強社會工作服務(wù)機構(gòu)等榮譽稱號。

表1 S 區(qū)政府購買社工服務(wù)項目的服務(wù)方

4.項目評估方

為有效引導(dǎo)政府購買社工服務(wù)項目的有序運作、 科學(xué)評價其在項目周期內(nèi)的服務(wù)效果、及時總結(jié)項目運營的經(jīng)驗與不足，S 區(qū)民政局委托Z 市社會工作協(xié)會對該項目開展為期一年的評估。Z 市社會工作協(xié)會是由該市知名社會工作專家Z 教授創(chuàng)辦并擔(dān)任會長的一家社會組織，同時也是全省第一家市級社會工作協(xié)會。該協(xié)會成立于2016年底，主要職能包括推進(jìn)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)、規(guī)范行業(yè)行為、開展項目評估、培育本土督導(dǎo)、提供政策咨詢等方面?？傮w來看，由于Z 市社會工作協(xié)會成立的時間較短，其面臨著經(jīng)費短缺、人員不足、實踐經(jīng)驗不足、主導(dǎo)業(yè)務(wù)不明等諸多難題，但也有著政府領(lǐng)導(dǎo)支持、專家知名度高、依托高校師資等一些優(yōu)勢。創(chuàng)立之初，Z 市社會工作協(xié)會不僅承接了部分社區(qū)服務(wù)項目，還承接了一些社會工作服務(wù)評估項目。在Z 市的一些公益創(chuàng)投項目中，也出現(xiàn)過Z 市社會工作協(xié)會既是服務(wù)方又是評估方的情況。但由于政府領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)內(nèi)同行的意見和建議，該協(xié)會目前已開始向?qū)I(yè)的社會工作培訓(xùn)和評估機構(gòu)轉(zhuǎn)型。S 區(qū)社會工作服務(wù)評估項目實施過程中，筆者憑借評估項目秘書的身份，全程參與了該項目的立項、實施、結(jié)項過程，并與S 區(qū)民政局領(lǐng)導(dǎo)、Z 市社會工作協(xié)會會長、評估專家組成員、社工機構(gòu)負(fù)責(zé)人等進(jìn)行了深入的訪談與交流。

5.評估指標(biāo)體系

評估項目正式簽約后，Z 市社會工作協(xié)會成立了專項評估小組，通過聽取介紹、查閱資料、面談（訪談）、電話訪問等方式，對S 區(qū)的政府購買服務(wù)項目開展了第三方評估。評估的主要標(biāo)準(zhǔn)是S 區(qū)民政局和社工機構(gòu)簽訂的項目協(xié)議計劃書、評估指標(biāo)體系和機構(gòu)提供的相關(guān)材料等等。其中，評估指標(biāo)體系涉及總體與具體領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量評價、運營管理、滿意度評價、社會影響力等方面，且均由評估專家給出評分結(jié)果。2018年1月和6月，該項目分別完成了中期和末期評估，評估結(jié)果將5 家社工機構(gòu)的服務(wù)效果大致分為優(yōu)秀、良好、合格三種，并進(jìn)行了簡單的量化排序。從排序結(jié)果來看，3 家機構(gòu)獲得了優(yōu)秀，2 家機構(gòu)獲得了良好。因此，S 區(qū)政府購買服務(wù)項目的評估結(jié)果是所有項目均達(dá)到了良好線以上 （盡管服務(wù)協(xié)議中的很多指標(biāo)并沒有完成），并取得了專家和政府官員們一定程度上的認(rèn)可。緊接著，S 區(qū)民政局和這5 家社工機構(gòu)簽訂了2018年度的政府購買服務(wù)協(xié)議，并在2017年度115 萬投入的基礎(chǔ)上又追加了20 多萬的購買金額。同時，Z 市社會工作協(xié)會又通過邀請其他機構(gòu)陪標(biāo)的方式，繼續(xù)承擔(dān)了S 區(qū)2018年度的政府購買社會服務(wù)評估項目。從評估結(jié)果所產(chǎn)生的價值來看，四大主體都能從評估項目中獲得一些益處。如購買方通過評估結(jié)果得到了上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同和資金的持續(xù)劃撥、合作方能夠繼續(xù)享受社工所提供的幫助、服務(wù)方和評估方獲得了新一年的政府購買服務(wù)資金。但是，政府購買協(xié)議中所規(guī)定的一些任務(wù)指標(biāo)，諸如人員穩(wěn)定、財務(wù)規(guī)范、社會影響力大、服務(wù)效果突出等并沒有得到切實地完成，服務(wù)對象的滿意度也不高。第三方評估在中期評估就提出的人員穩(wěn)定性差、財務(wù)管理不規(guī)范、新聞媒體宣傳量少、服務(wù)對象滿意度不高的問題，在末期評估時依然存在，其并沒有真正起到以評促建的作用。在S 區(qū)社會工作服務(wù)評估項目中，第三方評估成為了各方主體獲取利益的工具，結(jié)果導(dǎo)致政府購買社會服務(wù)和第三方評估的費用增加了，但是其取得的評估效益卻不高的內(nèi)卷化現(xiàn)象。

（二）內(nèi)卷化的具體表現(xiàn)

相對于社工機構(gòu)而言，第三方評估的內(nèi)卷化有其同質(zhì)性，也有其異質(zhì)性。同質(zhì)性體現(xiàn)在兩者都受到外部行政力量的制約，從而都具有行政化的趨勢；異質(zhì)性體現(xiàn)在第三方評估機構(gòu)并不直接向服務(wù)對象提供服務(wù)，也不會受合作方即基層社區(qū)的過多約束。因此，第三方評估的內(nèi)卷化主要體現(xiàn)在評估投入的增長與評估主體不獨立、評估方式不專業(yè)、評估標(biāo)準(zhǔn)不客觀、評估效益不明顯之間的矛盾。具體來說，一方面政府用于社會服務(wù)評估的經(jīng)費在不斷增加，專業(yè)評估機構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模也在不斷增大；另一方面，第三方評估卻出現(xiàn)了獨立性不強、專業(yè)化水平不高、客觀性不足、評估效益不高的內(nèi)卷化現(xiàn)象，甚至淪為了政府證明項目成果、爭取上級認(rèn)同和資金持續(xù)投入的技術(shù)工具。

表2 S區(qū)社會工作服務(wù)評估項目的評估指標(biāo)體系

1.獨立性不強

一般來說，政府購買服務(wù)從立項到評估至少會涉及購買方、服務(wù)方、合作方、評估方等四類主體，且各主體之間的權(quán)責(zé)劃分應(yīng)當(dāng)是明確清晰的。其中，第三方評估機構(gòu)作為獨立的評估主體，在權(quán)力結(jié)構(gòu)上與其他主體是平等的，享有不受其他利益主體干擾而獨立作出判斷的評估權(quán)力。但是，由于我國社會組織的行政依賴性較強，第三方評估的獨立性在實踐中往往難以實現(xiàn)。以Z市S區(qū)社會工作服務(wù)評估項目為例，第三方評估的獨立性不強主要表現(xiàn)在：第一，第三方評估機構(gòu)自身具有官方背景，從而一開始就具有政府代理人的色彩。Z 市社會工作協(xié)會是由該市民政局W 領(lǐng)導(dǎo)倡議，一位大學(xué)教授Z 發(fā)起成立的H 省第一家市級社會工作協(xié)會，同時也是全市第一家具有社會服務(wù)評估職能的社會組織。由于Z 市社會工作協(xié)會與Z 市民政局之間的緊密關(guān)系，該機構(gòu)幾乎承擔(dān)了Z 市大多數(shù)的社會工作服務(wù)評估項目，并被業(yè)內(nèi)廣泛認(rèn)為是具有官方背景的評估機構(gòu)。第二，評估項目執(zhí)行的好壞直接關(guān)乎S 區(qū)民政局、評估專家，甚至上級領(lǐng)導(dǎo)的“顏面”，導(dǎo)致購買方和評估方之間存在潛在的利益共同體關(guān)系。S 區(qū)社會工作服務(wù)評估項目最初并沒有以公開招標(biāo)的形式招募評估方，而是在行政體制內(nèi)部向上級領(lǐng)導(dǎo)尋求幫助，并最終接受上級領(lǐng)導(dǎo)的意見與Z 市社會工作協(xié)會簽訂了合作協(xié)議。因為這層私人關(guān)系的存在，S 區(qū)民政局對第三方評估存在的隨意性、流程化、形式化等問題，基本上采取漠視的態(tài)度，并始終維護(hù)著與Z 市社會工作協(xié)會的友好關(guān)系。第三，評估結(jié)果的公布渠道基本被政府部門所把控，社會大眾的知情權(quán)被嚴(yán)重忽視。Z 市社會工作協(xié)會撰寫的評估報告完成后，并沒有向社會大眾公布，而是交由S 區(qū)民政局過目、修訂、確認(rèn)后，對上級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行內(nèi)部匯報。因此，僅評估方和服務(wù)方享有評估結(jié)果的知情權(quán)，社會大眾并沒有得知評估結(jié)果的渠道。

2.專業(yè)化水平不高

專業(yè)性是第三方評估的核心價值所在，也是其存在和發(fā)展的基本前提。但是，在我國社會工作行業(yè)整體專業(yè)性不足的大背景下，第三方評估的專業(yè)性也飽受質(zhì)疑。整體來看，除了香港、深圳等東部發(fā)達(dá)地區(qū)外，我國中西部地區(qū)的社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)還比較滯后，專業(yè)的督導(dǎo)和評估人才更是十分稀缺。2018年12月中旬，Z 市才公布了首批24 名專業(yè)督導(dǎo)人員名單。也就是說，在S 區(qū)社會工作服務(wù)評估項目開展的第一年中，Z 市并沒有一名獲得官方認(rèn)可的專業(yè)督導(dǎo)或評估人才，該項目的評估專家也基本上都是由其他人員兼任的。其次，S 區(qū)社會工作服務(wù)評估項目的評估方式同樣存在重效率、輕效益，重結(jié)果、輕過程的傾向。雖然名義上存在聽取介紹、查閱資料、面談（訪談）、電話訪問等多種形式的評估方法，但由于時間成本和經(jīng)濟(jì)成本的限制，S 區(qū)社會工作服務(wù)評估的主要形式還是專家組的集中評估。集中評估往往會要求評估專家們在20-30 分鐘的時間限制內(nèi)，對社工半年或一年的服務(wù)成果做出一個最終的評價。但這種做法明顯過于粗略，很難反映出服務(wù)項目的真實水平。此外，該項目也存在評估標(biāo)準(zhǔn)與實踐環(huán)境相脫節(jié)的情況。有些借鑒國外或東部地區(qū)的評估指標(biāo)，與本土的社會環(huán)境不太相容，例如要求大多數(shù)社工具有本碩以上學(xué)歷等；有些指標(biāo)定的不切實際，如要求每個項目都要完成2 篇市級以上的新聞媒體報道等；有些指標(biāo)未能考慮到不同項目的特點，如采用同樣的標(biāo)準(zhǔn)評價崗位社工和黨群服務(wù)中心等。由于評估人員的不專業(yè)、評估方式的不合理和評估標(biāo)準(zhǔn)的不適用，經(jīng)由第三方評估機構(gòu)所得出的評估結(jié)果往往缺乏足夠的信度和效度，從而進(jìn)一步降低了社會大眾對第三方評估專業(yè)性的認(rèn)同感。

3.客觀性不足

第三方評估機構(gòu)往往通過科學(xué)的評價指標(biāo)體系、專家的權(quán)威地位、強調(diào)多方參與等方式來標(biāo)榜其客觀性。然而，這些操作在S 區(qū)社會工作服務(wù)評估項目中并沒有產(chǎn)生期望中的作用，評估結(jié)果的主觀性依然非常顯著。首先，評估指標(biāo)體系中的主觀指標(biāo)比重過大，難以進(jìn)行客觀的評價?！禨 區(qū)政府購買社會服務(wù)項目評估指標(biāo)體系》中有650 分是主觀評價指標(biāo)，包含總體質(zhì)量評價、具體領(lǐng)域服務(wù)質(zhì)量評價、滿意度評價等方面；250 分是客觀評價指標(biāo)，主要包括運營管理文件、新聞媒體宣傳量等?？陀^評價指標(biāo)過少也有其現(xiàn)實原因，一方面是核查客觀指標(biāo)真實性的成本過高，另一方面是客觀指標(biāo)有時也不能準(zhǔn)確反映社會工作服務(wù)的真實成果。其次，專家們的職業(yè)身份和知識偏好實際上也會導(dǎo)致評估結(jié)果的主觀性和差異性過大。高校學(xué)者往往對項目前期的需求評估、項目的理論基礎(chǔ)和實務(wù)模式等關(guān)注較多，而實務(wù)專家則更強調(diào)社工付出了多少辛勞、取得了多少進(jìn)步等等。S 區(qū)社會工作服務(wù)評估專家組同樣也包含專家學(xué)者、實務(wù)精英，甚至部分官方領(lǐng)導(dǎo)，不同專家對同一項目的主觀評價實際上有很大的差異性。此外，由于中國特有的圈子文化、關(guān)系文化，專家們的情感偏好也會影響評估結(jié)果的客觀性。S區(qū)的社會工作服務(wù)仍處于探索和發(fā)展期，行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的專家數(shù)量非常有限，且大多和參評機構(gòu)之間有著其他項目上的指導(dǎo)或合作關(guān)系。例如，S 區(qū)社會工作服務(wù)評估項目中，有些專家本身就是參評社工的老師，有些專家是該市其他社工機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。狹小的社工圈內(nèi)，評估專家和參評機構(gòu)之間往往有著千絲萬縷的私人關(guān)系，會不自覺地把感情分也納入到最后的評估結(jié)果中。

4.評估效益不明顯

第三方評估的主要功能是通過對社工機構(gòu)服務(wù)成果的評估來提升其服務(wù)水平，從而使服務(wù)項目更加完善，服務(wù)成果更加突出。但是，在S 區(qū)社會工作服務(wù)評估項目結(jié)束后，購買方關(guān)注的是政府的投入取得了哪些明顯的收益，合作方和評估方關(guān)注的是項目能夠繼續(xù)存在，服務(wù)方關(guān)注的是自己的得分高低，而對服務(wù)中存在的問題采取漠視甚至抵觸的態(tài)度。在項目實施過程中，各方主體基于自身利益的考量和行為，使得第三方評估以評促建的功能性大打折扣。具體來講，第三方評估的評估效益不明顯主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，評估報告作為政府的內(nèi)部文件，其參考價值大于應(yīng)用價值。Z 市社會工作協(xié)會撰寫的評估報告大部分篇幅描述的是項目指標(biāo)的完成情況，而對服務(wù)方本身的問題和改進(jìn)方案缺乏深入的了解和分析。以至于評估報告成為了S 區(qū)民政局向上級匯報的結(jié)項材料，而不是指導(dǎo)各個機構(gòu)提升服務(wù)質(zhì)量的專業(yè)意見。第二，評估方和服務(wù)方之間缺乏溝通和反饋，評估結(jié)果難以得到服務(wù)方的真正認(rèn)同。服務(wù)方一方面不認(rèn)同評估方的某些指導(dǎo)意見，一方面又對某些指導(dǎo)意見不甚明白。但是由于項目結(jié)束后，雙方的關(guān)系已告終結(jié)，后期的溝通和反饋也就失去了合理性基礎(chǔ)。第三，由于整個評估過程都處在封閉的行政環(huán)境之下，評估的過程信息和結(jié)果信息均無法被外界所知曉，致使評估結(jié)果欠缺社會影響力。S 區(qū)社會工作服務(wù)項目的第三方評估更像是官方對各個社工機構(gòu)的一次調(diào)查、總結(jié)和評價，而不是為了改進(jìn)社工機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的一項社會服務(wù)活動。因此，第三方評估到底多大程度上促進(jìn)了社工服務(wù)質(zhì)量的提升，已經(jīng)成為了一個誰都不關(guān)心，誰也不愿意去關(guān)心的問題。

四、第三方評估內(nèi)卷化的原因分析

（一）第三方評估的內(nèi)卷化分析框架

和內(nèi)置于基層社區(qū)場域中的社工機構(gòu)不同，第三方評估機構(gòu)并不會常駐在社區(qū)，與街道和社區(qū)的交流也往往是臨時性和短期性的。因此，社工機構(gòu)因為體制嵌入而被行政部門所同化的內(nèi)卷化邏輯并不能完全解釋第三方評估的內(nèi)卷化困境。基于以往研究對于第三方評估機構(gòu)主觀能動性的忽視，本研究建構(gòu)了包含外部社會環(huán)境和第三方機構(gòu)行為策略的內(nèi)卷化分析框架，并認(rèn)為評估方所面臨的外部社會環(huán)境與其所采取的行為策略共同導(dǎo)致了第三方評估的內(nèi)卷化。具體來看，面對大政府—小社會的政治社會格局，第三方評估機構(gòu)選擇了主動讓渡評估主導(dǎo)權(quán)力；面對經(jīng)濟(jì)理性盛行的市場化社會，第三方評估機構(gòu)選擇了成本導(dǎo)向的評估方式；面對專業(yè)發(fā)展的不成熟性，第三方評估機構(gòu)選擇了權(quán)威為本的評估標(biāo)準(zhǔn)；面對科層制的行政管理體制，第三方評估機構(gòu)選擇了程序優(yōu)先的評估目標(biāo)。同時，這一框架也暗含著第三方評估的去內(nèi)卷化路徑。也就是說，即使是在外部社會環(huán)境短期內(nèi)難以改變的情況下，第三方評估的去內(nèi)卷化仍是可能的，其關(guān)鍵在評估制度與第三方評估機構(gòu)行為策略的改變。例如，從評估權(quán)力的角度來看，第三方評估機構(gòu)的獨立性不強，其原因在于評估權(quán)力始終為行政部門所把持，去內(nèi)卷化的關(guān)鍵在于保障專業(yè)評估的主導(dǎo)權(quán)力；從評估方式的角度來看，第三方評估的專業(yè)化水平不高，其原因在于評估機構(gòu)過于關(guān)注評估的成本問題，去內(nèi)卷化的關(guān)鍵在于貫徹價值導(dǎo)向的評估方式；從評估標(biāo)準(zhǔn)的角度來看，第三方評估的客觀性不足，其原因在于評估方對于專家權(quán)威的過度依賴，去內(nèi)卷化的關(guān)鍵在于遵循證據(jù)為本的評估標(biāo)準(zhǔn)；從評估目標(biāo)的角度來看，第三方評估的評估效益不明顯，其原因在于第三方評估重視程序流程甚于評估功能的實現(xiàn)，去內(nèi)卷化的關(guān)鍵在于堅持功能優(yōu)先的評估目標(biāo)。

表3 第三方評估的內(nèi)卷化分析框架

（二）外部社會環(huán)境的制約

行政體制的限制、法律和社會合法性的缺失、制度體系的不健全等外部環(huán)境因素往往被認(rèn)為是社會服務(wù)評估失效的主要原因，第三方評估同樣也不可避免地受到這些外部社會環(huán)境因素的制約?；诘谌皆u估的內(nèi)卷化分析框架，可以從評估權(quán)力、評估方式、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估目標(biāo)等四個層面來更加詳細(xì)地分析第三方評估的外部社會環(huán)境制約因素。首先，從評估權(quán)力的層面來看：在大政府—小社會的政治社會格局下，一方面政府部門享有人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)上的體制優(yōu)勢，還具有控制和管理一切社會事務(wù)的行政慣性；另一方面孱弱和發(fā)展不充分的社會組織由于無法取得和政府部門同等的權(quán)力和地位，其自身也容易產(chǎn)生逃避和轉(zhuǎn)嫁評估責(zé)任的傾向。因此，第三方評估機構(gòu)往往會選擇主動讓渡評估權(quán)力的遵從策略，傾向于由政府部門來主導(dǎo)整個評估過程。其次，從評估方式的層面來看：隨著改革開放后經(jīng)濟(jì)理性的快速滲透，成本收益的利益取向也逐漸被應(yīng)用到公共服務(wù)領(lǐng)域。在評估過程中，第三方評估機構(gòu)也是有著自身利益訴求的利益主體，會不自覺地采用成本導(dǎo)向的評估方式而忽視專業(yè)價值和專業(yè)倫理的訴求。而中國行業(yè)協(xié)會固有的“官民二重性”和行業(yè)性規(guī)制的缺失，致使第三方評估機構(gòu)缺乏來自社會和行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督，更滋長了其追求自身利益的不當(dāng)動機[21]。此外，從評估標(biāo)準(zhǔn)的層面來看：由于我國社會工作專業(yè)的整體發(fā)展還不成熟，相應(yīng)地第三方評估也缺乏專業(yè)的評估人才、科學(xué)的評估體系、標(biāo)準(zhǔn)的評估流程等專業(yè)化基礎(chǔ)。因此，第三方評估機構(gòu)傾向于將評估過程簡單化，即以簡單的專家權(quán)威評估取代實踐和證據(jù)為本的專業(yè)化評估。最后，從評估目標(biāo)的層面來看：由于第三方評估機構(gòu)面臨的是科層制的行政管理體制，其評估指標(biāo)的制定、評估行為的實施、評估報告的撰寫等都要符合科層制的要求，才能得到購買方即政府部門的認(rèn)可。一方面，社會工作服務(wù)的效果確實難以量化評估；另一方面，科層制下的政府部門也無力去核實社工服務(wù)的真實成果，其只能通過評估程序和評估材料來判定評估項目是否物有所值。因此，第三方評估機構(gòu)所真正關(guān)注的往往并不是評估項目是否達(dá)到了以評促建的目標(biāo)，而是如何通過標(biāo)準(zhǔn)化的評估程序和規(guī)范化的文字材料來獲得政府部門及其上級機關(guān)的認(rèn)可。

（三）第三評估機構(gòu)的行為策略

在第三方評估的內(nèi)卷化過程中，不應(yīng)該忽略第三方評估機構(gòu)的主觀能動性與其行為策略的影響。也就是說，即使是在相同的外部社會環(huán)境制約下，第三方評估的內(nèi)卷化并不是必然的，其還取決于第三方評估機構(gòu)所采取的行為策略。

1.行政主導(dǎo)的評估權(quán)力

從評估權(quán)力的角度來看，第三方評估機構(gòu)并不能完全獨立于政府和其他利益主體之外，其評估權(quán)力受到了居于優(yōu)勢地位的政府部門的制約，評估結(jié)果的出臺實際上是多方妥協(xié)的結(jié)果。形成這種局面的根本原因在于，政府對行政管理體制有著慣性依賴，且第三方評估的實施過程實際上仍是由政府主導(dǎo)而非專業(yè)主導(dǎo)的。首先，政府對行政管理手段有著慣性思維和路徑依賴，對社會組織的信任程度有限。在現(xiàn)代社會工作嵌入中國社會服務(wù)領(lǐng)域之前，我國已經(jīng)有了一套以單位制為基礎(chǔ)的民政社會工作隊伍，且民政社會工作至今依然作為政府管理職能所延伸出的觸角之一，占據(jù)著基層社會服務(wù)的主流地位。因此，政府在很大程度上仍然依靠著傳統(tǒng)的管理手段和行政渠道來提供社會服務(wù)，對社會組織介入社會服務(wù)領(lǐng)域并沒有充足的信心和充分的信任。與此同時，第三方評估還面臨著法律地位不清、專業(yè)性不足、行業(yè)規(guī)范缺失等問題，致使其更加難以取得和政府部門平等合作的獨立地位。其次，政府作為第三方評估的購買方，享有基于經(jīng)濟(jì)資源之上的話語權(quán)。由于我國社會公益基金和民間慈善事業(yè)的發(fā)展仍比較滯后，許多社會組織存在著對政府資金的嚴(yán)重依賴性，第三方評估機構(gòu)也不例外。迫于經(jīng)濟(jì)資源上的依賴性，第三方評估機構(gòu)往往會選擇主動讓渡評估主導(dǎo)權(quán)的遵從策略，即采用配合政府，低調(diào)行事的行為方式來讓渡自己的評估權(quán)力，并盡可能地按照政府的要求來制定評估指標(biāo)、策劃評估流程、完成評估報告。此外，政府作為社會工作服務(wù)項目的監(jiān)管者，還享有項目信息和評估結(jié)果的發(fā)布權(quán)。一項服務(wù)項目的評估結(jié)果不僅涉及服務(wù)方的利益，更關(guān)乎政府部門的工作成果和部門領(lǐng)導(dǎo)的個人政績。因此，政府對評估結(jié)果的出臺和發(fā)布有著嚴(yán)格的監(jiān)控力度，評估方和服務(wù)方往往只有知情權(quán)而無發(fā)布權(quán)。

2.成本導(dǎo)向的評估方式

從評估方式的角度來看，除了督導(dǎo)和評估人員自身能力水平限制的個人因素以外，第三方評估專業(yè)化水平不高的最主要原因是第三方評估機構(gòu)過于注重評估的成本問題，從而不自覺地將專業(yè)使命拋諸腦后。為了最大限度地節(jié)約評估成本，Z 市社會工作協(xié)會采取了一些違背專業(yè)倫理的評估辦法。如，在評估專家的選取上，Z 市社會工作協(xié)會并沒有聘用專職的督導(dǎo)和評估人才，而只是在要召開中期和末期評估會議時，臨時選聘高校學(xué)者和實務(wù)精英來客串評估專家，從而最大限度地節(jié)省了人力成本。在評估方式的選擇上，由于合同的模糊性與隨意性，Z 市社會工作協(xié)會并沒有遵守過程評估和動態(tài)評估的口頭承諾，而是只進(jìn)行了兩次集中的專家評估以及一些關(guān)于服務(wù)對象的電話訪問，從而極大地壓縮了評估的執(zhí)行成本。在具體評估標(biāo)準(zhǔn)的制定和使用過程中，Z 市社會工作協(xié)會并沒有進(jìn)行充分地調(diào)研和討論，而是在參考其他地區(qū)評估指標(biāo)的基礎(chǔ)上，綜合購買方的相關(guān)文件要求而制定出了項目的評估指標(biāo)體系。因此，這一指標(biāo)體系在實際運用的過程中，遇到了評分權(quán)重不均衡、部分指標(biāo)定的過高、針對性不強等問題，難以發(fā)揮第三方評估的真正效用。結(jié)合整個評估過程來看，第三方評估機構(gòu)在評估中所持的經(jīng)濟(jì)理性和成本導(dǎo)向理念，已經(jīng)很大程度上偏離了第三方評估發(fā)現(xiàn)項目問題、改進(jìn)服務(wù)方案、提升服務(wù)水平的初衷，也淡忘了專業(yè)社會工作緩解和解決社會問題，改善服務(wù)對象生活的專業(yè)使命。

3.權(quán)威為本的評估標(biāo)準(zhǔn)

從評估標(biāo)準(zhǔn)的角度來看，第三方評估中過于強調(diào)專家系統(tǒng)的權(quán)威性，容易造成一種偏激的“唯專家主義”，從而一定程度上干擾了評估結(jié)果的客觀性。必要的專家評估是可取的，但過度依賴專家權(quán)威就難免會遇到經(jīng)驗的滯后性、專家的異質(zhì)性、忽視服務(wù)對象等問題。首先，權(quán)威為本的專家評估往往基于的是過去的經(jīng)驗，而社會服務(wù)領(lǐng)域恰恰是最缺乏理論和經(jīng)驗的新興領(lǐng)域。權(quán)威為本的評估以專家的意見、權(quán)威的宣稱、前人的經(jīng)驗、以及流行的觀念作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而這些觀念大多并沒有經(jīng)過科學(xué)的證偽。而且，處于社會轉(zhuǎn)型期和社會服務(wù)發(fā)展初期階段的社會工作本身就缺乏一定的理論和經(jīng)驗基礎(chǔ)，過去的經(jīng)驗往往難以解釋和應(yīng)對復(fù)雜實踐環(huán)節(jié)中的難題。其次，權(quán)威為本的專家評估必然面臨專家的異質(zhì)性問題，評估結(jié)果的信度和效度存疑。通常情況下，第三方評估機構(gòu)的專家組成員包括高校學(xué)者、實務(wù)精英、財會人員，甚至政府官員等等，專家們的職業(yè)身份、知識偏好、情感偏好等有著很大的異質(zhì)性，致使評估結(jié)果自身就包含著許多內(nèi)在的矛盾性。而且，由于專家們多是兼職評估，每次評估都會伴隨著專家組數(shù)量和結(jié)構(gòu)上的變動，導(dǎo)致評估結(jié)果的信度和效度難以保證。此外，權(quán)威為本的專家評估忽視服務(wù)對象的參與，偏離了第三方評估的制度設(shè)計。以權(quán)威為本的評估名義上會采納購買方、合作方、服務(wù)方和服務(wù)對象的意見，但在實際執(zhí)行的過程中，居于項目末梢的服務(wù)對象面臨太多的參與障礙，從而難以有效地參與評估。以S 區(qū)社會工作服務(wù)評估項目為例，雖然評估指標(biāo)體系中有50 分的服務(wù)對象滿意度評估，但是參與評估的服務(wù)對象名單是由服務(wù)方即社工機構(gòu)提供的，結(jié)果導(dǎo)致評估方電話訪談的結(jié)果過于一致化。更有甚者，也有部分機構(gòu)以保護(hù)服務(wù)對象的隱私為由，拒絕評估方進(jìn)行服務(wù)對象評估。因此，以權(quán)威為本的專家評估在中國當(dāng)前的社會工作服務(wù)環(huán)境中難以有效地發(fā)揮作用，并且還成為了導(dǎo)致第三方評估內(nèi)卷化的重要原因之一。

4.程序優(yōu)先的評估目標(biāo)

雖然第三方評估有著獨立性不強、專業(yè)化水平不高、客觀性不足、評估效益不明顯的弊端，但是其運作流程卻非常符合科層制的標(biāo)準(zhǔn)程序，以至于表面上找不到任何法律和行政規(guī)范上的問題。從項目的立項過程來看，S 區(qū)社會工作服務(wù)評估項目第一年是通過社會招募，第二年是通過多方競標(biāo)而選定的評估機構(gòu)，基本上符合相關(guān)規(guī)定。但是，購買方和評估方之間的私人關(guān)系，評估機構(gòu)之間的陪標(biāo)行為等暗箱操作手段都會不同程度上影響著最終的競標(biāo)結(jié)果。從項目的準(zhǔn)備過程來看，購買方和評估方簽訂了合法的項目協(xié)議書，購買方為評估方提供項目經(jīng)費并提供協(xié)助，評估方負(fù)責(zé)監(jiān)督和評估服務(wù)方的服務(wù)成效。但問題在于，項目協(xié)議書只是泛泛地談到雙方之間的權(quán)利和義務(wù)，而對于評估方應(yīng)當(dāng)采取何種評估方式的內(nèi)容則完全沒有涉及。從項目的執(zhí)行過程來看，購買方、合作方、服務(wù)方及服務(wù)對象都被納入到評估指標(biāo)體系當(dāng)中，從而在理論上具有多角度測量的客觀性。但是，整個評估過程忽略了評估方式的影響，即忽略了集中時間、集中人員、預(yù)先安排服務(wù)對象的評估方式是否具有信度和效度的問題。從項目的結(jié)項過程來看，評估方撰寫的評估報告最終要上交到上級政府部門。取得上級部門的認(rèn)可后，該項目便可以正式宣布結(jié)項。整體來看，這一非常嚴(yán)密和規(guī)范化的評估程序的目標(biāo)并不是項目服務(wù)水平和服務(wù)對象生活水平的提高，而是最大程度上契合相關(guān)文件的標(biāo)準(zhǔn)化流程，從而為取得上級部門的認(rèn)可披上一層科學(xué)化、民主化、規(guī)范化和現(xiàn)代化的外衣。

五、第三方評估的去內(nèi)卷化路徑

基于第三方評估的內(nèi)卷化分析框架，研究認(rèn)為第三方評估去內(nèi)卷化的關(guān)鍵在于保障專業(yè)評估的主導(dǎo)權(quán)力、貫徹價值導(dǎo)向的評估方式、遵循證據(jù)為本的評估標(biāo)準(zhǔn)、堅持功能優(yōu)先的評估目標(biāo)。而這四項要旨的實現(xiàn)既涉及評估制度層面的完善，也涉及第三方評估機構(gòu)行為策略的改變。在制度層面，需要通過完善第三方評估的法律和制度體系來保障專業(yè)評估的主導(dǎo)權(quán)力，需要通過制定第三方評估的價值準(zhǔn)則條例來貫徹價值導(dǎo)向的評估方式； 在行為策略層面，需要第三方評估機構(gòu)遵循證據(jù)為本的評估標(biāo)準(zhǔn)，并不斷優(yōu)化評估結(jié)果的出臺流程，以最終實現(xiàn)第三方評估以評促建的功能和目標(biāo)。

（一）完善第三方評估的法律和制度體系

大政府—小社會的政治社會格局下行政權(quán)力對第三方評估機構(gòu)的滲透和限制，是導(dǎo)致第三方評估無法享有完整和獨立評估權(quán)的最主要原因。因此，要實現(xiàn)第三方評估的去內(nèi)卷化，必須要進(jìn)一步完善第三方評估的法律和制度體系，以充分保障第三方評估在專業(yè)上的主導(dǎo)權(quán)力。為此，首先要制定專門的《第三方評估法》，進(jìn)而在法律層面上明晰第三方評估的權(quán)力和義務(wù)?！兜谌皆u估法》應(yīng)當(dāng)更加明確地闡釋第三方評估的法律地位、適用范圍、考核標(biāo)準(zhǔn)、信息公開辦法、激勵約束機制等內(nèi)容，并嚴(yán)格禁止政府人員擔(dān)任第三方評估機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)或評估專家的外部干預(yù)行為。其次，要繼續(xù)完善第三方評估的制度體系建設(shè)，并從頂層設(shè)計和具體實施兩個層面建立相應(yīng)的制度規(guī)范。要建立社會整體層面的第三方評估機構(gòu)，如英國的慈善委員會、美國的明智捐贈聯(lián)盟等，從而對第三方評估機構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)、財務(wù)狀況、管理章程等予以監(jiān)管和排名。同時也要從評估理念、評估方式、評估標(biāo)準(zhǔn)、信息公開制度等具體實施層面不斷規(guī)范第三方評估的評估行為。此外，第三方評估機構(gòu)自身也要逐漸擺脫對政府的經(jīng)濟(jì)依賴，從而擁有經(jīng)濟(jì)獨立性和評估話語權(quán)。當(dāng)?shù)谌皆u估機構(gòu)具有長期穩(wěn)定的獨立資金支持時，第三方評估才更有可能做出公正客觀的評價，進(jìn)而提升評估結(jié)果的公信力。為此，一方面可以探索將社會服務(wù)評估納入地方財政預(yù)算和專項經(jīng)費的機制，另一方面也應(yīng)當(dāng)積極倡導(dǎo)建立評估公益基金，從而確保第三方評估機構(gòu)能夠在不受或少受評估成本限制及其他主體利益誘導(dǎo)的情況下，做出獨立、公正、客觀的評價。最后，還要不斷完善第三方評估的監(jiān)督和反饋制度。要切實執(zhí)行第三方評估的信息公開制度，評估項目的立項、招標(biāo)、實施、結(jié)項等項目管理信息要及時公開，評估方案、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估結(jié)果、評估效益等評估動態(tài)信息要及時更新，從而確保社會工作服務(wù)評估項目全程處于公共監(jiān)督之下。

（二）制定第三方評估的價值準(zhǔn)則條例

社會工作服務(wù)評估項目中第三方評估對成本問題的過度關(guān)注有其外部社會原因，但更主要的原因是當(dāng)前第三方評估還缺乏完整合理的價值準(zhǔn)則條例。目前社會工作專業(yè)的價值體系和倫理守則已基本完善，而第三方評估的價值體系問題還未被學(xué)者和相關(guān)部門意識到。由于第三方評估的特殊角色和地位，其價值體系的內(nèi)容和社會工作專業(yè)有相似點也有不同點。和社會工作專業(yè)一樣，第三方評估同樣強調(diào)敬業(yè)、接納、自覺、個別化、尊敬人等基本價值準(zhǔn)則[22]。但除此之外，第三方還涉及獨立、客觀、公正等價值中立理念，其要求第三方必須獨立于其他參與主體之外，且在不受利益誘導(dǎo)的情況下給出專業(yè)的評估意見。其次，第三方評估還要有充分的民主意識，要注意和購買方、服務(wù)方、合作方、服務(wù)對象等參與主體的積極溝通，吸納和反饋各方主體的真實意見。此外，第三方評估還應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會工作服務(wù)項目的效率與發(fā)展問題。通過對社會工作服務(wù)項目的考察和評價，第三方評估一方面要提升社工機構(gòu)的管理水平和服務(wù)能力，另一方面也要促進(jìn)整個服務(wù)項目的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，第三方評估的價值準(zhǔn)則條例應(yīng)該在社會工作專業(yè)倫理守則的基礎(chǔ)上，再加入獨立、客觀、公正、民主、效率、發(fā)展等核心價值，以指導(dǎo)和約束第三方評估機構(gòu)的評估行為。綜上所述，社會工作行業(yè)協(xié)會和相關(guān)政府部門應(yīng)該盡快著手制定本地區(qū)甚至全國性的第三方評估價值準(zhǔn)則條例，并通過價值準(zhǔn)則條例來規(guī)范第三方評估機構(gòu)的評估行為。對于恪守價值準(zhǔn)則條例的第三方評估機構(gòu)要給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)和榮譽獎勵，對于違背價值準(zhǔn)則條例的第三方評估機構(gòu)要給予適當(dāng)?shù)木婧吞幜P。

（三）遵循證據(jù)為本的評估標(biāo)準(zhǔn)

美國學(xué)者甘布麗爾最先將證據(jù)為本的循證醫(yī)學(xué)理念引入了社會工作領(lǐng)域，并根據(jù)是否遵循證據(jù)為本以及遵循的程度，將社會工作的實踐分為了權(quán)威為本和證據(jù)為本兩大類[23]。此后，國內(nèi)外學(xué)者們就證據(jù)為本在社會工作服務(wù)中的涵義、意義、操作程序等問題進(jìn)行了廣泛的探討，并使證據(jù)為本成為了社會工作領(lǐng)域的主流理念之一。遺憾的是，社會工作評估這一和證據(jù)為本最貼切的社會工作領(lǐng)域，卻被學(xué)者們忽視了?；谇叭说姆治觯狙芯空J(rèn)為證據(jù)為本的實踐同樣可以應(yīng)用于第三方評估領(lǐng)域，其可以成為呈現(xiàn)第三方評估專業(yè)性與客觀性的重要依據(jù)，并能在一定程度上彌補權(quán)威為本的專家評估的缺陷。證據(jù)為本的評估要求評估者立足于科學(xué)研究的結(jié)果，并從眾多證據(jù)中找出一套最符合被評估對象的評估方式和評估標(biāo)準(zhǔn)。具體來講，遵循證據(jù)為本的評估方式，首先要搜集大量研究文獻(xiàn)并且評估各種評估方式的信度、效度和適用性。作為一個資深的評估者，必須要對各種評估方式的適用對象、特點、優(yōu)勢和缺陷等有著充分的了解，并能夠初步預(yù)判各種評估方式的信度和效度。其次，要分析被評估對象的服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)性質(zhì)和服務(wù)方式的特殊性，為其匹配最佳的評估方式和評估標(biāo)準(zhǔn)。由于每個服務(wù)項目都有其特殊性，評估者不僅要熟知各種已有的評估方式和評估標(biāo)準(zhǔn)，還要根據(jù)服務(wù)對象和服務(wù)項目的特殊性，臨時修訂、調(diào)整甚至創(chuàng)新評估辦法。此外，評估者要在動態(tài)評估的過程中不斷尋求被評估對象的反饋信息，尋找評估有效的證據(jù)或評估失靈的原因。與權(quán)威為本的評估不同，證據(jù)為本的評估更加強調(diào)前置評估、過程評估和動態(tài)評估。成本導(dǎo)向的第三方評估往往傾向于采用結(jié)果評估和靜態(tài)評估的評估方式，以最大程度上節(jié)約成本。但結(jié)果評估和靜態(tài)評估既不足以反映項目實施的整個環(huán)節(jié)，也無法發(fā)揮第三方評估以評促建的功能。為了更好地評價和提升社會服務(wù)的水平，過程評估和動態(tài)評估應(yīng)該得到更多重視。

（四）優(yōu)化評估結(jié)果的出臺流程

作為監(jiān)督、評價和促進(jìn)社會服務(wù)項目的重要手段，第三方評估的功能在于通過評估結(jié)果來提升項目的服務(wù)水平和服務(wù)對象的生活水平，并最終達(dá)到以評促建的目的。為了更好地發(fā)揮第三方評估以評促建的功能，必須要不斷完善和優(yōu)化評估結(jié)果的出臺流程。首先要優(yōu)化評估專家的職能分工，使評估結(jié)果更具科學(xué)性。針對當(dāng)前評估專家的異質(zhì)性過大和專業(yè)化水平不高的問題，可以通過分段評估的地方予以改進(jìn)。即改變每個專家都要做出整體評價的做法，讓各個領(lǐng)域的專家只負(fù)責(zé)各自專業(yè)領(lǐng)域的評估，并最終匯總出評估結(jié)果。如，由高校學(xué)者負(fù)責(zé)服務(wù)需求調(diào)查和服務(wù)模式的評估、由實務(wù)精英負(fù)責(zé)服務(wù)過程和服務(wù)效果的評估、由專業(yè)會計負(fù)責(zé)財務(wù)評估、由管理者負(fù)責(zé)制度評估，將更有利于提升評估的專業(yè)性和科學(xué)性。其次，要規(guī)范評估報告的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，使評估結(jié)果更具操作性和指導(dǎo)意義。作為評估結(jié)果的重要載體，評估報告的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)對于評估功能的發(fā)揮有著重要的指導(dǎo)意義。針對當(dāng)前評估報告的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)過于官方化、公文化、套路化的現(xiàn)象，評估方要認(rèn)清評估報告的目的是為了提升被評估對象即服務(wù)方的服務(wù)水平，而不僅僅是向上級部門匯報的官方文件。也就是說，除了詳細(xì)地陳述各項得分結(jié)果外，評估報告更應(yīng)當(dāng)針對服務(wù)方的不足之處，提出有效、具體和可操作性的建議，從而使評估報告更具有指導(dǎo)意義。此外，要完善服務(wù)方的反饋渠道，使評估結(jié)果更具適用性。社會服務(wù)項目的評估不能僅僅是單向度的靜態(tài)評估，而應(yīng)該是評估方與被評估對象在彼此互相了解，深入交流中達(dá)成的共同意見。特別是評估方與被評估對象有爭議的地方，評估方要給出詳實的證據(jù)，被評估方要提供明確的資料予以澄清。針對被評估對象不理解和不認(rèn)同的改進(jìn)建議，評估方尤其要與被評估對象深入地溝通，從而讓被評估對象更加深刻地認(rèn)識到自己的問題，以更好地發(fā)揮第三方評估以評促建的功能。最后，評估結(jié)果要適時向社會大眾公開，使評估結(jié)果的效益最大化。微信、微博、QQ、信息公開網(wǎng)站等現(xiàn)代化信息平臺都可以作為第三方評估機構(gòu)公布評估結(jié)果的有效途徑，進(jìn)而更好地讓社會大眾了解政府購買服務(wù)項目的實施效果與第三方評估機制在其中發(fā)揮的作用。

六、結(jié) 語

自1995年上海首創(chuàng)政府購買公共服務(wù)以來，政府購買服務(wù)作為創(chuàng)新社會治理方式的重要手段之一，已經(jīng)從東部沿海地區(qū)快速延伸到了中西部城市地區(qū)，并且成為了促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要途徑。但是，政府購買服務(wù)同樣也會出現(xiàn)行政化取向、權(quán)力尋租、形式主義、服務(wù)效果不佳等服務(wù)失靈的問題，這就要求政府、服務(wù)方、合作方、服務(wù)對象之外的主體對整個服務(wù)過程展開獨立、客觀的評估。由此，第三方評估應(yīng)運而生。2007年《民政部關(guān)于推進(jìn)民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》發(fā)布后，中央和地方政府出臺了許多規(guī)范第三方評估的政策文件，使第三方評估逐漸成為了政府購買服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了驗證第三方評估的實際成效，本研究對Z 市S 區(qū)社會工作服務(wù)評估項目進(jìn)行了一年的參與式觀察，研究發(fā)現(xiàn)：一方面，第三方評估的經(jīng)費在不斷地增加，數(shù)量和規(guī)模也在不斷擴大；另一方面第三方評估卻出現(xiàn)了獨立性不強、專業(yè)化水平不高、客觀性不足、評估效益不明顯的失靈現(xiàn)象，從而形成了第三方評估的內(nèi)卷化困境。形成這一內(nèi)卷化困境的原因在于，第三方評估機構(gòu)面臨的大政府—小社會的政治社會格局、經(jīng)濟(jì)理性盛行的市場化社會、專業(yè)發(fā)展的不成熟性、科層制的行政管理體制等外部社會環(huán)境，以及其所采取的行政主導(dǎo)、成本導(dǎo)向、權(quán)威為本、程序優(yōu)先的行為策略的共同影響?；凇霸u估權(quán)力—評估方式—評估標(biāo)準(zhǔn)—評估目標(biāo)”的第三方評估內(nèi)卷化分析框架，研究認(rèn)為，第三方評估的優(yōu)化應(yīng)當(dāng)從評估制度的完善以及第三方評估機構(gòu)行為策略的改變兩方面著手：一方面要通過完善第三方評估的法律和制度體系、制定第三方評估的價值準(zhǔn)則條例等制度手段來保障專業(yè)評估的主導(dǎo)權(quán)力、貫徹價值導(dǎo)向的評估方式；另一方面第三方評估機構(gòu)也要從遵循證據(jù)為本的評估標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化評估結(jié)果的出臺流程等行為策略層面去尋求第三方評估的去內(nèi)卷化路徑。