周小凡

信托法誕生于中世紀的英國,成長于18世紀英美法系的擴張時期,成熟于第二次世界大戰(zhàn)之后,其成熟的標志之一就是20世紀70年代的“美國訴米切爾案”(United States v.Mitchell,下簡稱“米切爾案”),該案是美國現代信托法拓展的里程碑。作為美洲的土著居民,印第安人同其眼中的“入侵者”的斗爭源遠流長,美國有太多的歷史時刻與印第安人有關。19世紀以來,因印第安部落的實力遠不及聯(lián)邦政府,他們只能依賴政府的管控來發(fā)展自身,由此印第安土著的公民地位常得不到承認,部落自治權的逐漸喪失成為部落之殤。20世紀中葉以來,印第安部落的自治走向復興,究其原因,當關注20世紀80年代的系列判決,其中最有代表性的便是“美國訴米切爾案”。

一、“美國訴米切爾案”的背景

19世紀以來,聯(lián)邦政府同印第安部落間的交流隨西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入發(fā)展而日益頻繁,政策的影響加之獲取利益的需要,使得聯(lián)邦政府不斷加強對印第安部落的管控,其表現之一就是對印第安部落經濟事務的干預。這一時期,由于印第安人落后的受教育程度以及社會整體的發(fā)展滯后,部落的經濟發(fā)展水平較聯(lián)邦白人社會的經濟發(fā)展狀況而言非常低下,如此導致印第安人不得不依賴聯(lián)邦政府的管理發(fā)展經濟。這種依賴關系,后期形成了印第安人基于對聯(lián)邦政府的管理信任,將經濟事務管理權限托付于聯(lián)邦政府,聯(lián)邦政府受托進行管理,這種管理模式在因聯(lián)邦政府管理不善而發(fā)生的系列纏訟中經由大法官的解釋而逐漸產生“信托關系”(tr ust relationship)的初步框架。但是制度的不健全為日后的沖突埋下了隱患,20世紀末,米切爾案終于爆發(fā)。

（一）從保留地的建立到分配地的劃撥

海倫·米切爾(Helen Mitchell)是一名印第安土著居民,同米切爾案中其他訴訟人一起生活在太平洋沿岸華盛頓州的奎納特(Quinault)保留地(reservation),該保留地的建立正是19世紀50年代以后聯(lián)邦政府同印第安部落關系處于一個新階段的政策下的產物。這一階段聯(lián)邦政府對印第安部落的政策表現出強力驅趕與重新安置的特征,①參見顧元：論美國印第安部落的自治權——聯(lián)邦憲制分權的另一種樣態(tài),載《比較法研究》2017年第1期。在該政策的影響下,1856年華盛頓州印第安事務總管艾薩克·史蒂芬(Isaac Stevens)同奎納特、奎魯特(Quillehute)、奎特(Quit)、霍(Hoh)等部落共同簽訂了《奧林匹亞條約》(Treaty of Oly mpia),該條約第2條規(guī)定：“印第安部落轉讓原始土地,聯(lián)邦政府提供充足的他方土地予以補償”。②the Treaty of Oly mpia(or the Quinault River Treaty,the Quinault Treaty),Pub.L.No.86-198,73 Stat.427(1959).

1873年,聯(lián)邦政府基于《奧林匹亞條約》頒布行政命令,正式在太平洋沿岸的奧林匹亞半島,建立占地190 000英畝的奎納特保留地以供印第安人居住,③United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).新建立的保留地原為無人居住的未開發(fā)之地,其中98%的土地都覆蓋著茂密的針葉林,包括西部紅杉(Wester n Redcedar)以及北美喬柏(Thuja-plicata)等珍貴的林木資源。④See Richar d W.Hughes,Can t he Tr ustee be Sued for its Breach?The Sad Saga of United States v.Mitchell,South Dakota La w Review,Vol.26,1981,p.448.保留地的建立埋下了聯(lián)邦與部落沖突的隱患,為通過保留地豐富的林木資源獲取收益,1904年國會頒布了新法案——《總分配法》(the General Allot ment Act),該法案通過劃分分配地、建立聯(lián)邦政府同印第安部落間的“信托關系”,徹底將林木資源的管理權轉移到聯(lián)邦政府的手中。

1905年,聯(lián)邦政府根據新出臺的法案開始將奎納特保留地的土地劃撥為小塊的分配地(allot ments),享有保留地所有權的印第安部落此時已經喪失對于共同土地的所有權,小的分配地被調整為私人所有,而剩余的分配地可由白人買賣。事實上,雖然聯(lián)邦政府可獲得分配地土地管理權,但對于其中豐富的林木資源并沒有明確規(guī)定應當如何處理。而聯(lián)邦政府對出售部落分配地的木材,一直沒有合法的授權,直至1910年《印第安綜合法案》(the Omnibus Indian Bill)的頒布。該法案明確賦予了美國內政部(Depart ment of the Interior)允許出售所管理分配地木材的權利。⑤See the Omnibus Indian Bill,Ch.431,36 Stat.857(1910).

根據該法案,聯(lián)邦印第安事務局從1920年開始與各方簽訂了14份有關銷售奎納特部落分配地木材的合同。此后,聯(lián)邦政府更加加緊對保留地的劃分,以冀獲得更多的管理權,截至1933年底,整個奎納特保留地已經被劃分為2340塊分配地,每塊分配地擁有不少于80英畝林木資源。⑥See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).截至1957年,已有174 000英畝的分配地處于聯(lián)邦政府的管控中。聯(lián)邦政府聲稱根據《總分配法》其可以管理分配地土地,⑦See t he General Allot ment Act(or t he Dawes Act),Ch.119,24 Stat.388(1904).這等于將地處太平洋沿岸且擁有占地98%廣袤森林的奎納特保留地的管理權移交給了聯(lián)邦政府。

（二）林木“托管”引發(fā)的權益損害

《印第安綜合法案》和《總分配法》的出臺,賦予了聯(lián)邦政府處理分配地林木資源的廣泛權利。從米切爾等原告的訴狀中可以看出,聯(lián)邦政府可通過內政部和印第安事務局(BIA)對分配地林木資源享有獨占性管理權。其管理的程序大致如下：首先由印第安事務局決定哪些分配地的林木將出售,然后相關部門從擁有土地專利權的受分配者處獲得授權書;獲得授權書后的印第安事務局即對有關銷售林木的所有工作,如招標宣傳、合同擬定、開辟伐木道路、砍伐木材甚至對于伐木工的監(jiān)管等都予以細致的管理;合同實施后再計算相關收益,扣除管理費用,將余額計入該森林所在分配地所有者的賬戶。⑧See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).但是,由于大部分享有分配地所有權的印第安人受教育程度很低,他們完全依賴政府管理他們的林木,這種情況逐漸發(fā)展為未經印第安事務局許可,部落居民甚至不允許從他自己的分配地中砍伐和出售林木的嚴重不平衡的管理模式,這種模式下沒有一個印第安人從他的分配地中獲得任何收益。

聯(lián)邦政府不平等的管理措施導致分配地內印第安人的極度不滿,1971年,奎納特部落中擁有分配地所有權的1 465位印第安人和一個非官方的保留地分配權益協(xié)會,以及整個奎納特部落,一起向華盛頓州索賠法院(Court of Clai ms)⑨又稱“美國索賠法院”,指在國家放棄司法豁免權的情況下,有權審理對國家提出的索賠請求的法院。參見《元照法律詞典》。提起訴訟,試圖通過以下6項對于聯(lián)邦政府林木管理不善的指控,追取損失賠償金：(1)對于林木的出售并沒有獲得合理的對價;(2)并沒有考量林木的可持續(xù)產出;(3)對于某些林木的出售并未獲得任何價款;(4)未能建立適當的林木運營道路和地役系統(tǒng);(5)聯(lián)邦政府沒有支付過對于林木銷售所獲資金的任何利息;(6)對于管理的分配土地征收了過多的行政費用。⑩United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).原告指稱,聯(lián)邦政府的這一系列不當行為違反了合眾國法律中所規(guī)定的受托義務,因此應當承擔信托責任(tr ust responsibility),自此長達13年的爭訟拉開了帷幕。

二、管轄權闡釋與“有限信托責任”理論的提出

聯(lián)邦政府面對米切爾等原告的起訴,并沒有作出任何回應,直至1977年,聯(lián)邦政府正式以主權豁免(sovereign i mmunity)原則為由,提出索賠法院無管轄權的抗辯,但抗辯遭到了索賠法院的駁回。1979年,聯(lián)邦政府再次以主權豁免為由訴至美國聯(lián)邦最高法院(以下簡稱“最高法院”),最高法院的大法官們努力站在正義的天平上,就此案給出保守性意見。意見始終圍繞爭訟的兩個主要方面：首先,聯(lián)邦政府同印第安部落的爭訟是否構成法律意義上的主權豁免?其次,對于保留地分配土地上的森林管理不善是否違反信托義務且須承擔賠償責任?

(1)索賠法院關于管轄權的闡釋聯(lián)邦政府主權豁免原則源自英國法庭早期信奉的一個不成文的規(guī)定：“除了國王本人同意,任何人不得將國王訴至法院。”?See Richar d W.Hughes,Can t he Tr ustee be Sued f or its Breach?The Sad Saga of United States v.Mitchell,South Dakota La w Review,Vol.26,1981,p.451.該規(guī)定發(fā)展到美國逐漸演變成為針對聯(lián)邦政府訴訟不能的原則性規(guī)定。但主權豁免原則存在一個問題：由于針對聯(lián)邦政府造成的金錢損失并無法律上的求償依據,受害人只能向國會尋求救濟。而隨著求償人數的逐年增加,國會的負擔越來越繁重。

為緩和工作負擔,國會于1887年制定《塔克法案》(Tucker Act),擴大了索賠法院對三類案件的管轄權：(1)基于合同的索賠主張;(2)要求返還支付聯(lián)邦政府金額的非合同索賠;(3)基于信任支付政府金額的非合同索賠。?See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).但是擴大管轄權是否意味著部落可以對抗聯(lián)邦政府的主權豁免原則呢?米切爾等人在這里遇到了最大的障礙——1976年“美國訴泰斯坦案”(United States v.Testan,以下簡稱“泰斯坦案”)確立的實質性損害(substantive damages)標準。

在“泰斯坦案”中,最高法院的判決動搖了《塔克法案》的基礎,因為索賠法院的管轄權被具體化到必須產生實質性損害。?See United States v.Testan,424 U.S.392(1976).具體而言,最高法院將管轄權的授予上升到訴訟所依據的國會立法,認為只有在國會立法“可以公平地解釋為強制要求聯(lián)邦政府賠償所遭受的損害”的情況下,才能在《塔克法案》的范圍尋求索賠法院的管轄。最高法院在此指出：“《塔克法案》只是一個司法管轄權法規(guī),它并沒有造成任何產生金錢損害賠償的實質性權利(substantive rights)……《塔克法案》并不能要求美國放棄豁免權,而是需要在相關法規(guī)中找到引起實質損害賠償的要求,才可依據其尋求救濟。”?See United States v.Testan,424 U.S.392(1976)

最高法院的解釋為《塔克法案》的適用施加了一個狹隘的標準,這標志著在“泰斯坦案”之后,《塔克法案》所賦予索賠法院的管轄權已經被徹底推翻,因為《塔克法案》之外,難以找到對部落同聯(lián)邦政府間信托責任作出規(guī)定的聯(lián)邦合同,除非國會作出新的“不利于”聯(lián)邦政府的立法。泰斯坦案的判決在此后成了聯(lián)邦政府逃避責任之濫觴。在判決結束后的5個月,聯(lián)邦政府就據此駁回了猶他州聯(lián)邦地方法院(Court in Utah)作出的大量聯(lián)邦政府違反信托訴訟的案件,且均以主權豁免為由。?See Richar d W.Hughes,Can t he Tr ustee be Sued for its Breach?The Sad Saga of United States v.Mitchell,South Dakota La w Review,Vol.26,1981,p.464.那么,在“泰斯坦案”發(fā)生3年后的米切爾案中,最高法院是如何解決實質性權利損害依據的難題的呢?

首先,最高法院依據兩個判例梳理了美國對索賠法院管轄權的討論以及確定放棄主權豁免原則(waiver sovereign i mmunity)的先例,第一個是“美國訴舍伍德案”(United States v.Sher wood),該案中原告舍伍德因聯(lián)邦政府違反合同義務產生的損失,向紐約州索賠法院提起訴訟,因聯(lián)邦政府提出主權豁免原則抗辯使得該案再次上訴至最高法院,最高法院針對索賠法院是否依據《塔克法案》管轄權展開討論,開辟出兩個對索賠法院管轄權劃分的重要原則：(1)聯(lián)邦政府不受訴訟限制除非表示放棄該特權,且各個法院的管轄權范圍僅為美國同意被起訴的范圍;(2)索賠法院的管轄權依據是國會立法授權而非憲法第3條賦予,因此審判時必須考量國會設立索賠法院的初衷——償還國家債務。?See United States v.Sher wood,312 U.S.584(1941).And Richar d W.Hughes,Can t he Tr ustee be Sued f or its Breach?The Sad Saga of United States v.Mitchell,South Dakota Law Review,Vol.26,1981,p.468.第二個判例是“美國訴金案”(United States v.King),此案中最高法院承認了聯(lián)邦政府可以放棄主權豁免,但是放棄必須是明確表達,不可以是暗示。?See United States v.King,395 U.S.14(1969).

以上兩則判例昭示著美國已有放棄主權豁免的先例,但是對于依據信托之信賴利益(tr ust benefits)受損是否可以被認為是泰斯坦案中所述的實質性損害?最終,馬歇爾大法官在關鍵時刻給出了令大部分法官信服的意見：“個人對于權益的索賠應超越管轄權法規(guī),因此聯(lián)邦政府應放棄主權豁免?！?United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).馬歇爾作出進一步解釋,根據《塔克法案》的規(guī)定并未產生任何實質性的強制性賠償的權利,因此必須在其他的諸如美國憲法、國會法案或者任何行政部門的法律規(guī)章來源中找到賠償依據,且索賠必須是針對美國的金錢損害賠償。但是關鍵點在于,法院需要在實質性條款中單獨放棄主權豁免嗎?答案是否定的,因為《塔克法案》自身提供了必要的同意。在《塔克法案》之下必然存在著尋求實質性的強制賠償的法律依據,因此其自身就是處于放棄主權豁免的框架之內的,而這些實質性強制賠償所依據的法律或法規(guī),不需要提供一個主權豁免的第二次放棄之表示。馬歇爾法官在此還引用了1949年“美國訴安泰保險公司案”(United States v.Aetna Casualty&Surety Cor poration)的判例,說明了在法律不同意的情況下放棄主權豁免非常困難,但是一旦法律允許,法院便不會精心考究來增加對放棄主權豁免的認定。?United States v.Aet na Casualty&Surety C or poration,338 U.S.366(1949).

（二）“有限信托責任”理論的提出

在“米切爾案”中,聯(lián)邦政府對分配地林木的管理是否構成信托責任是本案的核心,也是最高法院在兩次審理中作出截然相反判決的關鍵點。由于對于分配權的性質在法案中并沒有明確的界定,也就導致了不同主體對美國管理分配土地上森林的行為的性質產生了不同的解釋。最高法院在第一次判決中否認聯(lián)邦政府的信托責任,主要通過以下兩點進行論證：首先從《總分配法》頒布的歷史背景看,國會最初沒有要求政府承擔信托責任的意圖;其次將證明信托責任最具說服力的《總分配法》第5條納入第1、2條的語境理解,認定聯(lián)邦政府的信托責任是有限的。以下將分述之。

首先,對國會意圖的闡釋需追溯到19世紀80年代末聯(lián)邦政府對印第安人實行同化或“美國化”的階段,為了把印第安人納入美國現代文明生活的軌道,聯(lián)邦政府試圖改變印第安人的經濟結構和文化模式,?參見吳洪英：《試論美國政府對印第安人政策的軌跡》,載《世界歷史》1995年第6期。前述《總分配法》的頒布就是在這一政策的產物。根據該法案的規(guī)定,美國總統(tǒng)被授權在調查印第安人公共土地的基礎上將其劃分為一個個小的分配地,并給予接受分配地的土著居民獲得美國國籍的權利。該法案建立的目標是廢除印第安部落對公共土地的所有權,使其成為私人居住地,從而將印第安部落控制下的剩余土地轉移給白人定居者,以刺激印第安人融入美國主流社會,達到使印第安人擺脫貧困的目的。

在這個計劃中最關鍵的一步就是將部落所有的土地轉化為印第安人個人所有的土地,同時政府將分配后仍然剩余的印度安保留土地在公開市場上出售且允許非美國土著民購買。最高法院認為《總分配法》的立法歷史表明,國會在頒布該法案時僅打算讓聯(lián)邦政府控制部落土地,而并不希望政府在控制土地使用的同時獲取經濟利益,這表明政府對分配土地的信任責任有限。在此基礎上最高法院進一步解釋,國會確定《總分配法》中規(guī)定的政府違反信托義務的損害賠償,只是為了獲得分配土地的所有權而保留印第安居民對于土地的占有權,同時避免國土的外化,防止分配土地的流失,并確保購買分配地的白人免受國家稅收的影響。?See United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).基于立法意圖,大法官們無須考慮《總分配法》是否強加給聯(lián)邦政府作為受托人的信托義務。?See United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).

其次,米切爾等人認定聯(lián)邦政府應當承擔信托責任最重要的依據,即為《總分配法》第5條的規(guī)定：“在內政部通過本法案后,就會獲得法律上的以分配地為名義的專有權(patent),同時聯(lián)邦政府將基于對印第安部落的唯一需求和利益考量的信任管理該片分配地,期限為25年,分配地有所有人死亡時依照分配所在地法律繼承。在期限屆滿后,聯(lián)邦政府須將分配土地的管理權交還給印第安部落,部落須支付基于信任所產生的一切費用?！?t he General Allot ment Act,25 U.S.C.SS 348(1976).這條規(guī)定被視為構成聯(lián)邦政府和印第安部落間信托關系的最有利的依據。但是,最高法院認為僅憑單一的第5條規(guī)定,并不能認定聯(lián)邦政府同印第安部落間的信托關系,因此在考慮國會意圖的同時,還需結合《總分配法》第1、2條的語境來共同分析法條的真正含義?！犊偡峙浞ā返?、2條主要規(guī)定了美國內政部長有權授予印第安部落居民預訂分配地中80英畝的農田或者160英畝的牧場,當地印第安居民可以在自己的農田和牧場中耕作或者放牧。?See General Allot ment Act(or t he Dawes Act),Ch.119,24 Stat.388(1904).最高法院認為在這種情形下對于分配地內的土地,不管是作為放牧、耕作或是其他用途,都是由印第安人自己支配。因此就聯(lián)邦政府而言,奎納特分配地林木的管理只是出于對印第安人利益的考慮;而就分配地印第安居民而言,他們是基于對政府的信任愿意被管理,既然《總分配法》第1、2條規(guī)定的授予已體現部落居民管理土地權利的獨立性,那么依據第5條的規(guī)定即使其間存在信托的要素,也不能被認定為完全的信托關系,而只能被認定為一種“有限的信托關系”。最高法院據此作出總結：《總分配法》不能被解讀為聯(lián)邦政府應承擔分配地林木管理的信托責任,聯(lián)邦政府對產生的損失僅承擔有限的信托責任。?See United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).

最高法院在第一次判決中,表明了自己的立場并且解釋了聯(lián)邦政府同印第安部落間的“有限信托關系”,但判定聯(lián)邦政府同印第安部落間有限的信托關系并沒有為案件畫上完美的句號,“米切爾案”的戲劇性發(fā)展并未結束。經歷了3年的兜轉后,該案又回到了最高法院,而這次卻迎來了截然相反的判決。

三、信托關系的確立與政府信托責任的承擔

1983年2月,“米切爾案”經上訴后重新回到了最高法院,而本次判決同1980年最高法院依據《總分配法》創(chuàng)造的“有限信托關系”形成鮮明的對照：最高法院認為印第安部落依據的章程和條例顯然賦予了聯(lián)邦政府全權負責管理印第安資源和土地以實現印第安人利益的責任,并在此基礎上確立了新的印第安部落同聯(lián)邦政府間信托責任的演繹方法：一、找出本案中原告基于信任產生的實質性權利;二、從政府控制的假設中公平地找到政府責任。?See Ki mberly T.Ellanger,Money Damages f or Breach of the Federal-Indian Trust Relationship after Mitchell Ⅱ — —United States v.Mitchell,Washington La w Review,Vol.59,1984,p.681.

（一）認定實質性權利的新依據

如何確定實質性權利損害的法律依據?本次審理中,最高法院否定了之前判決中作出的“只有在法規(guī)明確規(guī)定信托的情況下,法院才能找到可執(zhí)行的信托責任”的結論,?See United States v.Mitchell,445 U.S.535(1980).理由是第一次判決時所依據的《總分配法》并沒有規(guī)定聯(lián)邦政府關于管理印第安森林的詳細義務,無義務即無法判定聯(lián)邦政府的管理職責,因此需要依據其他的法律法規(guī)來界定。最高法院這次放棄了依據《總分配法》,轉而開始援引1934年美國印第安事務辦公室頒布的《關于印第安保留地林木負責官員的條例和指示》,該條例和指示幾乎涵蓋了聯(lián)邦政府對于森林管理各個方面義務的要求,尤其在第2至28條詳細列舉了美國內政部管理印第安分配地森林的責任,其中包括銷售規(guī)模、合同簽訂程序、廣告和結算方式、管理費扣除、樹樁標記規(guī)則、切割樹木的直徑大小以及銷售手續(xù)等。?See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).因此,當聯(lián)邦政府由于管理不善造成了林木資源的損失,最高法院可以依據新出臺的《關于印第安保留地林木負責官員的條例和指示》,判定政府違背了在銷售、管理、簽訂合同等方面的明確職責,從而判定正是政府的失職造成了印第安部落有關林木資源的實質性損害。

雖然依據《關于印第安保留地林木負責官員的條例和指示》,可以判定政府在林木管理中的失職而造成印第安部落權利的實質性損害,但最高法院依舊認為“法規(guī)并不是存在實質性權利認定的唯一來源”。?United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).“Stat utes are not t he only sources of substantive rights.”既然通過法規(guī)不能完全判定實質性權利的存在,那么對于實質性權利存在的判斷又如何推導而出呢?最高法院再次作出了回應。以馬歇爾為首的一些大法官認為,可以通過政府的行為進行判定,因為當政府對印第安人的森林等財產做出了如此精細的管控時,其中必然會產生實質性權利。大法官們在認定實質性權利存在后進一步確定了其與聯(lián)邦政府信托責任的關系,即并不要求在判定實質性權利所依據的法規(guī)中出現明確的信托語言,而只需要依賴于聯(lián)邦政府同印第安部落之間的“一般信任關系”(general tr ust

relationship)即可尋求信托義務。?最高法院在第二次判決中,承認了印第安部落同聯(lián)邦政府之間存在的無可爭議的“一般信任關系”。并且,將“一般信托關系”作為需要承擔“信托責任”唯一依據的案件在美國歷史上也出現過,如1923年“克雷默訴美國案”(Cra mer v.United States,261 U.S.219)。See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983),and Ki mberly T.Ellanger,Money Da mages f or Breach of t he Federal-Indian Tr ust Relationship after Mitchell Ⅱ——United States v.Mitchell,Washington La w Review,Vol.59,1984,p.683.但最高法院同樣指出,將基于政府的管控所產生的印第安部落的實質性權利作為認定信托責任的來源,必然會存在兩個不確定因素：一個是該實質性權利的來源是否符合原告所依據的《塔克法案》的管轄范圍,另一個是到底該實質性權利的產生在多大程度上依據聯(lián)邦政府的管控。對于這兩個不確定因素,最高法院均作出了詳細解釋。

針對第一個問題,最高法院認為,如果可以從涉及實質性權利來源所依據的《關于印第安保留地林木負責官員的條例和指示》中找到同《塔克法案》的相關關系,即可以確定“一般信任關系”的存在。?See Ki mberly T.Ellanger,Money Damages f or Breach of the Federal-Indian Trust Relationship after MitchellⅡ——United States v.Mitchell,Washington La w Review,Vol.59,1984,p.683.顯然,如最高法院在第一次判決中所認定的,《塔克法案》宏觀地規(guī)定了聯(lián)邦政府同印第安部落之間基于“部落需求和利益考量的信任”所產生的25年分配地管理權限的模糊信托關系的輪廓。雖然第一次判決中該法案的規(guī)定被認為僅符合信賴利益損失的部分標準而不能被判定為信托關系,但聯(lián)邦政府的管理職責已經被確定。而如前所述,《關于印第安保留地林木負責官員的條例和指示》卻詳細確定了聯(lián)邦政府對分配地上諸如砍伐、加工、銷售等森林管理的權力范圍,如此可以確定它們之間存在著明顯的相關關系。

針對第二個問題,最高法院認為,在沒有詳細的法律法規(guī)可以依據的情況下,對于聯(lián)邦政府和印第安部落間的信托關系以及政府在法律上的信托義務的證明都是非常困難的,特別是聯(lián)邦政府對分配地森林管控的程度也很難明確界定。既然無法準確界定管控范圍,那么何以確定信托責任呢?最高法院在這里作出了一個大膽的假設：聯(lián)邦政府在管理部落分配地的林木資源時是愿意承擔責任的,如此政府在著手管理部落資源時已經產生了基于管理的實質性權利。最高法院假定的依據有二：首先是前述美國印第安事務辦公室作出的《關于印第安保留地林木負責官員的條例和指示》,該規(guī)章被最高法院視為政府內部對自身監(jiān)督管理部落林木資源義務的意識的體現;其次是1934年國會頒布的一項法案明確指示政府“按照可持續(xù)收益的管理原則”來管控部落的森林,?最高法院通過國會的意圖進一步推定政府愿意責任承擔的可能。據此,當聯(lián)邦政府對印第安部落的林木資源管理的著手就可以確定其信托義務的范圍,?See Ki mberly T.Ellanger,Money Da mages f or Breach of t he Federal-Indian Tr ust Relationship after Mitchell Ⅱ — —United States v.Mitchell,Washington La w Review,Vol.59,1984,p.686.即一旦聯(lián)邦政府對印第安部落事務的特定領域進行了管理,那么就可以認定印第安部落已經產生了基于政府管控而形成的實質性權利。最高法院認為這種界定不僅符合邏輯且利于從公平的角度保護印第安人的權益。

（二）基于“信托”的政府責任確定

前述最高法院的推論過程已經確定了符合《塔克法案》規(guī)定范圍內聯(lián)邦政府認可的實質性權利,但該推論只是建立金錢損害賠償請求的第一步,如何推翻第一次判決的結論來確定政府的信托責任是最高法院面臨的更為棘手的問題。在確定政府信托責任時,最高法院首先援引了三個判例說明聯(lián)邦政府對于印第安部落信托責任承擔的發(fā)展軌跡,以明確其間信托關系的長期存在以及政府信托責任承擔的合理性。

第一個判例是1831年的“切羅基部落訴佐治亞州案”(Cherokee Nation v.Geor gia),?本案中切羅基部落的法律受到佐治亞州政府干涉,故該部落以自己為獨立的主權部落(sovereign nation)為由向美國最高法院尋求救濟;同時切羅基部落要求佐治亞州停止對其部落財產的使用。See Cherokee Nation v.Georgia,30 U.S.(5 Pet.)1(1831).此案被視為聯(lián)邦政府同印第安部落間信托關系產生的起源。當此案上訴至最高法院時,對于聯(lián)邦政府同印第安部落間關系究竟為何的討論引起激烈爭論,而首席大法官馬歇爾在最終判決中創(chuàng)造性提出的“監(jiān)護”關系(guardian-ward relationship)理論因此引起了巨大的反響。?See United States v.Mitchell,463 U.S.206(1983).馬歇爾大法官首先對切羅基部落的性質作出界定,切羅基部落相對獨立但又不具有1787年憲法第3條所規(guī)定的“外國”的屬性,因此馬歇爾將其認定為一個“民族政治實體”(nation),并作出解釋：“它屬于一個獨特的政治社會,能夠管理自身以及自身的事務。”?See Reid Peyton Chambers,Judicial Enf orcement of the Federal Trust Responsibility to Indians,Stanf or d Law Review,Vol.27,1975,p.1216.但馬歇爾認為切羅基部落不屬于獨立的國家,因為切羅基部落非常依賴聯(lián)邦政府提供的政治、經濟保護。事實上,切羅基部落基于對聯(lián)邦政府的信任尋求的保護必須付出代價——托付土地予聯(lián)邦政府管理,?See Cher okee Nation v.Geor gia,30 U.S.(5 Pet.)1(1831).而國會由此在一些商業(yè)法規(guī)的制定中將部落的土地納入了美國的政府管理范圍內,但由于此時印第安部落相對獨立,即使根據國會立法,聯(lián)邦政府對因部落信任產生的管理權的行使也有責任承擔義務。

行為異常組在矛盾性和獨立性維度的得分明顯高于正常組（P＜0．05），而在親密度、情感表達、知識性、娛樂性、道德宗教觀、組織性及控制性維度的得分則明顯低于正常組（P＜0．05）。見表1。

第二個判例是1832年的“伍斯特訴佐治亞州案”(Worcester v.Geor gia),?本案中伍斯特是切羅基部落中的一名傳教士,他在切羅基部落中因違反了佐治亞州的法律被捕,而最高法院認為,由于切羅基部落是一個主權政治實體,不能將佐治亞州的法律延伸至切羅基部落的領土,因此對于傳教士伍斯特的逮捕無效。See Worcester v.Geor gia,31 U.S.(6 Pet.)515(1832).此案中馬歇爾大法官重新定義了切羅基部落的性質,將其定義為一個“孱弱的民族政治實體”(weaker nation),因此需要更大程度依賴于聯(lián)邦政府而尋求保護,?See Worcester v.Georgia,31 U.S.(6 Pet.)561(1832).弱化印第安政治實體內涵的最重要的法律后果就是將印第安人對部落土地的管理權納入美國土地保有制度中,因此印第安部落向聯(lián)邦政府尋求保護的條約實質上更似于一項土地交易,即部落“割讓”了一些土地以換取聯(lián)邦政府的保護以及政府對部落所托管的保留土地所有權的承認。美國學者雷德·皮頓·查姆博斯(Reid Peyton Chambers)認為,由于印第安部落坐落在聯(lián)邦邊界內的土地上,它們不屬于獨立的主權國家,而是作為一個需要獲得聯(lián)邦保護和支持用以維持一些部落的獨立性權力的政治實體,在這個概念下,信托關系不是由條約產生的,而是來自于雙方隱含的承認。?See Reid Peyton Chambers,Judicial Enf orcement of the Federal Trust Responsibility to Indians,Stanf or d Law Review,Vol.27,1975,p.1221.“伍斯特訴佐治亞州案”的意義在于,它在法律上重塑了聯(lián)邦政府同印第安部落間的關系,這種部落向聯(lián)邦政府尋求保護的關系為最高法院在“米切爾案”中確定完全的信托責任提供了依據。

第三個具有里程碑意義的判例是“塞米諾爾部落訴美國案”(Seminole Nation v.United States),?本案中塞米諾爾部落認為聯(lián)邦政府違背了1856年和1866年條約所所規(guī)定的各種協(xié)議內容,因此提起了5項國家索賠的訴訟。最高法院駁回其訴訟請求,將案件發(fā)回至索賠法院要求進一步認定聯(lián)邦政府因違背信托義務所產生的精確損害。See Seminole Nation v.United States,316 U.S.286(1942).此案中最高法院針對原告所提起的5項索賠請求,并沒有否認聯(lián)邦政府在管理部落時會產生信托義務,也沒有否認聯(lián)邦政府需要對其不當的受托行為負責,而是進一步將案件發(fā)回至原索賠法院要求進一步認定政府管理行為所造成的損害。為什么最高法院要如此大費周章而不直接認定政府的信托責任?因為最高法院需要引出在何種情況下,政府行為可以被認定是基于部落信任的托付管理。事實上,此案是印第安部落同聯(lián)邦政府長期以來所形成的特殊的管理關系的一塊新的跳板。在以往的案件中,部落與聯(lián)邦政府的信托關系,在法律上從未得到過承認,此案則是一個突破。雖然部落與聯(lián)邦政府間完全的信托關系是在米切爾案中確立的,但此時最高法院已經界定了聯(lián)邦政府的受托行為應當以嚴格信托標準來判斷。?See Seminole Nation v.United States,316 U.S.286(1942).之后“塞米諾爾國訴美國案”所實施的信托標準逐漸成為印第安部落針對聯(lián)邦政府的不當管理行為尋求救濟的法律依據之源,在“美國訴米切爾案”中同樣如此。

以上經典判例成了米切爾案審理中法官們考量的重要依據,最高法院也據此推定出“聯(lián)邦政府必須承擔印第安部落對于政府行政官員的信托責任,除非另有明確規(guī)定”的結論,如此奠定了聯(lián)邦政府與印第安部落間信托關系的基礎,?See Patricia Mc Keown Nagel,The Re-Emer gence of t he Tr ust Relationship after United States v.Mitchell,Land and Water Law Review,Vol.18,1983,p.500,512.這種關系的確定便是對第一次判決中因《塔克法案》不明確規(guī)定責任而否定政府信托責任的最好反駁。而最高法院不僅作出了如上信托責任的推論,還繼續(xù)從語言上對其范圍進行了界定：首先聯(lián)邦政府與印第安部落間的信托關系不同于一般的信托關系,因為這種信托關系并不是民法上的平等主體之間產生的,而是基于聯(lián)邦政府對印第安部落的“監(jiān)護人”職責而發(fā)展出來的,因此這種信托關系被認定為“普通法意義上的信托關系”(commo m-law tr ust)。?See Ki mberly T.Ellanger,Money Da mages f or Breach of t he Federal-Indian Tr ust Relationship after Mitchell Ⅱ — —United States v.Mitchell,Washington La w Review,Vol.59,1984,p.689.其次,就算是“普通法意義上的信托關系”,仍然不能完全適用聯(lián)邦政府與印第安部落間的關系,因為法院本身不愿意因此類違反信托責任的案件頻繁判決聯(lián)邦政府給付賠償金,并且法院也沒有權力將聯(lián)邦政府從受托人的位置上移除。但可以肯定的是,最高法院通過對于法令法規(guī)的分析以及判例的解讀,釋明了聯(lián)邦政府全權負責管理印第安資源以造福印第安人的事實,確立了法律上信托關系的建立并且界定了美國國家信托責任的判定標準。

四、“美國訴米切爾案”的意義及其引發(fā)的思考

“米切爾案”作為獨立的司法判決只是解決了美國聯(lián)邦政府與印第安部落沖突的一個具象問題,但其價值與意義卻遠非要求聯(lián)邦政府承擔責任如此單一。一方面,它昭示了美國聯(lián)邦政府與印第安關系的新局面,確立了印第安人的公民權;另一方面,該案確立了國家信托的新模式,確立了法院對國家信托責任案件的管轄權,并補償了印第安民眾的損失,開啟了從民事信托、商事信托向國家信托發(fā)展的重要里程。

首先,此案確立了國家信托的新模式,是美國信托法發(fā)展中的里程碑案例。

近代信托制度在英國誕生后漂洋過海至美洲大陸被美國所繼受,此為美國信托法的起源,因此早期美國信托法的發(fā)展很大程度上繼承了英國的信托法理,如在美國法律學院(the American Law Institute)所編纂的《信托法重述》(Restatement of t he Law,Tr ust)中的相關規(guī)定中,均可見到明顯的英國信托法理色彩。?“如其中第67條至73條明文規(guī)定‘用益物權’的法律效果,即受到了英國歐信托法的影響?！眳⒁娡踔菊\、賴源河：《現代信托法論》,中國政法大學出版社2002年版,第6頁。但是美國信托制度的發(fā)展并沒有局限于對英國的繼受,而是在繼承了英國長期民事信托的基礎上發(fā)展出商事信托的新類型,使得在美國出現了民事信托和商事信托并舉的局面。變容后的美國信托制度在內容上更加全面地包容了動產、金錢等托管物的管理,美國信托的彈性使其應用具有多樣性,?參見謝哲勝：《財產法專題研究(三)》,中國人民大學出版社2004年版,第155頁。這也使得從“米切爾案”中發(fā)展出的國家信托的新模式成為可能。

筆者發(fā)現國內對美國信托制度的研究,一般僅限于民事信托和商事信托領域,尚未有上升到國家信托層面的研究,而美國很多學者在很早就已經開始探討基于印第安問題產生的國家與部落間的信托關系,雖然目前仍沒有成文信托法上的依據,但是對于相關判例以及國會立法的討論已經綿延不絕。作為傳統(tǒng)的判例法國家,美國同印第安部落之間信托關系的發(fā)展在司法上最直觀的體現就是最高法院對于不同相關案件作出的指導性判決。因此,筆者梳理了自1831年起至“米切爾案”發(fā)生前反映“信托關系”發(fā)展的代表性判例,可以看出在“米切爾案”發(fā)生前,美國同印第安部落“信托關系”已初見輪廓,但始終未浮現出水面。?表格中涉及的10個代表性案例分別參見：Cher okee Nation v.Geor gia,30 U.S.(5Pet.)I(1831);Worcester v.Georgia,31 U.S.(6 Pet.)515(1832);United States v.Kaga ma,118 U.S.375(1886);Lone Wolf v.Hitchcock,187 U.S.553(1903);Lane v.Pueblo of Santa Rosa,249 U.S.110(1919);Cramer v.United State,261 U.S.219(1923);Seminole Nation v.United States,316 U.S.286(1942);Meno minee Tribe v.United States,101 Ct C1.10(1944);Pyra mid Lake Paiute Tribe v.Morton,354 F.Supp.252(D.D.C.5972);Manchester Band of Po mo Indians v.United States,363 F.Supp.1238(N.D.Cal.1973).

1831—1973年美國政府與印第安部落間“信托關系”發(fā)展代表性案例

1942年 塞米諾部落訴美國案1944年 梅諾米尼部落訴美國案明確金錢損害賠償訴訟使用最嚴格的信任標準最高法院未明確闡述“信托”關系含義1972年 金字塔湖帕尤特部落訴莫頓案1973年 波莫印第安人曼徹斯特族群訴美________________國案聯(lián)邦官員受托管理財產須遵守同私人受托人相同標準“信托”關系仍未有明確的法律界定

通過以上表格所反映的1979年米切爾案之前有關“信托關系”發(fā)展的代表性的案件,可以看出相對于最初最高法院認定的聯(lián)邦政府與印第安部落間管理與被管理的“監(jiān)護關系”,后期案件判決時逐漸出現了三個方面的變化：一是印第安部落的身份,從開始時馬歇爾大法官所提出的完全依賴于聯(lián)邦政府的“被監(jiān)護”角色發(fā)展到印第安人部落可以作為獨立民事主體地位的變化;二是聯(lián)邦政府對印第安部落的積極監(jiān)管,逐漸被最高法院認定為消極受托的變化;三是在對印第安部落事務管理過程產生損害的賠償責任的承擔標準,逐漸出現明晰的變化。

其次,此案從法律上確認了索賠法院的管轄權,開啟了印第安部落求訴的大門。

事實上將聯(lián)邦政府作為民事訴訟一方當事人所提起的訴訟一般很難進行,因為聯(lián)邦政府享有主權豁免的特權,可以輕易以主權豁免為由來拒絕印第安部落的訴訟,從而逃避承擔責任。因此,在實踐中印第安部落向當地的法院尋求針對聯(lián)邦政府管理不善的求償往往極其困難,如在1831年“切諾基部落訴佐治亞州案”以及1942年“塞米諾部落訴美國案”中,聯(lián)邦政府均以申訴法院無管轄權為由而拒絕承擔責任,此案中聯(lián)邦政府依舊重拾主權豁免的理由,將案件的審理時間拖延了六年,這使得奎納特分配地所遭受的損害難以得到及時救濟。但是本案中對于索賠法院管轄權的肯定,卻為部落的求訴開啟了新的大門,最高法院認定《塔克法案》中所規(guī)定的基于信任而托管土地造成的損害,即可被認定為實質性損害,且無須通過其他的法規(guī)來進行二次確認,這開創(chuàng)了將聯(lián)邦政府對于印第安部落的受托管理行為直接納入索賠法院管轄的范圍中的先例。雖然,現代美國對印第安部落已不再施行曾經的同化政策,印第安部落的自治權也得到了一定程度的認可,但是部落與聯(lián)邦政府關于其土地問題仍然交集頻繁,而此時的印第安部落已經不會如曾經那般求訴無門,索賠法院的大門隨時向他們敞開。

最后,此案從法律上確認了政府的信托責任,使得部落的財產損害得到救濟。

在“米切爾案”確定政府的信托責任前,信托責任對于聯(lián)邦政府來說都僅僅是一項道德義務,并沒有法律上的執(zhí)行標準,加之沒有相關的明確立法,印第安部落只能通過在國會立法中尋找有利于自身訴訟的條款提起司法救濟。但是國會被默認為從一開始就有對落后的印第安部落有管控的權利,國會完全可以在不違背憲法的前提下修改相關條款,由于沒有其他的法律依據可尋,這就使得印第安人很難通過國會立法尋求救濟。?See Reid Peyton Cha mbers,Judicial Enf orcement of t he Federal Tr ust Responsibility to Indians,Stanf or d La w Review,Vol.27,1975,pp.1226-1226.國會這種“先發(fā)制人”的權力在一定程度上也得到了最高法院大法官們的認可,如在“隆沃爾夫訴希區(qū)柯克案”的最終判決中,懷特大法官宣布了法院一致意見：“國會有權廢除與美洲原住民部落的條約義務,該權力一直被視為政治權力,不受政府司法部門的控制?！?Lone Wolf v.Hitchcock,187 U.S.553(1903).此案中最高法院在解釋了管轄權問題之后,接下來的解釋都是圍繞政府是否需要承擔信托責任展開的。如前所述最高法院通過三個經典判例推導出聯(lián)邦政府需要承擔部落基于信任托付管理產生的信托責任,但是不同于第一次判決時“不完全信托責任”(li mited dif uciary responsibility)的判定,在第二次判決中,最高法院在承認聯(lián)邦政府承擔信托責任的基礎上僅對此信托責任的概念作出了一些限定。但這足以作為印第安人維護自身權益的依據,如在2003年“美國訴白山阿帕奇案”(United States v.White Mountain Apache Treble)中,最高法院在聯(lián)邦政府對印第安人財產的普遍控制下承認了聯(lián)邦信托責任,部落的損失也因此得到了救濟。

五、結 語

“米切爾案”涉及美國信托法發(fā)展中的重要問題,即在民事信托和商事信托之外確立國家信托的新樣態(tài),是現代美國信托法的拓展。我們發(fā)現,在“米切爾案”中不論是關于索賠法院管轄權的爭議還是關于聯(lián)邦政府信托責任承擔的討論,其根本依舊繞不開政府對部落分配地管控性質的討論,美國學者似乎都在盡量回避聯(lián)邦政府對于部落分配地存在盤剝而政府在多數情況下都可以逃避責任的事實。誠然,印第安人的權利需要得到救濟,而代表最高正義的最高法院在“米切爾案”中則是巧妙地從法律上確定了其間的信托關系,聯(lián)邦政府終于在國家信托的法律規(guī)制中對其不善的管理承擔責任。本文在闡述最高法院在“米切爾案”兩次矛盾判決的同時,也梳理了聯(lián)邦政府對印第安部落之間從托管關系走向信托關系的發(fā)展脈絡,不僅重述了國家信托責任確立史中的輝煌時刻,也勾勒了印第安部落與聯(lián)邦政府在歷史中長期糾纏的圖景。筆者認為,美國國家信托的發(fā)展過程對現代中國信托制度的發(fā)展與完善也有著諸多啟示。

首先,國家信托責任的確立涉及信托制度的創(chuàng)新性問題。我國自20世紀初葉起,曾兩次從西方世界尤其是英美兩國導入信托制度,但其結果是有“信托”之名而無“信托”之實,[51]參見劉瑞波：《信托制度的繼受及在中國的適應與發(fā)展》,載《山東財經學院學報》2001年第3期。即未能將源自英美的“忠實代人理財”的信托觀念落實到制度構建中,而拘泥于信托機構的形式。本文對“米切爾案”的討論即簡述了美國信托制度的自我創(chuàng)新史,聯(lián)邦與印第安部落間的管理關系,被司法機關創(chuàng)造性地轉化為信托法律關系,法律權利、義務明晰,雙方平等地位亦得以確立。此外,其他國家繼受信托制度也多有創(chuàng)新,例如美國、日本等國均作為繼受國繼受英國信托制度,但都沒有照搬照抄,同時美國信托源于保險業(yè)卻獨立發(fā)展,而日本亦形成了獨具特色的金融信托制度。從這個層面來說,信托制度移植過程中的本土化是我國信托行業(yè)發(fā)展的必由之路與重要目標。

其次,托管關系的信托化反映了司法權在國家治理中的作用。在20世紀末這個印第安歷史的轉折期,部落與聯(lián)邦政府的關系正處于矛盾的發(fā)展狀態(tài)。其中最具代表性的米切爾案的爆發(fā)與纏訟就反映了安土重遷、注重部落財產權的印第安人對聯(lián)邦政府管控的激烈反抗。他們認為,當聯(lián)邦政府在部落保留地中汲取部落資源時,應當在此范圍內為部落的最大利益而考量。在美國的政治體制下,相對孱弱的司法權面對政治問題時對于法律的解釋既是司法權與行政權制衡的體現,也反映了司法權對政治問題提出建設性意見的努力。而隨著我國依法治國進程的逐步深化,法院在行使司法權的作用時也受到了各界的高度關注。雖然美國用判決改變國家治理的模式,與中國的民族區(qū)域自治制度實踐情況相去甚遠,但本案中體現的司法權的能動性或值得借鑒,即在案件審理中,法院不僅需充分且巧妙運用現行法律為行政機構“定規(guī)矩”,亦要通過司法判決約束行政權的依法行使,從而推動國家治理的進步與發(fā)展。[52]參見沈德詠等：《國家治理視野下的中國司法權構建》,載《中國社會科學》2015年第3期。

最后,信托責任的確立與承擔,與大國責任的構建關系密切。聯(lián)邦政府與印第安部落間本為剝削、利用的“托管關系”,正因為地方利益受到國家行政權的長期侵占方才導致印第安民眾的反抗,成了國家地方治理中的不穩(wěn)定因素。諸多前案包括“米切爾案”中最高法院的一審裁判,都使得聯(lián)邦政府逃避了需要承擔的責任,直至司法權的裁斷才使得聯(lián)邦政府承擔信托責任。時至今日,中國也需努力構建大國形象,勇?lián)髧熑?。具體體現為：我國不僅要在對外事務中有所表現,而且應在國家治理中主動惠及地方,使得完備的地方治理制度以及帶來的地方穩(wěn)定局面成為國家發(fā)展的堅強后盾。在此過程中,西方國家如“米切爾案”般的曲折之路可以作為我國發(fā)展的鏡鑒。