□ 張劍智

2016年12月我國成功申辦《生物多樣性公約》第15次締約方大會（COP15），體現(xiàn)了國際社會對中國取得的生物多樣性保護(hù)成效的高度認(rèn)可，同時國際社會通過各種渠道表示，希望中國在生物多樣性保護(hù)方面承擔(dān)更多的國際責(zé)任和義務(wù)。

對于履行《生物多樣性公約》，構(gòu)建人類命運共同體，建議：制定切實可行的2020年后全球生物多樣性框架，各締約方進(jìn)一步完善國家生物多樣性戰(zhàn)略和行動計劃，整合多項資金，強(qiáng)化生物多樣性保護(hù)，提高資金使用效率。

2019年國際生物多樣性日主題為：我們的生物多樣性、我們的食物、我們的健康。這個主題詮釋了一個思想，即生物多樣性是人類賴以生存和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是人類共同的財富。生物多樣性是地球上生命經(jīng)過幾十億年發(fā)展進(jìn)化的結(jié)果，生物多樣性的喪失是世界各國面臨的共同挑戰(zhàn)。只有積極履行《生物多樣性公約》（以下簡稱《公約》），推動構(gòu)建人類命運共同體，才能切實扭轉(zhuǎn)生物多樣性喪失的趨勢。

一、國際社會高度重視生物多樣性保護(hù)

1．《公約》及議定書是國際環(huán)境法的重要內(nèi)容

國際環(huán)境法以人類共同利益為目標(biāo)，要求各國采取措施，避免在經(jīng)濟(jì)、社會活動中產(chǎn)生對全球有害的影響，主要包括國際環(huán)境公約、議定書、修正案等。

《公約》是一項保護(hù)地球生物資源的國際環(huán)境法。生物多樣性是指在一定時間和一定地區(qū)所有生物（動物、植物和微生物）物種及其遺傳變異和生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性總稱。為保護(hù)瀕臨滅絕的動植物和地球上豐富多樣的生物資源，《公約》于1992年6月在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上由各方簽署，并于1993年12月29日正式生效，目前共有196個締約方。2020年10月，我國將承辦《公約》第15次締約方大會（COP15），這是《公約》國際進(jìn)程中一個承上啟下的重要節(jié)點。大會將通過“2020年后全球生物多樣性框架（2020-2030）”，進(jìn)一步推動全球生物多樣性保護(hù)工作。

《公約》的三大目標(biāo)是保護(hù)生物多樣性、持續(xù)利用其組成部分、公平合理地分享由利用遺傳資源而產(chǎn)生的惠益。為推動三大目標(biāo)落實，國際社會經(jīng)過廣泛協(xié)商，先后通過了《公約》框架下的三個議定書，即《卡塔赫納生物安全議定書》（以下簡稱《生物安全議定書》）《卡塔赫納生物安全議定書關(guān)于賠償責(zé)任和補(bǔ)救的名古屋-吉隆坡補(bǔ)充議定書》和《生物多樣性公約關(guān)于獲取遺傳資源和公正和公平分享其利用所產(chǎn)生惠益的名古屋議定書》（以下簡稱《名古屋議定書》）。目前《生物多樣性議定書》和《名古屋議定書》均已生效。《公約》及其生效的議定書對締約方具有法律約束力。

很多國家和地區(qū)都針對履行《公約》及議定書，頒布了一系列政策法規(guī)，將《公約》要求內(nèi)化到國內(nèi)法規(guī)體系，通過國內(nèi)法執(zhí)行國際法履行其承擔(dān)的國際義務(wù)。如歐盟的《棲息地指令》、加拿大的《野生動物法》、澳大利亞的《環(huán)境與生物多樣性保護(hù)規(guī)則》、巴西的《生物多樣性保護(hù)法》、印度的《生物多樣性法》、法國《生物多樣性恢復(fù)、自然與人文景觀法令》（2016年）、印度尼西亞的《自然資源及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)法》及中國的《自然保護(hù)區(qū)條例》（1994年12月實施，2017年10月修改）等。

2．《公約》締約方大會在推進(jìn)各國履約進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用

締約方大會（COP）是《公約》的最高議事和決策機(jī)制，每兩年舉行一次，由196個締約方及企業(yè)、非政府組織派員參加。COP采取協(xié)商一致的原則，審議通過一切有關(guān)履行《公約》的重大決議，這些決議會成為指導(dǎo)各締約方及國際組織完善政策法規(guī)的綱領(lǐng)性文件。截至2018年底，締約方大會已舉辦14次，每次會議研討重點不同，確定了全球環(huán)境基金為《公約》的資金機(jī)制，先后通過了國家生物多樣性戰(zhàn)略和行動計劃和國家報告指南，生物多樣性和氣候變化及減少災(zāi)害風(fēng)險等決議，先后發(fā)布了四版《全球生物多樣性展望》《生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性經(jīng)濟(jì)學(xué)》（TEBB）報告等，闡述了森林、淡水、土壤和珊瑚礁等生態(tài)系統(tǒng)的巨大經(jīng)濟(jì)價值及其破壞所造成的社會經(jīng)濟(jì)損失。

2010年10月，《 公 約》COP10審議通過了《2011-2020年生物多樣性戰(zhàn)略計劃》，該戰(zhàn)略計劃包括5個戰(zhàn)略目標(biāo)和20個具體目標(biāo)，稱為“愛知生物多樣性指標(biāo)”。2018年11月17～29日，《公約》COP14在埃及召開，來自196個國家和地區(qū)的政府、企業(yè)、非政府組織代表圍繞“為人類與地球投資生物多樣性”這一主題展開討論，明確提出在各國提交的第六次《國家報告》的基礎(chǔ)上起草第五版《全球生物多樣性展望》，重點評估“愛知生物多樣性目標(biāo)”進(jìn)展情況，并提出通過制定“2020年后全球生物多樣性框架”推動落實2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

3．全球環(huán)境基金支持了各國履約工作

全球環(huán)境基金（GEF）于1991年成立，重點支持發(fā)展中國家及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家履行氣候變化、生物多樣性、土地退化、持久性有機(jī)污染物及汞等領(lǐng)域的國際環(huán)境公約，也支持臭氧層保護(hù)、國際水域和海洋保護(hù)等活動。目前，GEF是由183個成員國、18個國際執(zhí)行機(jī)構(gòu)（包括世界銀行、UNDP、UNIDO、UNEP等）、社會團(tuán)體及私營部門組成的國際機(jī)構(gòu)。

GEF主要捐資方是美國、日本、德國、英國、法國、加拿大和中國等39個國家。GEF資助的項目類型有全額項目、中型項目、能力建設(shè)項目（重點支持發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型國家為履行國際環(huán)境公約起草規(guī)劃、戰(zhàn)略和報告的項目）和規(guī)劃項目（實現(xiàn)長期的、更大范圍的全球環(huán)境影響的綜合項目）。

GEF資助的項目需要至少符合以下一個條件：一是受援國已經(jīng)批準(zhǔn)了GEF支持的國際環(huán)境公約；二是符合世界銀行或聯(lián)合國開發(fā)計劃署技術(shù)援助條件的國家。GEF每四年一個增資期，在每個增資期末邀請各捐資方啟動新一輪增資談判。每次增資期間，GEF秘書處都積極主動與潛在捐資方溝通協(xié)調(diào)，商討下一增資期的資金規(guī)模、戰(zhàn)略規(guī)劃和資金分配方案。2018年6月已完成第七增資期（2018-2022年）增資談判，融資41億美元，確定了重點領(lǐng)域資金分配方案。GEF資金在幫助發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家履行國際環(huán)境公約過程中重點發(fā)揮了“催化作用”和“杠桿作用”。截至2018年底，GEF已融資200多億美元，提供179多億美元贈款,獲得900多億美元配套資金，資助了170個國家4500多個環(huán)境項目，取得了顯著的全球環(huán)境效益，得到國際社會的高度肯定。

在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域，GEF重點資助了3300個保護(hù)區(qū)建設(shè)項目（覆蓋面積達(dá)8.6億公頃），制定了覆蓋3.5億公頃陸地和海洋景觀的生物多樣性保護(hù)計劃，資助了380個森林項目（其中GEF提供贈款21億美元，受援國配套95億美元）等。通過能力建設(shè)項目，支持發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家編寫了六份國家報告、《生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略和行動計劃》，促進(jìn)了“千年發(fā)展目標(biāo)”和“愛知生物多樣性目標(biāo)”的實現(xiàn)。

GEF第七增資期確定了生物多樣性新的戰(zhàn)略，主要支持《公約》COP13及“2011-2020年生物多樣性戰(zhàn)略計劃”確定的優(yōu)先行動，重點實現(xiàn)三個目標(biāo)：一是促進(jìn)生物多樣性保護(hù)主流化，包括完善政策、提高決策水平、管理陸地和海洋景觀中生物多樣性；二是保護(hù)棲息地和物種時要關(guān)注主要驅(qū)動力，如保護(hù)和控制外來入侵物種，提高保護(hù)區(qū)域系統(tǒng)的效率，優(yōu)先保護(hù)瀕危物種，禁止非法和不可持續(xù)利用物種等；三是進(jìn)一步制訂生物多樣性政策和機(jī)制框架，如完善生物多樣性政策、規(guī)劃和審查機(jī)制。不過，GEF要求其資助項目的受援國提供配套資金，目前配套資金與GEF贈款比例至少是7：1，因此各國在履約過程中需要多方籌集資金，面臨巨大的挑戰(zhàn)。2018年12月，第55次GEF理事會召開時，GEF首席執(zhí)行官兼主席石井菜穗子女士表示，GEF已承諾與《公約》結(jié)成聯(lián)盟，共同推進(jìn)“2020年后全球生物多樣性框架”制定及實施。

4．締約方通過提交報告分享履約經(jīng)驗

《公約》第6條規(guī)定，為保護(hù)和可持續(xù)利用生物多樣性，應(yīng)制定國家戰(zhàn)略、計劃或方案，并盡可能將生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用納入有關(guān)部門或跨部門的計劃、方案和政策；第26條呼吁各締約方通過國家報告匯報履約措施及實現(xiàn)公約目標(biāo)的主要成績。截至2019年3月底，共有190個締約方提交了《生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略和行動計劃》。按照COP10的要求，183個國家提交了189份第五次國家報告。COP13通過編制第六次國家報告的決議，要求2018年12月31日各國提交第六次國家報告（2014-2018）。截至2019年3月底，49個國家提交了第六次國家報告。這些報告都回顧了各國生物多樣性現(xiàn)狀、生物多樣性保護(hù)行動和成就、“愛知生物多樣性目標(biāo)”的主要進(jìn)展、各國實施2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的主要進(jìn)展，也分析了面臨的主要挑戰(zhàn)，提出了優(yōu)先行動計劃。通過分析這些報告，有助于評估全球生物多樣性保護(hù)的現(xiàn)狀及面臨的主要挑戰(zhàn)，為制定“2020年后全球生物多樣性框架”打下基礎(chǔ)。

二、我國承辦COP15面臨的挑戰(zhàn)

進(jìn)入21世紀(jì)的最初十年，中國成為了世界第二大經(jīng)濟(jì)體和全球第一碳排放大國，引起了國際社會的廣泛關(guān)注，希望我國承擔(dān)更多國際義務(wù)的呼聲越來越大。隨著中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，中國2023年至2030年期間有望邁入高收入國家行列。中國將從全球環(huán)境基金的受援國轉(zhuǎn)變?yōu)榫栀Y國，無法從全球環(huán)境基金、其他國際金融機(jī)構(gòu)和發(fā)達(dá)國家申請贈款開展履約活動。未來10年是世界經(jīng)濟(jì)格局大調(diào)整期，也是中國作為新興大國崛起的關(guān)鍵期。2020年中國承辦COP15，正是處于歷史交匯節(jié)點，謀劃“2020年后全球生物多樣性框架”，面臨巨大的挑戰(zhàn)。

1．我國生物多樣性保護(hù)取得積極進(jìn)展，但也面臨很多挑戰(zhàn)

我國是世界上生物多樣性最豐富的12個國家之一，也是世界農(nóng)作物8大起源中心和4大栽培植物起源中心之一，保護(hù)好生物多樣性對全球具有重要意義。我國于1992年6月11日簽署《公約》，是最早批準(zhǔn)《公約》的國家之一。多年來，我國積極參加締約方大會，加強(qiáng)與各締約方及國際組織的交流與合作，分享中國經(jīng)驗和方案。通過實施GEF項目和開展雙多邊交流與合作，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理理念，完善了國家法規(guī)體系和機(jī)制建設(shè)，生物多樣性保護(hù)取得積極進(jìn)展，得到國際社會的高度肯定。截至2018年11月底，全球環(huán)境基金累計為48個中國生物多樣性保護(hù)項目提供了約2.09億美元贈款。這些項目涉及淡水、海洋、湖泊、濕地、沙漠等多個生態(tài)系統(tǒng)。如云南滇池淡水生物多樣性恢復(fù)項目、中國南部沿海生物多樣性管理項目、新疆艾比湖可持續(xù)管理和生物多樣性保護(hù)、我國干旱系統(tǒng)等土地退化伙伴關(guān)系等項目，為廣大發(fā)展中國家提供了寶貴經(jīng)驗。

同時，我國生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域仍面臨諸多挑戰(zhàn)，如缺乏生物多樣性動態(tài)變化趨勢分析，野生動物保護(hù)的監(jiān)管不嚴(yán)，資金投入還嚴(yán)重不足等。2019年2月13日，韓正副總理在北京主持召開中國生物多樣性保護(hù)國家委員會會議，聽取全國生物多樣性保護(hù)工作進(jìn)展情況匯報后明確要求，要按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系，讓重要自然生態(tài)系統(tǒng)得到最嚴(yán)格的保護(hù)。野生動物和植物是最珍稀的自然資源，要切實強(qiáng)化野生動植物保護(hù)管理監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊亂捕濫獵野生動物行為，嚴(yán)肅查處破壞野生動植物資源案件。要做好生物多樣性基礎(chǔ)監(jiān)測和調(diào)查工作，及時掌握生物多樣性動態(tài)變化趨勢。

2．我國有承辦國際會議的經(jīng)驗，國際社會對COP15給予厚望

我國有舉辦國際環(huán)境公約締約方大會的豐富經(jīng)驗。1999年11月29日至12月3日，我國成功舉辦了《維也納公約》第5次締約方大會和《蒙特利爾議定書》第11次締約方會議，來自212個國家和國際組織近千名代表出席會議，通過了《北京宣言》，中國在保護(hù)臭氧層方面的工作得到國際社會的高度肯定。2002年10月16日全球環(huán)境基金第二屆成員國大會在北京召開，來自全球環(huán)境基金各成員國的政府代表、主要環(huán)保組織及金融機(jī)構(gòu)、非政府組織和中外有關(guān)各界人士1300多人出席會議。

2016年12月我國成功申辦《公約》COP15，體現(xiàn)了國際社會對中國取得的生物多樣性保護(hù)成效的高度認(rèn)可，同時國際社會通過各種渠道表示，希望中國在生物多樣性保護(hù)方面承擔(dān)更多的國際責(zé)任和義務(wù)。通常東道國至少需要一年時間來籌備大會，不僅要和《公約》秘書處密切合作，精心準(zhǔn)備文件，承擔(dān)前期鋪墊和后期銜接等大量組織協(xié)調(diào)工作，還可能需要大量資金投入。如日本承辦COP10，不僅承擔(dān)了從前期文件準(zhǔn)備、會議主持和協(xié)調(diào)等繁重的外交協(xié)調(diào)工作，而且在《名古屋議定書》文本的談判陷入僵局時，日本不得不承諾出資10億日元建立“日本生物多樣性基金”，另外再增加10億日元幫助發(fā)展中國家進(jìn)行能力建設(shè)，促成大會最終通過了《名古屋議定書》，使日本在生物多樣性保護(hù)進(jìn)程中占據(jù)了重要位置。

2018年，我國GDP是90多萬億人民幣，人均GDP約為9900美元，中國經(jīng)濟(jì)總量占全球比重升至約16%，對世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)將接近30%。2020年10月，我國承辦COP15，將不僅肩負(fù)繁重的外交協(xié)調(diào)任務(wù)，或許還需要為保障會議成果的達(dá)成作出實質(zhì)性政治、經(jīng)濟(jì)承諾，或者需要成立專門的“生物多樣性保護(hù)基金”。

三、履行《生物多樣性公約》，構(gòu)建人類命運共同體的對策建議

《公約》下多項熱點議題與我國核心利益息息相關(guān)。在此承前啟后的重要時間節(jié)點舉辦COP15，符合新時代中國特色社會主義外交思想，將會推進(jìn)全球環(huán)境治理體系改革，推動構(gòu)建人類命運共同體，使各國都成為生物多樣性保護(hù)的參與者、貢獻(xiàn)者和受益者。

1．制定切實可行的2020年后全球生物多樣性框架

根據(jù)各國提交的六份國家報告和《生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略和行動計劃》，分析各國履行《公約》和實現(xiàn)“愛知生物多樣性目標(biāo)”的成功經(jīng)驗（保護(hù)區(qū)建設(shè)、森林保護(hù)、生態(tài)扶貧等）及面臨的主要挑戰(zhàn)（技術(shù)、資金等），與《公約》秘書處密切合作，起草“2020年后全球生物多樣性框架”草案。草案應(yīng)與各生物多樣性相關(guān)公約和其他多邊環(huán)境協(xié)定確定的承諾、框架、進(jìn)程和計劃一致，其整套指標(biāo)應(yīng)與現(xiàn)有的“愛知生物多樣性目標(biāo)”有機(jī)銜接，并與2030年可持續(xù)發(fā)展議程保持一致，再廣泛征求各締約方、國際組織的意見，形成切實可行的“2020年后生物多樣性框架”，這將會促進(jìn)各締約方生物多樣性主流化以及與其他國際環(huán)境公約協(xié)同增效。

2．各締約方進(jìn)一步完善國家生物多樣性戰(zhàn)略和行動計劃

每個締約方應(yīng)按照“2020年后生物多樣性框架”確定的目標(biāo)和指標(biāo)，根據(jù)國家的優(yōu)先需要、目標(biāo)、實力、能力及現(xiàn)有法規(guī)政策開展履約工作，進(jìn)一步完善各國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃，并與“愛知生物多樣性目標(biāo)”和2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，完善各國政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、體制和機(jī)制，開展深入的科學(xué)研究，提高各國履約能力，并把主要成就通過國家報告的形式通報給《公約》秘書處，分享成功經(jīng)驗。

3．整合多項資金，強(qiáng)化生物多樣性保護(hù)，提高資金使用效率

2015年9月26日，中國國家主席習(xí)近平在紐約聯(lián)合國總部出席聯(lián)合國發(fā)展峰會時宣布，中國將設(shè)立“南南合作援助基金”，首期提供20億美元，支持發(fā)展中國家落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程。2017年5月14日，習(xí)近平主席在北京出席“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式，宣布向南南合作援助基金增資10億美元。“一帶一路”沿線生態(tài)環(huán)境脆弱，且多為發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體，這些國家也是《公約》及議定書的締約方，有1739個重要生物多樣性地區(qū)。要激勵這些國家申請全球環(huán)境基金項目時與“南南合作援助基金”、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金項目及世界銀行等國際金融組織的項目相銜接，突出生物多樣性保護(hù)目標(biāo)和2030年可持續(xù)發(fā)展議程的內(nèi)容，提高資金使用效率，形成全球環(huán)境效益。