趙美珍 朱亞龍

摘?要： 黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，二者相輔相成，各自發(fā)揮著同中有異的作用。通過對(duì)比研究，發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)作為具有中國特色的“軟法”，在有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定方面彌補(bǔ)了環(huán)境法的缺失，環(huán)保督察制度是對(duì)環(huán)境監(jiān)管制度的拓展;黨內(nèi)環(huán)保問責(zé)制是對(duì)環(huán)境法律責(zé)任制度的突破，其體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是黨政同責(zé)突破了環(huán)境行政首長責(zé)任制的局限性;二是終身追責(zé)制突破了環(huán)境法追責(zé)的時(shí)效限定。這些創(chuàng)新制度充分體現(xiàn)了環(huán)境法的基本原則，有利于進(jìn)一步落實(shí)環(huán)境治理責(zé)任。分析黨內(nèi)法規(guī)拓展、突破環(huán)境法的正當(dāng)性，以期深入理解黨內(nèi)法規(guī)對(duì)我國生態(tài)文明建設(shè)所起的重要促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞： 黨內(nèi)法規(guī);環(huán)境法;環(huán)保督察;黨政同責(zé);終身追責(zé)

中圖分類號(hào)： D922.68;D262.13?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A?DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.02.0013

隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題日趨嚴(yán)重，諸如生物多樣性銳減、土壤退化加速、淡水資源枯竭與污染、海洋生態(tài)污染、森林面積急劇減少等，引起了人們對(duì)環(huán)境問題的警覺。法律規(guī)范是用以約束社會(huì)主體的行為，強(qiáng)有力的法律規(guī)范是解決環(huán)境問題的有效保障。我國從20世紀(jì)80年代開始，有關(guān)環(huán)境方面的立法活動(dòng)十分頻繁，針對(duì)水、大氣、土壤等環(huán)境要素的污染防治以及森林、草原、礦產(chǎn)等自然資源的開發(fā)利用，均制定了相應(yīng)的法律規(guī)范，但實(shí)施效果有限。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)中有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的作用，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，以利于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，健全生態(tài)文明制度體系。雖然環(huán)境法律與黨內(nèi)法規(guī)同屬于中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，但厘清并理解黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境法的關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)確定的環(huán)保督察制度與環(huán)境監(jiān)管制度的關(guān)系、黨內(nèi)環(huán)保問責(zé)制與環(huán)境法律責(zé)任的關(guān)系，是當(dāng)下黨內(nèi)法規(guī)研究和環(huán)境法研究需要共同面對(duì)問題，也是亟需闡釋的問題。

一、 黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境法的關(guān)聯(lián)分析

（一） 黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵及表現(xiàn)形式

通常而言，政黨均需通過制定規(guī)范來約束本黨組織和黨員個(gè)人的行為，從而實(shí)現(xiàn)本黨的政治目標(biāo)和根本宗旨。作為執(zhí)政黨要管理好本黨的內(nèi)部事務(wù)，必須具備相對(duì)完善的黨內(nèi)規(guī)范。“黨內(nèi)法規(guī)”最早是由毛澤東同志在1938年的六屆六中全會(huì)上所作報(bào)告中提出的，此后，還采用過“黨規(guī)黨法”、“黨的法規(guī)”等表述。鄧小平、江澤民、胡錦濤等中央領(lǐng)導(dǎo)人均重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，也對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”作過相關(guān)闡述，中共十四大則將“黨內(nèi)法規(guī)”這一表述第一次寫入黨章。

2012年中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！秉h內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式具有多樣性，主要為黨章、準(zhǔn)則、規(guī)則、條例、辦法、規(guī)定、細(xì)則等。

“黨內(nèi)法規(guī)”中帶有“法”字，“黨內(nèi)法規(guī)”是不是“法”？學(xué)術(shù)界對(duì)此持有不同觀點(diǎn)。姜明安教授認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)就是一種社會(huì)法、軟法”[1]。黨內(nèi)法規(guī)雖然沒有國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，但是依據(jù)憲法制定，有獨(dú)立的實(shí)施機(jī)制，其實(shí)施效果顯著，具有一定的法的規(guī)范性，所以黨內(nèi)法規(guī)是一種“法”。黨內(nèi)法規(guī)雖然與國家制定的“硬法”不同，但所發(fā)揮的作用卻是國家“硬法”替代不了的，黨內(nèi)法規(guī)是具有中國特色的“軟法”，是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。

（二） 環(huán)境法的內(nèi)涵及表現(xiàn)形式

20世紀(jì)中期以來，環(huán)境問題首先在各發(fā)達(dá)資本主義國家出現(xiàn)，大規(guī)模的環(huán)境污染尤其是由環(huán)境污染引起的公害病使得社會(huì)對(duì)日趨嚴(yán)重的環(huán)境問題產(chǎn)生恐慌，引發(fā)了社會(huì)、法律乃至政治危機(jī)。各發(fā)達(dá)資本主義國家為了穩(wěn)定社會(huì)秩序，開始了有關(guān)環(huán)境保護(hù)的立法。環(huán)境法的出現(xiàn)是為了保護(hù)和改善環(huán)境、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，學(xué)界從法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的視角對(duì)環(huán)境法的概念進(jìn)行了界定，采取“法律是調(diào)整一定社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”的習(xí)慣模式。一般來說，環(huán)境法是涉及環(huán)境保護(hù)方面法律規(guī)范的總稱。在具體的表述上，不同的學(xué)者有所差別。例如，汪勁教授認(rèn)為，“環(huán)境法是指以保護(hù)和改善環(huán)境、預(yù)防和治理人為環(huán)境損害為目的，調(diào)整人類環(huán)境利用關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”[2];呂忠梅教授認(rèn)為，“環(huán)境法是調(diào)整人們在開發(fā)利用、保護(hù)改善環(huán)境的活動(dòng)中所產(chǎn)生的環(huán)境社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范體系”[3]。綜上所述，我們認(rèn)為，環(huán)境法是指為了保護(hù)和改善環(huán)境、預(yù)防和治理人為環(huán)境侵害，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而由國家制定或認(rèn)可，并由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的用以調(diào)整人類利用環(huán)境關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。

當(dāng)前，我國有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的立法數(shù)量繁多、類型復(fù)雜，其表現(xiàn)形式主要分為環(huán)境基本法、環(huán)境污染防治類單行法律、自然資源保護(hù)類單行法律、生態(tài)保護(hù)類單行法律、物質(zhì)循環(huán)管理與節(jié)能類單行法律、環(huán)境綜合行政管理類單行法律等。

（三） 黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境法的關(guān)系

前文已述，黨內(nèi)法規(guī)是“法”的一種，環(huán)境法毋庸置疑也是“法”的一種，二者對(duì)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮著既共同卻又有區(qū)別的作用，二者的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，在制定主體方面，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體只有黨的中央組織、中央紀(jì)委和中央各部門、省級(jí)黨委三類主體;而環(huán)境法的制定主體是有立法權(quán)的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。二者的制定主體雖然不同，但是其關(guān)聯(lián)性卻十分緊密，我國現(xiàn)行的行政管理模式是“黨委決策，政府執(zhí)行”，黨委領(lǐng)導(dǎo)政府機(jī)關(guān)，政府機(jī)關(guān)管理國家事務(wù)，二者是一個(gè)密不可分的整體?；诖耍h內(nèi)法規(guī)與國家法律也必然聯(lián)系緊密。第二，約束對(duì)象方面，黨內(nèi)法規(guī)約束黨組織以及黨員的行為;環(huán)境法約束所有社會(huì)成員的行為。社會(huì)成員當(dāng)然包括黨組織以及黨員，黨組織以及黨員不僅應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境法律，而且還應(yīng)當(dāng)遵循黨內(nèi)法規(guī)。第三，懲戒強(qiáng)度方面，黨內(nèi)法規(guī)依靠黨的紀(jì)律約束實(shí)施，黨內(nèi)法規(guī)的懲戒方式主要體現(xiàn)在紀(jì)律處分方面，對(duì)黨員紀(jì)律處分種類主要有：警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍;而對(duì)黨組織的紀(jì)律處分種類主要有改組和解散。紀(jì)律處分還會(huì)記入黨員個(gè)人考核檔案，影響黨員干部的職務(wù)升遷。黨員個(gè)人如果違反環(huán)境法的規(guī)定，除接受黨內(nèi)法規(guī)懲戒外，還需承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境法律責(zé)任。第四，運(yùn)行效率方面，黨內(nèi)法規(guī)屬于政黨內(nèi)部規(guī)范，政黨成員較固定，政黨組織內(nèi)部調(diào)查及懲戒不需要經(jīng)過繁瑣的程序;而環(huán)境法律責(zé)任從取證到追究需遵循嚴(yán)格的程序規(guī)定，嚴(yán)格的程序設(shè)定是為了保障公民合法權(quán)利，但是其所耗費(fèi)的時(shí)間也相對(duì)較長，影響環(huán)境問題的及時(shí)解決。在責(zé)任追究方面，黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行效率比環(huán)境法的運(yùn)行效率高。

二、 環(huán)保督察制度是對(duì)環(huán)境監(jiān)管制度的拓展

環(huán)境監(jiān)管是指環(huán)境法確認(rèn)的享有監(jiān)管權(quán)的主體運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、政策法律、科學(xué)技術(shù)、宣傳教育等手段，對(duì)各種影響環(huán)境資源的行為進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)控和監(jiān)督，以減輕或消除環(huán)境損害，預(yù)防及遏止環(huán)境惡化，協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展。20世紀(jì)80年代以來，政府的環(huán)境監(jiān)管職能逐漸在政府公共管理與決策中占據(jù)重要地位。《環(huán)境保護(hù)法（2014年修訂）》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國辦發(fā)〔2014〕56號(hào)）、環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于加強(qiáng)污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2013〕74號(hào)）等法律法規(guī)以及規(guī)范性文件均規(guī)定環(huán)境監(jiān)管的主體為具有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，環(huán)境監(jiān)管的對(duì)象則為違反環(huán)境法的企事業(yè)單位和個(gè)人。環(huán)境監(jiān)管是貫徹落實(shí)環(huán)境法律法規(guī)的重要保證，是防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞、解決環(huán)境問題的有效手段。近年來，我國環(huán)境監(jiān)管體制和制度不斷完善，環(huán)境監(jiān)管能力不斷提升，但在涉及跨區(qū)域環(huán)境問題以及對(duì)政府自身的監(jiān)管方面顯得力不從心。為此，黨內(nèi)法規(guī)確立的環(huán)保督察制度應(yīng)運(yùn)而生。

環(huán)保督察原本是區(qū)域性的“環(huán)境督查”，督查的主要對(duì)象是企業(yè)，“區(qū)域性環(huán)保督查是我國環(huán)境執(zhí)法體系改革的重大嘗試，是我國環(huán)境監(jiān)管體制發(fā)展的重大創(chuàng)新，也是我國探索環(huán)境保護(hù)新路的重大實(shí)踐”[4]。從2013年開始，經(jīng)原環(huán)保部批準(zhǔn)，各區(qū)域督查中心向“督察”轉(zhuǎn)變，即從“督企”到“督政”的轉(zhuǎn)變，2015年7月，中央深改組第十四次會(huì)議審議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，以黨中央、國務(wù)院的名義賦予環(huán)保督察以更高的權(quán)威與剛性，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)工作的“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”，將地方黨委與政府的環(huán)保責(zé)任作為重點(diǎn)監(jiān)督范圍。環(huán)保督察制度雖然是約束黨政內(nèi)部成員的規(guī)范，卻在實(shí)踐中彌補(bǔ)了環(huán)境監(jiān)管制度的局限性，擴(kuò)大了監(jiān)管的對(duì)象，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的突出環(huán)境問題進(jìn)行跟蹤督辦整改。環(huán)保督察制度從監(jiān)督企業(yè)到監(jiān)督地方黨委及政府這一轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了中央對(duì)地方環(huán)境監(jiān)管的有效約束和對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的嚴(yán)格規(guī)范，是對(duì)環(huán)境監(jiān)管制度的深化拓展，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)法的“綜合治理”原則。

三、 黨內(nèi)環(huán)保問責(zé)制是對(duì)環(huán)境法律責(zé)任制度的突破

為了落實(shí)地方黨委、政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，減少黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的不當(dāng)干預(yù)，2015年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》要求“將地方黨委和政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員納入環(huán)境責(zé)任追究范圍，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)制度”[5]，并對(duì)追責(zé)主體、追責(zé)對(duì)象、追責(zé)事項(xiàng)、追責(zé)后果、追責(zé)程序和責(zé)任承擔(dān)方式等進(jìn)行了規(guī)定，突破了環(huán)境法律法規(guī)有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定。從制度根源及表現(xiàn)形式來看，黨內(nèi)環(huán)保問責(zé)制也是一種責(zé)任追究機(jī)制，責(zé)任追究機(jī)制一般意義上是法律層面的制度表現(xiàn)形式，而黨內(nèi)環(huán)保問責(zé)制則突破了環(huán)境法律責(zé)任固有的規(guī)則體系，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)法的“損害擔(dān)責(zé)”原則，具有鮮明的特色。

（一） 黨政同責(zé)制突破了環(huán)境行政首長負(fù)責(zé)制

我國環(huán)境法律法規(guī)主要側(cè)重于規(guī)范企事業(yè)單位的環(huán)境責(zé)任，近年來，新制定或修訂的法律，增加了對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定，如《環(huán)境保護(hù)法（2014年修訂）》第六條第二款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！庇秩?019年1月1日實(shí)施的《土壤污染防治法》第六條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土壤污染防治工作的領(lǐng)導(dǎo)，組織、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門依法履行土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)?！钡胤桨l(fā)生重大生態(tài)環(huán)境問題，地方政府責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這是由環(huán)境行政首長負(fù)責(zé)制決定的。行政首長負(fù)責(zé)制是我國1982年憲法確定的一項(xiàng)重要的行政領(lǐng)導(dǎo)制度，是指由各級(jí)政府及其所屬部門的首長對(duì)本政府或本部門的工作負(fù)全面責(zé)任的制度。環(huán)境行政首長負(fù)責(zé)制是行政首長負(fù)責(zé)制在環(huán)境領(lǐng)域的具體化，是指各級(jí)人民政府的行政首長應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，必須采取措施改善環(huán)境質(zhì)量，并將區(qū)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和任務(wù)完成情況作為政績考核內(nèi)容的一項(xiàng)工作制度。我國實(shí)行環(huán)境行政首長負(fù)責(zé)制由來已久，早在1996年，國務(wù)院《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》就明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，實(shí)行環(huán)境質(zhì)量行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制?！杯h(huán)境行政首長負(fù)責(zé)制是落實(shí)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要措施，但存在一定的局限性。因?yàn)槲覈胤近h委是本地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo);而地方政府是黨在地方執(zhí)政的重要載體，必須服從同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，重大問題必須向黨委請示報(bào)告，環(huán)境法僅規(guī)定并落實(shí)行政首長環(huán)保責(zé)任，而不對(duì)地方黨委以及領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保責(zé)任進(jìn)行規(guī)制，有違社會(huì)主義法治精神。

而《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》第三條規(guī)定：“地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！痹摋l明確了黨委和政府都應(yīng)該承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，是黨政同責(zé)的具體體現(xiàn)。黨政同責(zé)是指地方黨委和政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員對(duì)所負(fù)責(zé)的行政區(qū)域的環(huán)境問題承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。黨委領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨政同責(zé)也是從這三個(gè)方面落實(shí)黨委責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，有利于提高黨委以及領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，對(duì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理具有重要的作用。黨政同責(zé)突破了環(huán)境行政首長負(fù)責(zé)制的局限性，是對(duì)環(huán)境法律責(zé)任制度的完善。

（二） 終身追責(zé)制突破了環(huán)境法律責(zé)任的時(shí)效規(guī)定

時(shí)效是指“一定的事實(shí)狀態(tài)持續(xù)一定的期間即發(fā)生一定法律后果的法律制度”[6]。從時(shí)效的定義來看，時(shí)效一般具有兩個(gè)條件：一是存在法律規(guī)定的事實(shí)狀態(tài)，二是法律規(guī)定的事實(shí)狀態(tài)必須不間斷地持續(xù)一定的時(shí)間。環(huán)境法律責(zé)任包括環(huán)境刑事法律責(zé)任、環(huán)境民事法律責(zé)任、環(huán)境行政法律責(zé)任。從追責(zé)維度看，環(huán)境刑事責(zé)任涉及追訴時(shí)效，即：刑事法律規(guī)定的，對(duì)犯罪分子追究刑事責(zé)任的有效期限。環(huán)境犯罪可以依照《刑法》的規(guī)定確定追訴時(shí)效，已過追訴時(shí)效期限的，不再追究刑事責(zé)任。環(huán)境民事責(zé)任涉及訴訟時(shí)效，《環(huán)境保護(hù)法（2014年修訂）》第六十六條規(guī)定“提起環(huán)境損害賠償訴訟的時(shí)效期間為三年”，由于起算時(shí)間是“當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其受到損害時(shí)”，故與“終身追責(zé)”關(guān)涉不大。而環(huán)境行政責(zé)任分內(nèi)部行政責(zé)任和外部行政責(zé)任，我國現(xiàn)有的法律并未對(duì)內(nèi)部行政責(zé)任的追究時(shí)效作出明確規(guī)定，只在2007年國務(wù)院《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第五十二條規(guī)定了“有違法違紀(jì)行為應(yīng)當(dāng)受到處分的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，在處分決定機(jī)關(guān)作出處分決定前已經(jīng)退休的，不再給予處分”。事實(shí)上，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》出臺(tái)前，實(shí)踐中通常是對(duì)事發(fā)當(dāng)時(shí)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部追責(zé)，鮮見對(duì)已離任或退休的領(lǐng)導(dǎo)干部追責(zé)。學(xué)術(shù)界對(duì)終身追責(zé)是否突破了《刑法》關(guān)于環(huán)境犯罪追訴時(shí)效存在較大爭議，但對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)制下領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)內(nèi)部行政法律責(zé)任不受時(shí)效限制則已形成基本共識(shí)。終身追責(zé)制意味著當(dāng)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，無論黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是否已經(jīng)調(diào)離了原工作崗位，或者已經(jīng)退休，只要該環(huán)境損害是由于其當(dāng)時(shí)未履行好自己的職責(zé)而造成的就要永遠(yuǎn)追責(zé)。終身追責(zé)制實(shí)行“行為追責(zé)”和“后果追責(zé)”相結(jié)合，追責(zé)形式包括誡勉談話、責(zé)令公開道歉、組織處理、黨紀(jì)政紀(jì)處分等。實(shí)施終身追責(zé)直接影響到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政治前途以及退休后的待遇，有助于貫徹環(huán)境決策的科學(xué)化、民主化和法治化。終身追責(zé)體現(xiàn)了環(huán)境正義理念，突破了行政法規(guī)有關(guān)“退休不處分”的規(guī)定，“意味著其對(duì)法律所定之一般時(shí)效的瓦解”[7]，具有前瞻性及嚴(yán)格性，是懸在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。

四、 黨內(nèi)法規(guī)對(duì)環(huán)境法拓展與突破的正當(dāng)性

2013年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，我國改革進(jìn)入深水區(qū)，改革的重點(diǎn)已經(jīng)不再是單方面追求經(jīng)濟(jì)與物質(zhì)的增長，還要重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，新時(shí)代經(jīng)濟(jì)不再是粗放污染型的發(fā)展模式，而是綠色發(fā)展的環(huán)保經(jīng)濟(jì)模式，“良好的生態(tài)資源也將成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)”[8]。保證綠色發(fā)展的重要工具就是不斷完善的中國特色社會(huì)主義法治體系，黨內(nèi)法規(guī)和環(huán)境法是法治體系的重要組成部分，通過黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境法雙重規(guī)范指引，有利于提高建設(shè)“綠水青山”的實(shí)效?，F(xiàn)階段黨內(nèi)法規(guī)確定的環(huán)保制度主要集中在環(huán)保督察、黨政同責(zé)和終身責(zé)任制等方面，是對(duì)環(huán)境法的拓展與突破，其正當(dāng)性體現(xiàn)在以下四方面：

第一，是適應(yīng)環(huán)境問題復(fù)雜性的要求。環(huán)境問題具有累積性，還伴有復(fù)雜性、隱蔽性的特點(diǎn)，不僅可能導(dǎo)致人身、財(cái)產(chǎn)損害，還可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境本身的損害，進(jìn)而影響到人類的生存。法律的滯后性不能夠完全解決環(huán)境問題，僅通過環(huán)境法律規(guī)制人們的環(huán)境行為，難免存在缺漏。國家法律只是底線的約束，而黨內(nèi)法規(guī)則可以確立高格的規(guī)制。我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部絕大部分是黨員，黨內(nèi)法規(guī)確立的環(huán)保督察、黨政同責(zé)和終身責(zé)任等環(huán)保制度對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境行為進(jìn)行嚴(yán)格約束、嚴(yán)厲制裁，可以充分提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，使他們在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境出現(xiàn)沖突時(shí)，能夠按照“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則”處理問題，以防范或減少環(huán)境損害，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

第二，是加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)的要求。習(xí)近平總書記提出新時(shí)代中國特色社會(huì)主義基本方略，“14個(gè)堅(jiān)持”的“第一個(gè)堅(jiān)持”就是堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》中，“全面加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)”獨(dú)立成章。有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失責(zé)必追究，強(qiáng)化地方黨委和黨員干部環(huán)境責(zé)任是加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)的重要環(huán)節(jié)。黨內(nèi)法規(guī)的約束力較強(qiáng)，直接影響相關(guān)責(zé)任人員的升遷以及離職退休后的待遇，這些關(guān)乎其切身利益，環(huán)保督察、黨政同責(zé)和終身責(zé)任等環(huán)保制度比環(huán)境法律制度對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部更具有約束力和威懾力。由于環(huán)保工作失誤或失職造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞，引發(fā)群體性環(huán)境事件，地方黨委和黨員干部就應(yīng)當(dāng)按照更嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

第三，是強(qiáng)化黨委和黨員干部環(huán)境責(zé)任的要求。按照《環(huán)境保護(hù)法》第六條的規(guī)定，我國黨委組織以及黨委成員并不需要對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但在環(huán)境決策中，往往地方黨委以及黨委成員的意見起決定性作用，而出了問題依照環(huán)境法只能追究政府負(fù)責(zé)人的責(zé)任，無法讓地方黨委以及黨委成員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。黨內(nèi)法規(guī)確立的環(huán)保督察、黨政同責(zé)和終身責(zé)任等環(huán)保制度能夠有效克服黨委無責(zé)、追責(zé)不力、處罰較輕的弊端。通過黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)化黨委以及黨委成員的環(huán)保責(zé)任，加大處罰力度，有利于化解環(huán)境矛盾，促進(jìn)環(huán)境問題的及時(shí)、妥善解決。

第四，是維護(hù)環(huán)境正義的要求。法律所追求的核心價(jià)值就是正義，“環(huán)境正義是正義理念在環(huán)境事務(wù)中的體現(xiàn)，環(huán)境正義關(guān)注的是在不同的人之間如何分配環(huán)境資源利益和負(fù)擔(dān)環(huán)境資源義務(wù)”[9]。黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的環(huán)保督察、黨政同責(zé)和終身責(zé)任等環(huán)保制度，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境決策、環(huán)境治理中不正常履職行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，根據(jù)其過錯(cuò)大小承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這是環(huán)境正義理念的重要體現(xiàn)，可以倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變政績觀，在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，守住環(huán)保底線，避免“吃祖宗飯、斷子孫路”和“竭澤而漁”的錯(cuò)誤發(fā)展方式，有利于維護(hù)代內(nèi)公平與代際公平。

綜上所述，黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境法均為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，共同發(fā)揮著保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用。環(huán)境法作為國家法律，以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)人與環(huán)境的關(guān)系、保護(hù)和改善環(huán)境的目的。黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)約束性規(guī)范，對(duì)環(huán)境法的相關(guān)制度進(jìn)行了拓展與突破，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的需要。雖然黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境法在性質(zhì)、體系、制定主體等方面存在差別，但二者相輔相成，形成“組合拳”，共同為實(shí)現(xiàn)“美麗中國”和“生態(tài)文明”的建設(shè)目標(biāo)保駕護(hù)航。

[參考文獻(xiàn)]

[1]?姜明安.論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012，49（03）：109-120.

[2]汪勁.環(huán)境法學(xué)：第3版[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014：23.

[3]呂忠梅.環(huán)境法學(xué)概要[M].北京：法律出版社，2016：92.

[4]岳建華，駱武山.以環(huán)保督查促使環(huán)保法律法規(guī)和國家決策部署落地生根[J].環(huán)境保護(hù)，2016，44（7）：14-17.

[5]杜群，杜殿虎.生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)制度的適用與完善：祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)破壞案引發(fā)的思考[J].環(huán)境保護(hù)，2018，46（6）：46-49.

[6]王志雄.時(shí)效制度存在理由：法律合法性路徑考究[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2013（06）：166-168.

[7]王艷芳，李亮國.生態(tài)文明視角下環(huán)境損害責(zé)任終身追究制探析[J].學(xué)習(xí)論壇，2015，31（07）：75-77.

[8]潘曄，肖陳望.論新時(shí)代中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)歷史使命的要求與方略[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2018，31（6）：28-33.

[9]吳賢靜.生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法的價(jià)值追求[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014，35（01）：48-54.

（責(zé)任編輯?文?格）