曹東勃

[關(guān)鍵詞]扶貧體系??條塊關(guān)系??鄉(xiāng)村振興

扶貧，是當(dāng)前各級組織的一個重要工作任務(wù);但扶貧，又并不只是幫助貧困戶脫貧那么簡單。毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中曾明確指出，處理好中央與地方的關(guān)系、部門與地方的關(guān)系、地方與地方的關(guān)系“對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題”，進(jìn)而十分生動地用條塊關(guān)系、塊塊關(guān)系詳加闡釋。其實，我們今日的扶貧體系，也是深刻地嵌入到條塊與塊塊的關(guān)系中。不理解扶貧體系與國家治理整體結(jié)構(gòu)的關(guān)系，就很難深入理解扶貧體系，也就很難真正把扶貧工作做好。

現(xiàn)行扶貧體系的制度特點

從條塊關(guān)系與塊塊關(guān)系的視角出發(fā)看我國目前的扶貧體系，也會發(fā)現(xiàn)有非常清晰的一縱一橫兩個維度?？v向來說，就是“條”對“塊”的幫扶，亦即中央單位定點扶貧，指的是中央國家機關(guān)、中央企業(yè)與貧困地區(qū)建立的長期幫扶關(guān)系，屬于部門與地方之間的關(guān)系。這一制度設(shè)計始于20世紀(jì)80年代中后期，并在1994年頒布的“八七扶貧攻堅計劃”中明確下來。橫向而言，就是“塊”對“塊”的幫扶，亦即東西部扶貧協(xié)作，指的是發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、東部沿海地區(qū)與西部貧困地區(qū)結(jié)成的對口支援關(guān)系，屬于地方與地方之間的關(guān)系。這一制度設(shè)計緣起于1996年的中央扶貧開發(fā)工作會議，明確了9個東部省市和4個計劃單列市與西部10省區(qū)之間的對口支援關(guān)系。

習(xí)近平總書記指出：“黨政軍機關(guān)、企事業(yè)單位開展定點扶貧，是中國特色扶貧開發(fā)事業(yè)的重要組成部分，也是我國政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。”在實際工作中，中央單位定點幫扶和東西部扶貧協(xié)作之間當(dāng)然是緊密交織的，它們之間縱橫交錯，共同助力貧困地區(qū)脫貧攻堅。以筆者所掛職的西南某貧困縣為例，即有中信集團(tuán)作為中央單位定點幫扶、上海市徐匯區(qū)作為東西部扶貧協(xié)作對口幫扶、上海財經(jīng)大學(xué)作為教育部滇西片區(qū)對口聯(lián)系幫扶。此外，還有省、州機關(guān)部門和其他單位的掛包幫扶。這些來自上述幫扶單位的五位同志，掛職擔(dān)任副書記或副縣長，具體負(fù)責(zé)相應(yīng)幫扶項目的落地執(zhí)行。前不久，筆者有機會參與到一個調(diào)研組，專題調(diào)研六個國家級貧困縣的中央單位定點扶貧工作。結(jié)合自己掛職以來的工作實踐與觀察，對“一縱一橫”的現(xiàn)行扶貧體系的特點作了一些思考。

第一，現(xiàn)行扶貧體系是由基本行政體系及其結(jié)構(gòu)決定的，是央地、條塊、塊塊三種關(guān)系深層互動的產(chǎn)物，是強大的中央權(quán)威動員與整合條塊力量的結(jié)果。

如何治理一個超大型的社會，始終是中華民族的一大挑戰(zhàn)，也是全人類的一個挑戰(zhàn)。從《論十大關(guān)系》到十八屆三中全會的“改革六十條”頂層設(shè)計，新中國70年來的探索過程，都在試圖建立一個社會放活、行政分權(quán)與政治強大三者兼具的總框架。中國幅員遼闊、戰(zhàn)略縱深巨大，有了這樣的治理框架，才能既使得我們這樣一個大國在面對危機時，可以有充分的緩沖空間以及產(chǎn)業(yè)分工與布局的梯度和秩序，也為我們設(shè)定了通過不斷發(fā)展逐步夷平地區(qū)差距、最終實現(xiàn)全體人民共同富裕的責(zé)任和使命。

從這個角度去看，現(xiàn)行扶貧體系首先是汲取了中國古代國家治理的經(jīng)驗教訓(xùn)。從中國的歷史經(jīng)驗看，區(qū)域之間的發(fā)展失衡問題，非但關(guān)涉民生，更直接影響國家的政治穩(wěn)定。古代王朝多以移民、屯田、建制為主要手段開發(fā)邊疆。清朝中期以降，江南一帶已開始出現(xiàn)大量的農(nóng)業(yè)兼業(yè)化甚至非農(nóng)化趨勢，中央政府在鼓勵當(dāng)?shù)丶徔棙I(yè)發(fā)展的同時，也有意識地安排具有經(jīng)濟(jì)作物、農(nóng)特產(chǎn)品種植和經(jīng)營經(jīng)驗的地方官員交流到邊疆地區(qū)異地任職。這其實也是一種定點扶貧或?qū)趲头?，旨在推廣技術(shù)和經(jīng)驗，促進(jìn)人員、物資、信息和資金的區(qū)域流動。但在古代，這種治理經(jīng)驗帶有一定的偶然性，并沒有成為制度化的安排?，F(xiàn)有的扶貧機制，可以說是延續(xù)了這樣一種國家治理的經(jīng)驗，并以穩(wěn)定的制度安排來保障這一體系。

其次，現(xiàn)行扶貧體系發(fā)揮了社會主義制度集中力量辦大事的獨特優(yōu)勢。

上世紀(jì)60年代，以“三線”建設(shè)為標(biāo)志的一系列政策推動下，沿海與內(nèi)陸、東部與西部、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)，縱使相隔千山萬水，依舊建立起密切的合作關(guān)系。上海的一批重紡、機械工業(yè)企業(yè)相繼遷到云南，數(shù)萬上海知青奔赴云南，受到人民的培養(yǎng)和哺育，也為邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。改革開放以來，這種帶有獨特歷史特點的結(jié)構(gòu)，并沒有隨著地區(qū)壁壘的打破和全國統(tǒng)一市場的建立而瓦解，反而在新的外部條件下延續(xù)了下來，成為當(dāng)前扶貧體系的一個重要組成部分。

再次，現(xiàn)行扶貧體系彰顯了中央權(quán)威。

無論是中央單位還是地方政府對貧困地區(qū)的幫扶，推動這些行動主體超越空間地理約束和行政職權(quán)歸屬，建立某種固定關(guān)系的深層決定力量和初始推動力量，必然是強大的中央權(quán)威及其堅定的政治意志與深刻的歷史自覺。在沒有這種機制的情況下，傳統(tǒng)的幫扶關(guān)系大多帶有濃厚的個人色彩，隨個人的流轉(zhuǎn)而自然延伸。比如一地領(lǐng)導(dǎo)人異地任職于另一地后，兩地政府之間的交往交流與合作也會頻繁起來。這帶有相當(dāng)程度的偶然性。而現(xiàn)行扶貧體系下的“結(jié)對子”，是充分尊重和照顧條塊、塊塊之間的歷史淵源與互補性基礎(chǔ)上的一種制度安排。由此建立的援助方與受援方之間在人、財、物等方面的流動，在商業(yè)、科技、教育等方面的項目安排，乃至于在財政資金上的直接轉(zhuǎn)移支付，實質(zhì)是以一種部門與地方、地方與地方之間的“互助合作”，實現(xiàn)發(fā)展的空間公平和區(qū)域資源要素的均等化。

第二，中央單位、條線部門有明顯的行業(yè)優(yōu)勢、信息優(yōu)勢，甚至有些定點扶貧本身就是部門工作的一線延伸。

這方面的扶貧案例比比皆是。比如，國家林業(yè)局對滇桂黔石漠化片區(qū)貧困縣的定點幫扶，兼具靠前指揮、推動石質(zhì)荒漠化治理的意圖;又如，外交部對金平縣和麻栗坡縣的定點幫扶，還在于這兩個縣從20世紀(jì)50年代到80年代，四十余年長期“支前”，直至90年代初才進(jìn)入正常的恢復(fù)重建，被列為戰(zhàn)區(qū)恢復(fù)縣，從那時起，外交部以其獨特的影響力和號召力，以“講好中國故事”來貢獻(xiàn)減貧智慧，引導(dǎo)海內(nèi)外資源為改善兩縣的教育、衛(wèi)生、飲水等條件作出巨大貢獻(xiàn);再如，自1992年至今定點幫扶元陽、屏邊兩縣的中信集團(tuán)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實業(yè)開發(fā)、金融投資方面有豐富的經(jīng)驗，他們在貧困縣修鄉(xiāng)村公路、開機耕道、建教學(xué)樓、獎教助學(xué)，多年來也深受當(dāng)?shù)厝罕姎g迎;此外，延續(xù)著三線產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)深耕瀘西縣的中國兵裝集團(tuán)，引入汽車產(chǎn)業(yè)，拓展職業(yè)教育，援建實訓(xùn)基地，聯(lián)合辦學(xué)、聯(lián)合培養(yǎng)、定向就業(yè)，通過市場化的運營，既推動當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，又讓新的汽修產(chǎn)業(yè)落地生根，更實現(xiàn)了建檔立卡貧困戶以一技之長穩(wěn)定就業(yè)而脫貧。一些體量龐大的中央企業(yè)的消費扶貧，甚至能夠在春節(jié)前夕通過其內(nèi)部采購平臺，短期內(nèi)促成貧困縣農(nóng)特產(chǎn)品上百萬元的銷售額。

第三，發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對口扶貧協(xié)作，充分激活了地方政府間要素協(xié)同、優(yōu)勢互補的潛能。

東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)一方面每年通過地方政府間的專項資金撥付，以項目制的方式向西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)貧困縣提供財政渠道的專項支持;另一方面，也力度空前地動員社會力量投入脫貧攻堅。以東西部扶貧協(xié)作中的上海對云南的對口幫扶為例，由上海各區(qū)對口云南若干深度貧困縣、區(qū)內(nèi)各街道對口縣內(nèi)各貧困鄉(xiāng)、域內(nèi)企業(yè)對口鄉(xiāng)中各貧困村，形成的是三級總動員、百企進(jìn)百村的局面。實際上，這是地方政府間財政轉(zhuǎn)移支付之外的一種額外動員機制，它的一個顯著特點是指標(biāo)的層層分解和責(zé)任的逐級壓實，而且對口雙方在行政層級上有明顯的勢差——以高一級別的行政單元舉全力開展幫扶。這樣的扶貧協(xié)作，既有利于現(xiàn)有行政體系下各項資源的調(diào)動配置，也有助于兩個相互獨立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過“飛地經(jīng)濟(jì)”合作，以發(fā)達(dá)地區(qū)之所長，拉動貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從大的結(jié)構(gòu)上來說，中國的扶貧體系既延續(xù)了傳統(tǒng)中國治理的特點，發(fā)展了社會主義集中力量辦大事的優(yōu)勢，又充分考慮市場經(jīng)濟(jì)條件下各個地方的積極性。但是，好的宏觀體系并不保證在具體實施中不出現(xiàn)具體問題。

現(xiàn)行扶貧體系的“堵點”

從目前的情況看，現(xiàn)行扶貧體系的最大問題存在于受援方常常被短期訴求裹挾。

其一，受援方的短期訴求與援助/受援機制的不匹配。

這一問題在此前中央對各地的脫貧攻堅專項巡視反饋意見中也多次提及。盡管扶貧攻堅總的目標(biāo)是緊緊圍繞“兩不愁三保障”（不愁吃不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障），但中央單位定點扶貧和東西部扶貧協(xié)作的實施重點與貧困地區(qū)的自身需求之間仍然需要一個磨合對接的過程。

最為核心的問題是，扶貧工作不能聚焦于把一切幫扶資源用于“數(shù)字”的短期提升。貧困地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)以長遠(yuǎn)眼光來綜合平衡與協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、教育扶貧、健康扶貧之間的內(nèi)在聯(lián)系，不能以對“扶貧”短期成果的渴望，而錯失夯實長期發(fā)展基礎(chǔ)的良機。

目前，我們發(fā)現(xiàn)有一些貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧熱衷于求新求快，這就容易造成扶貧會隨著扶貧干部個人的進(jìn)退流轉(zhuǎn)而更替迭代。每一任干部都極力推廣擴大自己中意的產(chǎn)業(yè)品種、種養(yǎng)模式，忽視了當(dāng)?shù)刎毨舻纳a(chǎn)條件、種植經(jīng)驗和技術(shù)傳統(tǒng)。這特別容易造成貧困地區(qū)每隔三四年就經(jīng)歷一個產(chǎn)業(yè)的盛衰枯榮，在“數(shù)字脫貧”后留下不了了之的“爛尾樓”。

產(chǎn)業(yè)扶貧是當(dāng)下扶貧工作中最難的一個領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧資金多是在財政體制常規(guī)分配渠道之外，按照專項資金和項目制方式進(jìn)行資源配置。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性特征決定了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊性，往往需要三五年甚至更長時間的持續(xù)投入經(jīng)營，才能形成比較成熟的產(chǎn)業(yè)鏈。而在扶貧項目短期目標(biāo)的牽引下，傾向于就當(dāng)年抓當(dāng)年，把資金安排給當(dāng)年擬脫貧的貧困戶，因此資金覆蓋率低，投入時間短，對脫貧支撐作用弱。如果操作過程再比較粗糙，配套的服務(wù)體系和技能培訓(xùn)跟不上，就很容易使部分貧困戶對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、幫扶單位發(fā)給的仔豬、雞鴨魚苗等飼養(yǎng)管理不精心，病死的不管，養(yǎng)大的自己吃，造成增收不明顯。

因而，中央部門、中央企業(yè)及其他中央單位在具體分管條線有專業(yè)優(yōu)勢，貧困地區(qū)就要善用其所長來補自己的短板，而不是“強人所難”，更不要“買櫝還珠”;發(fā)達(dá)地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上有一套成熟的經(jīng)驗和做法，但也必須深入調(diào)研當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)、勞動力狀況和產(chǎn)業(yè)配套情況，而不是頭腦發(fā)熱亂拍板，更不要一廂情愿“拉郎配”。

其二，扶貧資金撥付下達(dá)進(jìn)度與項目實施進(jìn)展之間的咬合存在斷檔缺口。

東西部扶貧協(xié)作幫扶資金的性質(zhì)，實質(zhì)上是在社會主義基本制度與實現(xiàn)共同富裕的“兩個大局”原則之下，地方政府之間的財政專項轉(zhuǎn)移支付。因此其執(zhí)行的基本方式是在前一個預(yù)算年度的年底，由貧困縣提出幫扶項目及詳細(xì)預(yù)算匯總到欠發(fā)達(dá)省份扶貧辦，再由后者提交發(fā)達(dá)地區(qū)政府合作交流辦，然后在發(fā)達(dá)地區(qū)新一年度的人大會議表決通過政府的一攬子預(yù)算方案后，逐級劃撥。中央單位定點扶貧的項目資金過程雖然沒有人大審批環(huán)節(jié)，但也存在同樣的時滯。

因此，這樣的流程就決定從項目申報到資金撥付到位，往往要經(jīng)歷大半年的時間，有時甚至要一直等到下半年的八九月份。如果等到撥款到位才開工，事實上很多項目的實施周期將只有三四個月時間;如果由貧困地區(qū)政府或項目實施方墊付，則其中又潛存著較大的財政風(fēng)險和社會風(fēng)險。而農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)的很多項目是有極強的季節(jié)周期性的，從種到收的任何一個環(huán)節(jié)，都不能違背農(nóng)時以致于一步錯過而步步錯過。這樣的資金中轉(zhuǎn)流程也是我們的系統(tǒng)運行體制造成的。因而，要提升脫貧攻堅沖刺階段相關(guān)工作的執(zhí)行力，必須通過適當(dāng)?shù)捻攲釉O(shè)計和政策協(xié)調(diào)來疏通這一堵點。

現(xiàn)行扶貧體系存在的資源錯配及其修正

這些具體問題的出現(xiàn)，根本上說，是由于改革開放四十年的發(fā)展，也使中國的貧困面貌發(fā)生重大變化。這就要求我們要順應(yīng)時代的發(fā)展，在大的扶貧體系中，密切關(guān)注與扶貧工作相關(guān)的各類資源體系之間的動態(tài)關(guān)系。

其一，以統(tǒng)籌協(xié)同致力于貧困生態(tài)的改善。

所謂統(tǒng)籌，指的是用聯(lián)系的而非孤立的觀點和方法來面對和解決脫貧攻堅過程中的關(guān)鍵問題。無論是中央單位定點幫扶還是東西部扶貧協(xié)作，根據(jù)精準(zhǔn)扶貧的要求，其“定點”和“對口”的指向，都是縣域?qū)用妗５?dāng)下的貧困發(fā)生，已經(jīng)不簡單地是集中連片的大面積貧困，而是出現(xiàn)了點面相間的“點狀貧困”。改變這種貧困狀況的關(guān)鍵，在于改變其整個“生態(tài)環(huán)境”。正如解決白發(fā)問題的關(guān)鍵，不是孤立地將一根根白發(fā)拔掉，是改善整個頭皮層的營養(yǎng)環(huán)境。那么，貧困戶與非貧困戶、未脫貧縣與已脫貧縣、縣域經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)之間就絕不是一個相互割裂的關(guān)系，只顧前者而忽視后者，無視貧困縣所在州市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會發(fā)展和就業(yè)機會創(chuàng)造，繼續(xù)以縣為單位各自悶頭發(fā)展而缺乏更高層次的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與規(guī)劃，既容易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)上的重復(fù)建設(shè)和資源浪費，也不利于貧困縣自身的當(dāng)下脫貧和長遠(yuǎn)發(fā)展。

如今扶貧資金的使用有著嚴(yán)格要求。一方面，扶貧資金的使用必須精準(zhǔn)，不能挪作他用;另一方面，幫扶部門和地方都是對貧困縣負(fù)責(zé)、與貧困縣直接對接。這樣的體系關(guān)聯(lián)便把貧困縣外的地市層面繞了過去，架空起來。但是，當(dāng)下絕大多數(shù)貧困縣受限于“市管縣”體制，地市在人事、財政等相當(dāng)廣泛的議題領(lǐng)域，對貧困縣仍具有舉足輕重的影響。這就要求我們更好地關(guān)注如何在更廣范圍內(nèi)合法合規(guī)地統(tǒng)籌資金資源，改善貧困縣的“發(fā)展生態(tài)”。

所謂協(xié)同，指的是整合集中優(yōu)勢兵力，發(fā)揮專業(yè)特長，合力脫貧攻堅。一個貧困縣內(nèi)同時存在中央單位定點幫扶、東西部扶貧協(xié)作等各方面扶貧力量及其掛職干部代表，如果彼此之間在人才、資金、項目等方面集思廣益、整合資源，會比單打獨斗、單兵作戰(zhàn)的效果好很多，也往往能取得事半功倍的工作效果。比如，在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、整村推進(jìn)、道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人才和基層干部培訓(xùn)等方面，都有很多類似的結(jié)合點。

其二，扶貧過程中的體制機制完善、治理經(jīng)驗累積尚未受到足夠重視。

中央單位和發(fā)達(dá)地區(qū)持續(xù)多年的定點扶貧和對口幫扶，以億萬計的扶貧資金通過項目制形式生根落地。這個過程并不是簡單的“砸錢”，它帶來的還有先進(jìn)的管理理念和治理體系。比如，東西部扶貧協(xié)作資金是地方財政之間的對口轉(zhuǎn)移，接受人民代表大會的直接授權(quán)和監(jiān)督，有嚴(yán)格的考核要求和使用規(guī)范。每年年末的專項考核，更是深入村寨去確認(rèn)賬實是否相符而絕非簡單核對賬目。這種全息掃描式的“體檢”，也給援助和受援雙方的長期深度協(xié)作奠定了堅實基礎(chǔ)。又如，一些中央單位能夠運用自身形象和品牌優(yōu)勢，吸引海內(nèi)外社會力量和慈善基金進(jìn)入貧困縣，投入教育、衛(wèi)生等民生領(lǐng)域的扶貧項目。這類項目往往要按照愛心組織和相關(guān)捐資人的意愿，從項目的選擇、實施到驗收，接受全透明式的監(jiān)管和第三方評估。

上述過程，其實也正是推進(jìn)貧困地區(qū)社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化的過程。如果我們不從治理經(jīng)驗上加以總結(jié)，只滿足于項目的完成，對于貧困縣的內(nèi)生發(fā)展是非常不利的。

其三，扶貧過程中忽視了增強農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和激發(fā)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展?jié)撃堋?/p>

諸多扶貧項目的考核指標(biāo)和驗收標(biāo)準(zhǔn)中，不僅在微觀層面包含了對貧困戶的覆蓋面和帶動力，更在宏觀層面注重其對于貧困村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動力的影響和拉動。一個時期以來，主要出于信息不對稱的緣故，一些扶貧干部傾向于做“甩手掌柜”，以近似一種“承包制”的方式，將本應(yīng)是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)的扶貧項目簡單地交由村干部直接處理。

這種狀況經(jīng)常會發(fā)展到兩個極端走向。一種情況是，倘若村干部沒有相應(yīng)的技術(shù)水平、經(jīng)營管理能力和意愿，多半會將寶貴的扶貧資金消耗在前期基礎(chǔ)設(shè)施投入中，之后卻找不到合適的種養(yǎng)殖能手進(jìn)行日常管理，或是在沒有做好市場調(diào)研和銷路拓展的情況下貿(mào)然投放生產(chǎn)物資，于是，我們會在扶貧現(xiàn)場看到各類魚苗鴨苗養(yǎng)成后無人收購，只能成為鄉(xiāng)村日?；閱使?jié)慶招待賓客的盤中之餐，也能看到很多產(chǎn)業(yè)扶貧項目建成之日就是失敗之時。另一種情況是，村干部確有參與的能力和動力，但卻過于僭越，忘記了扶貧項目的普惠性質(zhì)：就算干部積極參股入社有其必要性和引領(lǐng)意義，但若不對群眾做充分動員而私下“代民做主”，其結(jié)果就多半是在“火車跑得快，全靠車頭帶”、“黨員帶頭”的名義下“暗度陳倉”，背離了共同富裕的扶貧初衷，“窮了廟宇，苦了和尚，富了方丈”。產(chǎn)業(yè)扶貧項目若是這般搞法，就很容易在反復(fù)折騰和反復(fù)選擇中，每三五年“清零”重來一次，變成“扶不起的阿斗”。

要避免這一亂象，就必然要求在扶貧項目對接的過程中，真正做實和強化農(nóng)村基層組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);在扶貧項目實施的過程中，以真正的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)促進(jìn)貧困戶個體的脫貧增收，為貧困地區(qū)在后脫貧時代的鄉(xiāng)村振興，播下無數(shù)充滿希望和活力的種子。通過志、智雙扶，激活本土資源，把一批明白人、帶頭人、能人團(tuán)結(jié)帶動起來，以外部幫扶力量“扶上馬，送一程”，最終還是要探索建立小農(nóng)戶對接大市場的有效機制，自立而立人。

（作者系上海財經(jīng)大學(xué)副教授，現(xiàn)掛職云南省元陽縣人民政府副縣長）

注釋：

* 本文系教育部定點聯(lián)系滇西專項課題“依托農(nóng)民豐收節(jié)傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)農(nóng)耕文化研究”階段性成果。

關(guān)鍵字：

扶貧，并不只是幫助貧困戶脫貧那么簡單。我們今日的扶貧體系，也是深刻地嵌入到條塊與塊塊的關(guān)系中。不理解扶貧體系與國家治理整體結(jié)構(gòu)的關(guān)系，就很難深入理解扶貧體系，也就很難真正把扶貧工作做好。

無論是中央單位還是地方政府對貧困地區(qū)的幫扶，推動這些行動主體超越空間地理約束和行政職權(quán)歸屬，建立某種固定關(guān)系的深層決定力量和初始推動力量，必然是強大的中央權(quán)威及其堅定的政治意志與深刻的歷史自覺。

從大的結(jié)構(gòu)上來說，中國的扶貧體系既延續(xù)了傳統(tǒng)中國治理的特點，發(fā)展了社會主義集中力量辦大事的優(yōu)勢，又充分考慮市場經(jīng)濟(jì)條件下各個地方的積極性。但是，好的宏觀體系并不保證在具體實施中不出現(xiàn)具體問題。

一些貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧熱衷于求新求快，這就容易造成扶貧會隨著扶貧干部個人的進(jìn)退流轉(zhuǎn)而更替迭代。每一任干部都極力推廣擴大自己中意的產(chǎn)業(yè)品種、種養(yǎng)模式，忽視了當(dāng)?shù)刎毨舻纳a(chǎn)條件、種植經(jīng)驗和技術(shù)傳統(tǒng)。

流程決定從項目申報到資金撥付到位，往往要經(jīng)歷大半年的時間，有時甚至要一直等到下半年的八九月份。而農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)的很多項目是有極強的季節(jié)周期性的，從種到收的任何一個環(huán)節(jié)，都不能違背農(nóng)時以致于一步錯過而步步錯過。

當(dāng)下絕大多數(shù)貧困縣受限于“市管縣”體制，地市在人事、財政等相當(dāng)廣泛的議題領(lǐng)域，對貧困縣仍具有舉足輕重的影響。這就要求我們更好地關(guān)注如何在更廣范圍內(nèi)合法合規(guī)地統(tǒng)籌資金資源，改善貧困縣的“發(fā)展生態(tài)”。

一種情況是，倘若村干部沒有相應(yīng)的技術(shù)水平、經(jīng)營管理能力和意愿，多半會將寶貴的扶貧資金消耗在前期基礎(chǔ)設(shè)施投入中，另一種情況是，村干部確有參與的能力和動力，但卻過于僭越，忘記了扶貧項目的普惠性質(zhì)。