高明 廖夢(mèng)靈

摘? ? ? 要：我國經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)也帶來了霧霾污染的困擾，傳統(tǒng)的政府管理模式已經(jīng)無法滿足當(dāng)下霧霾治理的需求，而公眾參與是擺脫霧霾治理困境的有效途徑。本文在分析公眾參與霧霾治理的內(nèi)涵、方式以及公眾參與的主體困境、制度困境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)困境的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建地方政府、污染企業(yè)和公眾三元主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，制度保障機(jī)制以及激勵(lì)機(jī)制的建議，以期對(duì)改善霧霾治理狀況有所裨益。

關(guān)? 鍵? 詞：霧霾治理;公眾參與;三元主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制

中圖分類號(hào)：X513? ? ? ? 文章標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）04-0039-08

收稿日期：2018-10-10

基金項(xiàng)目：本文系國家社科基金項(xiàng)目“促進(jìn)‘城市礦產(chǎn)開發(fā)利用的多主體協(xié)同機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：18BGL176;福建省高校新型特色智庫“福建綠色發(fā)展研究院”研究項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：201705。

引? 言

近年來，我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，但隨之而來的霧霾污染也嚴(yán)重地威脅著公眾的生產(chǎn)生活。霧霾的來源多種多樣，如汽車尾氣、工業(yè)廢氣、垃圾焚燒等，其中，工業(yè)廢氣和汽車尾氣對(duì)霧霾污染的影響最大。[1]中國社會(huì)科學(xué)院、中國氣象局聯(lián)合發(fā)布的《氣候變化綠皮書：應(yīng)對(duì)氣候變化報(bào)告（2013）》指出：我國利用綠色能源獲取生產(chǎn)動(dòng)力的工業(yè)企業(yè)寥寥可數(shù)，大部分企業(yè)依然使用傳統(tǒng)的煤炭燃燒作為主要的動(dòng)力來源，而煤炭不完全燃燒產(chǎn)生的煙塵和廢氣便成了產(chǎn)生霧霾污染的罪魁禍?zhǔn)?。?jù)2016年《中國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示：2016年底，中國市場上現(xiàn)有民用汽車約為1.9億輛。[2]機(jī)動(dòng)車燃油會(huì)產(chǎn)生汽車尾氣，而這一交通工具的大范圍普及則進(jìn)一步加劇了霧霾污染程度。雖然汽車、鋼鐵和石油化工等產(chǎn)業(yè)會(huì)給我國的空氣環(huán)境帶來較大的負(fù)擔(dān)，但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力而言，其負(fù)面影響往往被人為弱化。

為了防止霧霾污染問題轉(zhuǎn)化為社會(huì)問題，影響社會(huì)穩(wěn)定，我國已經(jīng)投入了大量資金用于霧霾治理，且資金數(shù)量總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。筆者查閱了2002-2017年由國家統(tǒng)計(jì)局編印的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，其中的數(shù)據(jù)顯示：2001年，我國治理工業(yè)污染廢氣投資額為65.8億元，2013年上升至640.9億元，2016年為561.6億元。相對(duì)于2013年來說，2016年的投資額有所下降，但卻是2001年投資額的8.5倍。據(jù)中國氣象局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2013年，在我國25個(gè)省份中，100多個(gè)大中型城市受到霧霾污染的威脅，全國平均霧霾日達(dá)29.9天，創(chuàng)52年來之最。[3]近年來，雖然各地方政府都加大了霧霾治理力度，污染情況有所改善，但效果并不顯著。從國家統(tǒng)計(jì)局、環(huán)境保護(hù)部等部委編印的《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒2017》和生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2017年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》看，2017年，在全國338個(gè)地級(jí)及以上城市中，空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)城市占總數(shù)的70.7%，平均霧霾日仍有27.5天?？梢?，霧霾污染仍然是目前難以解決的問題。

一、公眾參與霧霾治理的內(nèi)涵、方式與實(shí)踐

（一）公眾參與霧霾治理的內(nèi)涵和方式

⒈公眾參與霧霾治理的內(nèi)涵。Mills和Scott于20世紀(jì)50年代首次提出了公眾參與的概念，認(rèn)為“為了有效地改變政府傳統(tǒng)決策方式，應(yīng)該在更大程度上給予公眾參與環(huán)境治理的權(quán)利”。[4]塞繆爾·亨廷頓等對(duì)公眾參與的內(nèi)涵加以深化，認(rèn)為“公眾參與是平民試圖影響政府決策的活動(dòng)”。[5]我國學(xué)者對(duì)于公眾參與目前尚無統(tǒng)一的界定。賈西津把公眾參與范圍擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)層面，認(rèn)為“公眾參與就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)”。[6]而陳艷珍則將公眾參與限定在政治層面，認(rèn)為公眾參與是“普通公民通過各種合法方式參加政治生活，影響政治體系構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和公共政策過程的一系列行為”。[7]還有學(xué)者從個(gè)體層面認(rèn)為公眾參與是若干個(gè)體期望對(duì)政府政策制定產(chǎn)生影響的行為組合。

綜上所述，公眾參與是指公眾通過某些合法、合理的手段參與到政府對(duì)公共事務(wù)的決策中，從而對(duì)政府行為方式產(chǎn)生影響，保障人民群眾的利益。[8]從霧霾治理的角度來看，公眾雖然不是決策者，但卻是治理主體之一，公眾有權(quán)利和義務(wù)參與到霧霾治理相關(guān)活動(dòng)中，給予政策制定者參考意見，幫助他們作出正確選擇，[9]并使這些選擇符合社會(huì)整體利益，滿足公眾對(duì)良好生活環(huán)境的需要。

⒉公眾參與霧霾治理的方式。公眾參與霧霾治理的方式可以歸納為三種：前期決策參與、中期進(jìn)程監(jiān)督和后期結(jié)果控制。前期決策參與是指政府在作出霧霾治理決策前，通過開放的途徑讓公眾參與其中，了解公眾的想法和意見，從而對(duì)霧霾治理決策產(chǎn)生影響的各種行為。它是公眾通過直接與政府互動(dòng)的方式?jīng)Q定公共事務(wù)的過程，[10]這種方式強(qiáng)調(diào)的是政府與公眾的雙向溝通和協(xié)商對(duì)話，如在進(jìn)行項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)，公眾可以通過聽證會(huì)、民意調(diào)查等方式表達(dá)對(duì)項(xiàng)目的看法。中期進(jìn)程監(jiān)督是指政府在綜合各方意見作出決策之后，公眾對(duì)治理方案的實(shí)施步驟進(jìn)行監(jiān)督，以保證決策在整個(gè)治理過程中能夠被較好地執(zhí)行，如政府在作出整治污染企業(yè)的決策后，為了保證治理效果，公眾可以加入到整治污染企業(yè)的過程中，監(jiān)督政府的不合理行為，防止因?yàn)槔骊P(guān)系而出現(xiàn)“漏網(wǎng)之魚”。后期結(jié)果控制是指政府相關(guān)部門將實(shí)際治理結(jié)果與預(yù)先設(shè)定的治理目標(biāo)進(jìn)行比較，以了解活動(dòng)中是否出現(xiàn)偏差及其嚴(yán)重程度，并有針對(duì)性地采取補(bǔ)救措施，公眾在這個(gè)過程中主要起到及時(shí)糾偏的作用，如政府在進(jìn)行霧霾治理時(shí)，治理效果沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，公眾可以通過信訪、舉報(bào)等方式與政府溝通，促使政府采取補(bǔ)救措施加強(qiáng)治理。

（二）公眾參與霧霾治理的實(shí)踐

公眾參與霧霾治理最早可以追溯到20世紀(jì)60年代。西方國家在第一次和第二次工業(yè)革命的推動(dòng)下創(chuàng)造了前所未有的財(cái)富，與此同時(shí)，隱藏在這些利益背后的空氣污染問題也逐漸顯現(xiàn)。1948年美國多諾拉鎮(zhèn)煙霧事件、1952年倫敦?zé)熿F事件、1961年日本四日市氣喘病事件等震驚世界的霧霾污染事件令公眾開始質(zhì)疑政府在空氣污染治理方面的能力?？紤]到政府的力量有限，無法同時(shí)兼顧政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督等各個(gè)方面，西方學(xué)者向政府提議將公眾的環(huán)境參與權(quán)寫入法律，并以此推動(dòng)建立公眾參與制度，發(fā)揮公眾對(duì)環(huán)境治理的作用。其后，隨著公眾參與意識(shí)的增強(qiáng)，越來越多的國家開始建立并完善公眾參與機(jī)制，如美國在1969年制定的《國家環(huán)境政策法》中首次規(guī)定了公眾參與“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”，強(qiáng)調(diào)公眾享有參與環(huán)境治理的權(quán)利和義務(wù)。[11]隨后又出臺(tái)了《清潔空氣法》《空氣質(zhì)量法》《州際空氣污染規(guī)則》等，針對(duì)空氣污染問題進(jìn)行單獨(dú)立法，進(jìn)一步細(xì)化公眾在環(huán)境治理中的責(zé)任。日本在1993年、1997年先后通過的《環(huán)境基本法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》將空氣污染列入“四大公害”之一，并把公眾參與確定為空氣污染治理的基本原則，標(biāo)志著公眾參與在日本的法律化和制度化。[12]英國在1995年、2012年分別頒布了《國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，這兩部法律都承認(rèn)公眾在空氣污染治理中具有知情權(quán)，除此之外，還可以對(duì)政府的空氣污染治理行為和企業(yè)排污行為進(jìn)行監(jiān)督。至此，公眾參與原則被廣泛應(yīng)用到世界各國的空氣污染治理中，而霧霾治理作為空氣污染治理的一部分，更是在治理實(shí)踐中得到了強(qiáng)化。

借鑒西方霧霾治理模式，我國學(xué)者也開始探索公眾參與霧霾治理之路。隨著法律體系的不斷完善，公眾作為霧霾治理的新主體逐漸得到了全社會(huì)的認(rèn)同。1989年，第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）提出公眾應(yīng)該履行參與空氣污染治理的責(zé)任，但在后期法律實(shí)施過程中并沒有制定具體的措施以確保公眾參與責(zé)任的落實(shí)。2000年，第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》首次針對(duì)大氣環(huán)境進(jìn)行立法，該法認(rèn)為霧霾污染也是大氣污染的治理客體之一，公眾應(yīng)該參與到與公共生產(chǎn)生活息息相關(guān)的霧霾污染治理中。2002年，第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》提出公眾有權(quán)利對(duì)影響大氣環(huán)境的項(xiàng)目申請(qǐng)項(xiàng)目評(píng)估，并派代表參與到評(píng)估中。2015年，原環(huán)境保護(hù)部公布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》將公眾參與空氣污染治理的措施具體化，即公眾可以通過政府規(guī)定的渠道參與到治理中。[13]2019年，生態(tài)環(huán)境部實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》使環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與得到了進(jìn)一步規(guī)范，保障了公眾環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。2016年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣環(huán)境污染責(zé)任糾紛公益訴訟案是公眾力量介入大氣污染治理的典型案例，[14]中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在此案中的勝訴更加堅(jiān)定了公眾參與空氣污染治理的信心。目前，公眾參與空氣污染治理原則在我國基本上得以確立。[15]

二、公眾參與霧霾治理的困境

（一）公眾參與霧霾治理的主體困境

從霧霾治理的主體來看，地方政府、企業(yè)和公眾三方的良好合作是改善當(dāng)前霧霾治理現(xiàn)狀的重要保障，但在諸多因素影響下，公眾作為霧霾治理的主體之一仍面臨一些困境。

⒈霧霾治理過程中地方政府和企業(yè)處于強(qiáng)勢(shì)地位。地方政府在霧霾治理過程中占主導(dǎo)地位，相關(guān)信息的輸出均由地方政府掌控，公眾所獲取的信息只是地方政府希望公眾了解的內(nèi)容，而這些內(nèi)容可能對(duì)于霧霾治理的改善并沒有實(shí)質(zhì)性作用。在這種“自上而下”的霧霾治理模式下，[16]公眾只能被動(dòng)接受政府的安排。2006年，原國家環(huán)境保護(hù)總局出臺(tái)的《環(huán)境信訪辦法》規(guī)定，公眾可以通過電子郵件、書信、電話等信訪渠道參與環(huán)境治理，但這些渠道大多流于形式，處于勢(shì)弱一方的公眾無法抗衡具有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的企業(yè)和掌握主控權(quán)的地方政府。[17]

⒉公眾參與度不高。李建琴認(rèn)為，我國大部分公眾對(duì)于霧霾治理的參與還停留在觀念性參與層面，僅有少量人員會(huì)上升到行為性參與和監(jiān)督性參與層面。[18]據(jù)原國家環(huán)境保護(hù)總局公布的“民生指數(shù)”統(tǒng)計(jì)，85.4%的公眾對(duì)環(huán)境問題有所了解，其中，27.1%的公眾認(rèn)為自己對(duì)環(huán)境問題十分了解，但與此形成鮮明對(duì)比的是公眾參與各種主要環(huán)?；顒?dòng)的比例低于40%，而知曉環(huán)保舉報(bào)熱線的公眾更是少之又少。此外，由于大氣環(huán)境是具有非排他性和非競爭性的公共物品，所以，公眾在霧霾治理過程中會(huì)過度依賴政府治理能力，認(rèn)為霧霾治理是政府的責(zé)任，從而選擇消極參與的“理性行為”，最終導(dǎo)致出現(xiàn)“搭便車”和 “囚徒困境”問題。[19]

⒊環(huán)保組織發(fā)展受限。環(huán)保組織是公眾參與霧霾治理意愿的集中體現(xiàn)和主要依托，作為具有較大公信力和號(hào)召力的社會(huì)組織，他們本應(yīng)該在霧霾治理中發(fā)揮重要作用，但事實(shí)上卻受到了諸多限制。一方面，政府對(duì)環(huán)保組織的支持不夠。環(huán)保組織的注冊(cè)登記手續(xù)繁雜、嚴(yán)格，再加上相關(guān)法律制度不完善，環(huán)保組織的權(quán)利沒有得到應(yīng)有的保護(hù);另一方面，環(huán)保組織自身存在不足。我國大部分環(huán)保組織還處于成長階段，存在目標(biāo)不明確、結(jié)構(gòu)不完善、運(yùn)作不協(xié)調(diào)等問題，而且考慮到薪資水平和生活壓力等原因，環(huán)保組織內(nèi)的大部分人員僅把該組織提供的職位當(dāng)成是副業(yè)，并未全身心投入其中。

（二）公眾參與霧霾治理的制度困境

公眾參與霧霾治理需要一系列制度的支撐，但目前在制度方面尚存在一些問題。法律法規(guī)的執(zhí)行效果有待增強(qiáng)。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)大多是從宏觀層面制定的，針對(duì)的是全國范圍內(nèi)霧霾污染的普遍情況，但實(shí)際上各地的情況有所差異，因而所適用的政策和法律也有所不同，這就導(dǎo)致一部分不具備立法條件或資格的地區(qū)不能因地制宜地進(jìn)行霧霾治理。此外，即使有可以適用的法律，很多時(shí)候也會(huì)面臨執(zhí)行上的困境。2014年，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》從法律層面提出在全國范圍內(nèi)實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制對(duì)大氣污染進(jìn)行防治，但現(xiàn)實(shí)中卻鮮有區(qū)域能夠做到聯(lián)合防治，其主要原因在于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，又缺乏可行的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制，在這種情況下，即使公眾強(qiáng)烈支持跨區(qū)域協(xié)同治理，也因力量有限而無法與地方政府博弈，如在2015年APEC期間治理大氣污染取得顯著成效的京津冀聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制也面臨難題，該地區(qū)區(qū)域面積大且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相差甚遠(yuǎn)，僅在淘汰“三高”企業(yè)這一點(diǎn)上就無法形成統(tǒng)一意見，更談不上形成長期有效的霧霾治理運(yùn)行機(jī)制。

（三）公眾參與霧霾治理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)困境

從霧霾治理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素來看，經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)似乎一直是一對(duì)矛盾體，在現(xiàn)有條件下，難以保持兩者之間的平衡。[20]一方面，受到地區(qū)“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”的影響，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率成為地方官員晉升機(jī)制中的重要考核標(biāo)準(zhǔn)之一，在此背景下，地方官員會(huì)采取“騎蹺蹺板”的方式有選擇地對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行治理。[21][22][23][24]以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長可以幫助地方官員獲得晉升機(jī)會(huì)。在利益驅(qū)使下，地方政府往往會(huì)作出對(duì)自己更加有利的決策，公眾難以影響其決策偏向;另一方面，即使政府可以兼顧霧霾治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在違規(guī)排放廢氣成本較低這個(gè)問題未解決之前，依然有企業(yè)寧愿用罰款來獲取排放權(quán)。此時(shí)，若公眾認(rèn)為企業(yè)的違規(guī)行為傷害到自己而選擇進(jìn)行司法訴訟，也會(huì)面臨立案難、舉證難、執(zhí)行難、審判難等問題。[25]

此外，公眾是有限理性人，[26]會(huì)綜合考慮自己在霧霾治理中的利益得失，并以此決定是否參與到霧霾治理行動(dòng)中。因公眾參與需要投入經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本，而霧霾治理又是一個(gè)長期的過程，在短時(shí)間內(nèi)公眾難以切實(shí)體會(huì)到霧霾治理的益處，這在一定程度上將影響公眾參與霧霾治理的積極性。

三、公眾參與霧霾治理的對(duì)策

（一）構(gòu)建地方政府、企業(yè)和公眾三元主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在霧霾治理過程中，必須改變政府“單打獨(dú)斗”的治理方式，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、以企業(yè)為主體和公眾參與的三元主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

⒈精確定位政府在霧霾治理中的角色。首先，充分利用政府所掌握的環(huán)境信息和資源，動(dòng)員專家學(xué)者，最大限度地發(fā)揮政府的顯性決策功能;其次，完善政府與公眾之間的信息公開和共享機(jī)制，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)搭建政府與公眾之間的溝通交流平臺(tái)，使政府在制定決策前能了解民意，減少?zèng)Q策失誤;再次，政府應(yīng)該從公眾的角度出發(fā)，將公眾利益作為決策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)解決關(guān)系公眾切身利益的霧霾污染問題。

⒉大力推進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。一方面，可以通過新媒體宣傳霧霾治理的緊迫性，增強(qiáng)污染企業(yè)的環(huán)保意識(shí)，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，考慮到行政處罰是推動(dòng)污染企業(yè)采用凈化排污技術(shù)的主要約束力，因此，可以通過適當(dāng)增加污染企業(yè)直接排污的處罰金額來約束污染企業(yè)，提高霧霾治理效率。另一方面，建立由公眾代表主管的霧霾治理監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)政府霧霾治理決策以及決策實(shí)施過程進(jìn)行全程監(jiān)督，防止政府為了達(dá)到績效考核目標(biāo)而放任經(jīng)濟(jì)見效快但排污不達(dá)標(biāo)的企業(yè)和項(xiàng)目進(jìn)入市場，從而倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。此外，還可以對(duì)污染企業(yè)排污行為進(jìn)行監(jiān)督，降低污染企業(yè)直接排污的可能性。

⒊拓寬公眾參與渠道，提高公眾參與度。目前，公眾參與的渠道十分有限，這在很大程度上影響了公眾參與霧霾治理的積極性。隨著信息科技時(shí)代的到來，廣泛利用電子參與平臺(tái)勢(shì)在必行。如12369環(huán)保舉報(bào)平臺(tái)、環(huán)境污染投訴網(wǎng)等都是新的參與渠道。環(huán)保組織是公眾參與霧霾治理的重要依托，因而推動(dòng)環(huán)保組織的健康發(fā)展勢(shì)在必行。首先，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，保障環(huán)保組織參與各種環(huán)?；顒?dòng)的基本權(quán)利;其次，地方政府可以發(fā)動(dòng)企業(yè)對(duì)環(huán)保組織進(jìn)行資金捐贈(zèng)，以維持其正常運(yùn)作，這對(duì)于增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保意識(shí)具有積極的作用，但要防止出現(xiàn)環(huán)保組織對(duì)企業(yè)產(chǎn)生資金依賴問題;再次，環(huán)保組織應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)，一方面要從外部招募專業(yè)化管理人才，另一方面要對(duì)內(nèi)部員工進(jìn)行全方位業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以提升環(huán)保組織的綜合能力。

（二）構(gòu)建公眾參與保障機(jī)制

公眾參與霧霾治理需要法律依據(jù)和制度保障，因此，完善相關(guān)的法律制度非常必要。

⒈立法方面。首先，保持法律制度與行政制度之間的平衡，在此基礎(chǔ)上將政府和公眾的權(quán)責(zé)明確化、具體化;其次，在實(shí)踐中不斷完善與公眾參與相關(guān)的制度，如公益訴訟制度、環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)制度、環(huán)境信息共享制度、代表聯(lián)席會(huì)議制度、環(huán)境監(jiān)督制度等;再次，制定并出臺(tái)新的法律法規(guī)，彌補(bǔ)部分領(lǐng)域制度缺位的漏洞，如重大項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、污染源追蹤制度等。

⒉執(zhí)法方面。有效的制度體系除了要求在立法方面進(jìn)行不斷完善、查漏補(bǔ)缺外，還需要以強(qiáng)有力的執(zhí)法監(jiān)督作為保障。一方面，制定定量考核標(biāo)準(zhǔn)，以制度為主、考核為輔，確保公眾對(duì)各項(xiàng)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督;另一方面，創(chuàng)新制度執(zhí)行手段，加強(qiáng)能力建設(shè)，公眾監(jiān)督的是正在執(zhí)行的制度而不是未執(zhí)行的制度，加強(qiáng)能力建設(shè)可以減少或避免制度制定后卻無法執(zhí)行的情況。

（三）運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制提高霧霾治理效率

在霧霾治理過程中運(yùn)用一定的激勵(lì)機(jī)制，可以使霧霾治理工作“事半功倍”。

⒈對(duì)企業(yè)進(jìn)行激勵(lì)。在貫徹執(zhí)行“污染者付費(fèi)原則”的前提下，[27]根據(jù)地方財(cái)政能力對(duì)污染企業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和設(shè)備更新等進(jìn)行激勵(lì)，如減免稅收制度、給予公共資金補(bǔ)助等。一方面，企業(yè)是以營利為目的的，相對(duì)于單一強(qiáng)制手段限制企業(yè)排污而言，政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)，可以減少企業(yè)損失，增強(qiáng)企業(yè)參與霧霾治理的信心;另一方面，在企業(yè)越來越重視社會(huì)形象和社會(huì)效益的當(dāng)下，激勵(lì)機(jī)制能夠有效引導(dǎo)傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從根本上切斷霧霾污染源。

⒉對(duì)公眾進(jìn)行激勵(lì)。一方面，公眾在對(duì)霧霾治理作出貢獻(xiàn)時(shí)，政府可以對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)，降低參與成本，提高其參與收益，如舉報(bào)污染企業(yè)有獎(jiǎng)等。北京市環(huán)境保護(hù)局在2016年4月1日實(shí)施的《舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》中強(qiáng)調(diào)，公眾可以通過登錄環(huán)保局網(wǎng)站提交舉報(bào)信息，參與有獎(jiǎng)舉報(bào)，一旦舉報(bào)信息核實(shí)，便可根據(jù)信息實(shí)用程度獲得100元以上5萬元以下的獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面，當(dāng)公眾為維護(hù)公共利益依法提起訴訟時(shí)，應(yīng)減免公眾的訴訟費(fèi)用，或者由被告繳納該費(fèi)用，此舉可以降低公眾對(duì)于參與霧霾治理“吃力不討好”的心理預(yù)期。

⒊對(duì)政府工作人員進(jìn)行激勵(lì)。政府工作人員是霧霾治理過程中的主要參與者，對(duì)積極推進(jìn)霧霾治理的政府工作人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，可以有效提高霧霾治理的積極性，但需要注意的是，對(duì)政府工作人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)是一個(gè)敏感的話題，一旦處理不當(dāng)，容易引發(fā)公眾的不滿情緒。因此，在對(duì)政府工作人員進(jìn)行激勵(lì)時(shí)，應(yīng)該側(cè)重于精神獎(jiǎng)勵(lì)。

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