李潔玉 張 科

（陜西省天然氣股份有限公司，陜西 西安 710016）

0 引言

隨著天然氣消費(fèi)量的不斷增加和工商用氣占比的不斷提升，以及大工業(yè)用戶的不斷出現(xiàn)，燃?xì)庥脩糇灾鬟x擇資源方和供氣路徑的呼聲越來越強(qiáng)烈。近年來國家發(fā)改委就天然氣產(chǎn)業(yè)改革印發(fā)了諸多文件，并多次明確指出放開天然氣直供用戶用氣門站價(jià)格，由供需雙方協(xié)商定價(jià)，持續(xù)推動(dòng)天然氣價(jià)格市場化，同時(shí)推進(jìn)省內(nèi)輸配氣環(huán)節(jié)改革，盡可能減少供氣環(huán)節(jié)，降低企業(yè)用氣成本。推進(jìn)大用戶用氣直供順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，符合國家能源戰(zhàn)略規(guī)劃，但目前在實(shí)際操作過程中，還面臨諸多障礙，各地區(qū)邁出去的步伐也存在較大差異，如何推進(jìn)這項(xiàng)工作已經(jīng)成為亟待解決的重要課題。

1 大用戶用氣直供概述

1.1 大用戶的概念

大用戶是依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來確定的天然氣用氣單元（原則上沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)），主要指非居民用氣的大工業(yè)項(xiàng)目、集中供熱項(xiàng)目、高載能（能源消耗占比高）產(chǎn)業(yè)園區(qū)／工業(yè)園區(qū)、分布式能源項(xiàng)目、“煤改氣”重點(diǎn)項(xiàng)目等。

根據(jù)《國家發(fā)改委關(guān)于理順非居民用天然氣價(jià)格的通知》（發(fā)改價(jià)格[2015]351 號(hào)）中對(duì)直供用戶的定義，直供用戶是指直接向上游天然氣供應(yīng)商購買天然氣，用于生產(chǎn)或消費(fèi)、不再對(duì)外轉(zhuǎn)售的用戶。

1.2 大用戶直供的核心要素

從對(duì)大用戶定義的界定來看，大用戶用氣直供的核心要素是用戶可以直接向上游天然氣供應(yīng)商購買天然氣，減少供氣中間環(huán)節(jié)，其終極目標(biāo)是降低終端大用戶用氣成本。

一直以來，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈分為上、中、下游三部分，上游主要是指勘探開發(fā)（天然氣開采和進(jìn)口企業(yè)），中游為運(yùn)輸（長輸管道和省級(jí)管網(wǎng)企業(yè)），下游則是分銷商（城市燃?xì)馄髽I(yè)）銷售到終端用戶市場[1]。大用戶是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈最末端消費(fèi)環(huán)節(jié)的主體，若大用戶能跨越城市管網(wǎng)直接對(duì)接城市燃?xì)夥咒N環(huán)節(jié)以上的供應(yīng)主體，即包括省級(jí)管網(wǎng)企業(yè)或國家級(jí)輸氣干線甚至是天然氣開采／進(jìn)口企業(yè)，則能夠有效減少中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)直供（圖1）。

圖1 大用戶直供示意圖

1.3 大用戶直供的優(yōu)點(diǎn)

1）實(shí)施大用戶用氣直供，讓大用戶自主選擇供氣路徑和形式，能最大限度減少供給和交易環(huán)節(jié)，滿足大用戶對(duì)氣源工藝參數(shù)要求，使交易成本最小化，調(diào)動(dòng)大用戶用氣的積極性[2]。

2）實(shí)施大用戶用氣直供，可促使許多大型用氣項(xiàng)目快速落地，加快推進(jìn)天然氣在工業(yè)燃料、燃?xì)獍l(fā)電、交通運(yùn)輸、集中采暖等領(lǐng)域的大規(guī)模高效科學(xué)利用，優(yōu)化天然氣消費(fèi)結(jié)構(gòu)，顯著提高天然氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比。

3）實(shí)施大用戶用氣直供，有序放開競爭性環(huán)節(jié)，可以充分釋放大用戶氣價(jià)競爭的鯰魚效應(yīng)[3]，發(fā)揮市場在天然氣資源配置中的決定性作用，加快推進(jìn)天然氣價(jià)格市場化改革。

4）實(shí)施大用戶用氣直供，大力發(fā)展可中斷用氣的大工業(yè)用戶，可以拓展應(yīng)急和季節(jié)用氣調(diào)峰手段。在冬季用氣高峰時(shí)，通過簽訂可中斷調(diào)峰服務(wù)協(xié)議和科學(xué)合理的調(diào)度，充分發(fā)揮大用戶調(diào)峰功能，可以有效彌補(bǔ)氣源缺口，更好地完成民生用氣保供工作。

2 大用戶用氣直供政策支持

2.1 國家層面

2013年國家發(fā)改委印發(fā)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整天然氣價(jià)格的通知》，確定了天然氣價(jià)格市場化的戰(zhàn)略目標(biāo)，并首次提到“對(duì)燃?xì)獍l(fā)電等大型用戶，要盡可能減少供氣環(huán)節(jié)，降低企業(yè)用氣成本”。2015年，國家發(fā)改委在《關(guān)于理順非居民用天然氣價(jià)格的通知》中再次提到“放開天然氣直供用戶（化肥企業(yè)除外）用氣門站價(jià)格，由供需雙方協(xié)商定價(jià)，進(jìn)行市場化改革試點(diǎn)”。此后，《關(guān)于加強(qiáng)地方天然氣管網(wǎng)輸配價(jià)格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》、《關(guān)于加快推進(jìn)天然氣利用的意見》、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》等多項(xiàng)政策均明確要求持續(xù)推動(dòng)天然氣市場化，推進(jìn)省內(nèi)輸配氣環(huán)節(jié)改革，減少供氣中間環(huán)節(jié)，放開用戶直供，對(duì)于“主干管網(wǎng)可以實(shí)現(xiàn)供氣的區(qū)域，不得增設(shè)供氣環(huán)節(jié)，提高供氣成本，對(duì)沒有實(shí)質(zhì)性管網(wǎng)投入或不需要提供輸配服務(wù)的加價(jià)，要立即取消”，并鼓勵(lì)“大用戶自主選擇資源方、供氣路徑及形式”。

2.2 地方層面

地方省份基本都在相關(guān)文件里明確表示鼓勵(lì)和支持大用戶用氣直供，部分省份為此研究了實(shí)施細(xì)則或印發(fā)專項(xiàng)通知。安徽省下發(fā)《關(guān)于推行天然氣大用戶直供氣試點(diǎn)進(jìn)一步降低企業(yè)用氣成本的通知》，鼓勵(lì)多種形式的大用戶直供氣，比如天然氣大用戶對(duì)接上游供氣企業(yè)直接購買天然氣，省內(nèi)天然氣管網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)提供代輸服務(wù)；氣源企業(yè)、省內(nèi)天然氣管網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)和各地城市天然氣經(jīng)營企業(yè)與用氣量較大的新增天然氣用戶，采取共同出資等方式，向本地新增用氣大戶直接供氣；城市配氣管網(wǎng)范圍內(nèi)的已有用氣大戶向上游企業(yè)爭取到的自有氣源，城市天然氣經(jīng)營企業(yè)應(yīng)提供輸送服務(wù)，且應(yīng)減輕大用戶分?jǐn)偝鞘泄芫W(wǎng)運(yùn)營成本壓力等。四川省成都市在《關(guān)于創(chuàng)新要素供給培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)提升國家中心城市產(chǎn)業(yè)能級(jí)能源政策措施的實(shí)施細(xì)則》中明確指出，“支持天然氣大用戶轉(zhuǎn)供改直供，由企業(yè)向?qū)俚啬茉垂芾聿块T提出申請(qǐng)，對(duì)具備實(shí)施條件的，市經(jīng)信委會(huì)商中石油、中石化等氣源供應(yīng)單位安排直供，降低企業(yè)用氣價(jià)格”。遼寧省發(fā)布《關(guān)于加快推動(dòng)“氣化遼寧”工作方案》指出，要降低企業(yè)用氣成本，加強(qiáng)對(duì)天然氣管道運(yùn)輸和配氣價(jià)格監(jiān)管，降低天然氣管網(wǎng)輸配價(jià)格，減少供氣中間環(huán)節(jié)，有效降低各環(huán)節(jié)輸配費(fèi)用，并“鼓勵(lì)大用戶直供并協(xié)商確定用氣價(jià)格”。

3 陜西省大用戶用氣直供現(xiàn)狀

3.1 資源配置和管網(wǎng)建設(shè)

陜西省擁有儲(chǔ)量豐富的天然氣、頁巖氣及煤層氣等非常規(guī)天然氣資源，產(chǎn)量約占全國天然氣資源產(chǎn)量的30%，是我國天然氣的主要產(chǎn)區(qū)之一，也是最早使用鄂爾多斯盆地氣源的省份，有數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年末陜西省天然氣可采儲(chǔ)量約為7 802×108m3，位居全國第三。2018 年陜西省天然氣產(chǎn)量達(dá)445×108m3，消費(fèi)量僅103×108m3，產(chǎn)銷比達(dá)4.32∶1。陜西省天然氣管道建設(shè)較為發(fā)達(dá)，境內(nèi)已建或在建天然氣長輸管道總里程超過5 300 km，其中過境的國家級(jí)輸氣干線有西氣東輸一、二、三線、陜京一、二、三、四線、中貴聯(lián)絡(luò)線、榆濟(jì)線、長呼線、陜寧線和新疆煤制天然氣外輸管道工程等；省內(nèi)依托中國石油長慶油田分公司已建成了貫通陜西省南北，延伸關(guān)中地區(qū)東西兩翼，覆蓋全省所有市級(jí)區(qū)域的天然氣輸配網(wǎng)絡(luò)，總里程近4 000 km，主要包括靖邊至西安一、二、三線，咸陽至寶雞、西安至渭南、寶雞至漢中、關(guān)中環(huán)線、西安至商洛、漢中至安康等長輸管道[4]，具備良好的大用戶用氣直供硬件基礎(chǔ)條件。

3.2 政策制定

在國家各項(xiàng)政策引導(dǎo)下，陜西省多次提出要推進(jìn)大用戶用氣直供，例如2014年陜西省發(fā)改委《關(guān)于加快構(gòu)建全省天然氣穩(wěn)定供應(yīng)長效機(jī)制實(shí)施意見》提出“推動(dòng)大用戶用氣直供改革，有效解決燃?xì)馓卦S經(jīng)營變?yōu)閴艛嘟?jīng)營問題”；2015 年陜西省物價(jià)局《關(guān)于理順我省天然氣價(jià)格的通知》明確指出“放開天然氣直供用戶和LNG 用氣門站價(jià)格，由供需雙方協(xié)商定價(jià)”；2016年《陜西省供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革降成本行動(dòng)計(jì)劃》提出“推進(jìn)非居民用氣價(jià)格市場化改革，鼓勵(lì)對(duì)大用戶直供并協(xié)商確定用氣價(jià)格”，“支持西氣東輸工程沿線城市從過境管網(wǎng)開口接氣，減少供氣環(huán)節(jié)”；2017年《陜西省清潔供暖價(jià)格政策實(shí)施意見》（陜價(jià)商發(fā)〔2017〕111 號(hào)）、2018 年《陜西省冬季清潔取暖實(shí)施方案》（2017-2021 年）鼓勵(lì)用氣企業(yè)與上游供氣企業(yè)直接簽訂購銷合同。

3.3 直供現(xiàn)狀

陜西省作為最早利用天然氣的省份之一，得益于良好的硬件基礎(chǔ)及政策推動(dòng)，在大用戶用氣直供方面也開展了一些實(shí)踐。目前陜西省大用戶用氣直供主要分為三類，一是上游資源單位直供，即延長石油集團(tuán)給其內(nèi)部工業(yè)用戶，比如臨鎮(zhèn)、楊家灣、志丹、延川、安塞等LNG 工廠及靖邊工業(yè)園區(qū)修建專線進(jìn)行直供，靖邊西藍(lán)、靖邊星源、米脂綠源、榆林金源、安塞華油等距離氣田或主干管道較近的LNG 工廠項(xiàng)目均自行修建供氣專線對(duì)接上游資源單位，實(shí)現(xiàn)直供；二是省級(jí)管網(wǎng)直供，陜西省天然氣公司通過供氣專線為陜西興化集團(tuán)和楊凌LNG 工廠（與陜西省天然氣公司同屬陜西燃?xì)饧瘓F(tuán)）直供；三是終端大用戶自行對(duì)接上游資源單位，與上游資源簽訂天然氣購銷協(xié)議，通過省級(jí)管網(wǎng)代輸實(shí)現(xiàn)直供，比如西安高新熱力公司、中國石油長慶石化公司（中國石油內(nèi)部企業(yè)）等用戶。3種不同的用氣直供模式均有效減少了供氣層級(jí)，降低了用戶用氣成本。

理論上，陜西省既具備良好的資源儲(chǔ)備和管道基礎(chǔ)，又有政策鼓勵(lì)，大用戶用氣直供理應(yīng)得到大力發(fā)展，但實(shí)際上卻不盡如人意，面臨諸多障礙。目前已實(shí)現(xiàn)直供的大用戶，大部分具有一個(gè)顯著特點(diǎn)，即供氣方和大用戶都屬于同一系統(tǒng)內(nèi)部企業(yè)，大用戶在自主選擇氣源上享受到了前所未有的便利。其他少數(shù)非系統(tǒng)內(nèi)部企業(yè)用戶能實(shí)現(xiàn)直供的主要原因在于，項(xiàng)目地址離主干管道距離近，且不受燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)制約。

2013 年以來，陜西省強(qiáng)力推進(jìn)“治污降霾、保衛(wèi)藍(lán)天”行動(dòng)計(jì)劃，受政策推動(dòng)，“煤改氣”發(fā)展迅猛，尤其是處于霧霾較為嚴(yán)重的關(guān)中地區(qū)的工業(yè)企業(yè)、集中供暖企業(yè)，“煤改氣”需求激增。為降低用氣成本，西安曲江圣元、西安灃東熱力、西安港務(wù)區(qū)分布式能源項(xiàng)目等用氣企業(yè)要求實(shí)現(xiàn)直供的意愿強(qiáng)烈，但受到當(dāng)?shù)厝細(xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)制約，最終未能實(shí)現(xiàn)用氣直供。

4 大用戶用氣直供存在的問題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國95%以上的燃?xì)馄髽I(yè)采用特許經(jīng)營方式開展城市燃?xì)忭?xiàng)目。管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度的逐步建立和完善，促進(jìn)了天然氣終端管網(wǎng)建設(shè)和消費(fèi)量的快速增長，也為解決地方財(cái)政負(fù)擔(dān)重、運(yùn)營能力不足、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題起到了重要作用。但是，為進(jìn)一步增加壟斷利潤，獲得市場擴(kuò)張、項(xiàng)目審批、價(jià)格監(jiān)管等傾斜或者當(dāng)?shù)卣疄閺?qiáng)化對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的監(jiān)管控制力度，大部分城市燃?xì)馄髽I(yè)都會(huì)邀請(qǐng)當(dāng)?shù)卣牍苫虍?dāng)?shù)卣鲃?dòng)要求入股，既得利益膨脹造成的結(jié)果就是制度的固化和對(duì)改革的阻撓，大用戶用氣直供無疑會(huì)打破城市燃?xì)馄髽I(yè)“大一統(tǒng)”的市場，因?yàn)閰⑴c度較高地方政府或許難以做到公平監(jiān)管。管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)排斥外來競爭者，增加競爭者的進(jìn)入成本，造成了市場壟斷、供需脫節(jié)、價(jià)格畸高等不良影響，尤其是阻礙了大用戶用氣直供的發(fā)展。

此外，在國家政策制定與落地過程中，盡管已在諸多文件中指出并強(qiáng)調(diào)放開大用戶用氣直供，但由于大部分要求僅是鼓勵(lì)性或引導(dǎo)性文件，拘束力較弱、無強(qiáng)制性，地方政府或城市燃?xì)馄髽I(yè)在執(zhí)行過程中有較大的回旋余地，一定程度上阻礙或延緩了具備條件的大用戶直供。

5 大用戶用氣直供推進(jìn)策略

1）由于燃?xì)夤芫W(wǎng)的投資具有自然壟斷特征，即成本的次可加性，當(dāng)輸送同樣氣量時(shí)一張管網(wǎng)比多條管網(wǎng)成本更低[5]。因此建議統(tǒng)一規(guī)劃并獨(dú)家建設(shè)和經(jīng)營輸氣管網(wǎng)。

2）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在規(guī)范性法律文件層面上對(duì)大用戶用氣直供相關(guān)要求進(jìn)一步明確。一是允許城市燃?xì)馄髽I(yè)繼續(xù)保留特許經(jīng)營權(quán)，在其區(qū)域內(nèi)獨(dú)家建設(shè)城鎮(zhèn)燃?xì)庵鞴芫W(wǎng)，并擁有排他性的對(duì)公用性質(zhì)用戶供氣的權(quán)限，但必須開放工業(yè)供氣、加氣站加氣等非公用性質(zhì)管道燃?xì)饨?jīng)營的市場準(zhǔn)入；二是進(jìn)一步理順天然氣價(jià)格體系，解決終端交叉補(bǔ)貼和特許經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償問題；三是需進(jìn)一步明確經(jīng)營許可與特許經(jīng)營制度的關(guān)系，盡快出臺(tái)具有實(shí)操性的經(jīng)營許可實(shí)施細(xì)則；四是進(jìn)一步規(guī)范尤其是管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)市場行為，促進(jìn)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放。

3）建議各地在區(qū)分天然氣的商品屬性（公用性與否）、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)（市場規(guī)模、特許經(jīng)營權(quán)已執(zhí)行的年限）的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)公平原則，減少供氣層級(jí)，因地制宜的實(shí)施分層級(jí)直供。氣田能直供的，由氣田直供；國家主干管道能直供的，由國家主干管道直供；省級(jí)主干管道能直供的，由省級(jí)主干管道直供，并做好配套服務(wù)支持，促成直供落地。

4）上游資源單位應(yīng)積極受理用戶的購氣需求，并根據(jù)天然氣季節(jié)性消費(fèi)特點(diǎn)，制定促銷政策，鼓勵(lì)大用戶用氣。

5）管道經(jīng)營企業(yè)應(yīng)真正貫徹落實(shí)管網(wǎng)設(shè)施向第三方公平開放，向大用戶提供直供或代輸服務(wù)，并降低輸送費(fèi)用。

6）特許經(jīng)營燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)認(rèn)識(shí)到大用戶用氣直供趨勢不可阻擋，與其百般阻撓，不如緊跟市場步伐，積極融入，提高服務(wù)質(zhì)量，允許區(qū)域內(nèi)已接氣用戶自行聯(lián)系上游氣源，做好代輸服務(wù)，減少或免除管道接駁費(fèi)，降低輸配費(fèi)用，吸引大用戶用氣。

7）大用戶應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況對(duì)天然氣價(jià)格、供氣穩(wěn)定性、保供能力、客戶服務(wù)等方面的需求，選擇適合的供氣商、供氣模式和供氣路徑，并在項(xiàng)目選址時(shí)，盡量靠近主干管道。