蔡佳華

摘要 當(dāng)前我國(guó)正處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要時(shí)期，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)帶來(lái)了一系列環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)保組織作為公眾代表提起環(huán)境公益訴訟的主力軍，其原告資格雖然已經(jīng)被立法確認(rèn)，但在環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐中，仍然面臨著許多問(wèn)題，制約環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性。本文通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的分析，提出相應(yīng)的完善與應(yīng)對(duì)策略。

關(guān)鍵詞 環(huán)境公益訴訟 環(huán)保組織 原告資格

中國(guó)現(xiàn)正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期，各類(lèi)環(huán)境問(wèn)題相繼爆發(fā)。通過(guò)2012年新修訂的《民事訴訟法》第55條，我國(guó)首次在立法上確立了環(huán)境公益訴訟制度。2015年新環(huán)境保護(hù)法第58條進(jìn)一步明確了有資格提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織的范圍。

我國(guó)環(huán)境公益訴訟經(jīng)歷了由無(wú)法可依，有法難依到現(xiàn)在有法可依，環(huán)境公益訴訟制度的框架已經(jīng)基本建成。環(huán)保組織作為公眾代表提起環(huán)境公益訴訟的主力軍，其原告資格雖然已經(jīng)被立法確認(rèn)，但在環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐中，仍然面臨著許多問(wèn)題，制約環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性。

一、實(shí)踐現(xiàn)狀及面臨問(wèn)題

（一）環(huán)保組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟成本高昂

環(huán)境公益訴訟救濟(jì)社會(huì)公共利益而不是個(gè)人利益，同時(shí)，只有與案件事項(xiàng)并無(wú)直接聯(lián)系的環(huán)保組織才具有原告資格。環(huán)保組織與訴訟案件并沒(méi)有直接的利益關(guān)聯(lián)，但巨額訴訟費(fèi)與零收益的結(jié)果形成鮮明反差，加之訴訟過(guò)程中要付出相當(dāng)大精力，使得環(huán)保組織起訴之前不得不三思而行。

相對(duì)于傳統(tǒng)民事訴訟來(lái)說(shuō)，環(huán)境公益訴訟案件所涉金額高昂，環(huán)境損害鑒定費(fèi)用等動(dòng)輒成百上千萬(wàn)，環(huán)境公益訴訟案件中涉及到環(huán)境公共侵權(quán)損害賠償類(lèi)的訴訟請(qǐng)求涉及金額都非常高，相應(yīng)的訴訟費(fèi)用就很高昂。例如2017年“常州毒地”公益訴訟案中，原告“自然之友”和“綠發(fā)會(huì)”敗訴，并共同負(fù)擔(dān)案件受理費(fèi)人民幣189.18萬(wàn)。環(huán)境案件涉案金額通常高昂，訴訟取證難，耗費(fèi)周期長(zhǎng)，極大耗費(fèi)人力物力，其難度遠(yuǎn)超于傳統(tǒng)民事訴訟，律師費(fèi)用注定高昂。環(huán)保組織提出環(huán)境公益訴訟更多的是出于公益性目的，其與起訴對(duì)象之間并無(wú)直接利益牽扯，并且并不能從審判結(jié)果中受益。高耗費(fèi)與零收益的反差，與環(huán)保組織從事其他活動(dòng)所獲得的成為鮮明對(duì)比，環(huán)保組織在環(huán)境公益案件中投入的機(jī)會(huì)成本巨大。

（二）環(huán)保組織自身運(yùn)行體制也具有局限性

1.環(huán)保組織大多沒(méi)有固定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。環(huán)保組織是以保護(hù)環(huán)境為宗旨，不以盈利為目的的公益性組織，其資金最普遍的來(lái)源是會(huì)費(fèi)，其次是組織成員和企業(yè)捐贈(zèng)、政府及主管單位撥款。公益訴訟的費(fèi)用動(dòng)輒幾十上百萬(wàn)，其中要投入巨大的精力和時(shí)間進(jìn)行訴訟的調(diào)查取證出庭等一系列訴前準(zhǔn)備，對(duì)環(huán)保組織來(lái)說(shuō)維持這些費(fèi)用也耗費(fèi)較大。

2.我國(guó)環(huán)保組織普遍規(guī)模較小，組織人員大多兼職，對(duì)待周期較長(zhǎng)的訴訟精力有限，相對(duì)于環(huán)境訴訟案件較長(zhǎng)的訴訟周期來(lái)說(shuō)，人手顯然運(yùn)轉(zhuǎn)不開(kāi)。

3.環(huán)保組織內(nèi)全職人員工資水平不高，維護(hù)環(huán)境權(quán)益的積極性受到阻礙。

4.環(huán)保組織內(nèi)人員專(zhuān)業(yè)程度不高，而環(huán)境案件大多涉及污染程度鑒定，調(diào)查取證等專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，需要環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)人員介入，而環(huán)保組織內(nèi)相關(guān)人才較少，給參與環(huán)境案件增加了難度。

（三）公益組織舉證存在困難

我國(guó)法律雖然規(guī)定環(huán)境侵權(quán)案件適用舉證責(zé)任倒置制度，但證明有污染和破壞存在的責(zé)任仍然有原告承擔(dān)，這對(duì)環(huán)保組織來(lái)說(shuō)面臨困難。

1.環(huán)境案件的調(diào)查取證往往涉及專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，需要較高的技術(shù)水平，有時(shí)需要借助高科技設(shè)備。環(huán)保組織中環(huán)境科學(xué)技術(shù)人員匱乏，環(huán)保領(lǐng)域中專(zhuān)業(yè)人才也少之又少，導(dǎo)致其調(diào)查取證的自身軟實(shí)力不過(guò)關(guān)。

2.環(huán)保組織資金不充足，不足以在調(diào)查取證時(shí)引入高科技手段，例如對(duì)大氣，水質(zhì)污染等的監(jiān)測(cè)工具，認(rèn)定超標(biāo)排污或者不合理排污時(shí)，缺乏技術(shù)手段對(duì)排污種類(lèi)，渠道，濃度，毒性等參數(shù)進(jìn)行認(rèn)定，沒(méi)有客觀的數(shù)據(jù)作為支持原告訴訟請(qǐng)求的有力證據(jù)。

3.環(huán)保組織雖然是公益性組織，但是其起訴對(duì)象往往是大企業(yè)，大公司，雙方處于不平等地位，一些案件的調(diào)查會(huì)涉及專(zhuān)利技術(shù)或者商業(yè)秘密，對(duì)方雄厚的資金以及錯(cuò)綜復(fù)雜的政治關(guān)系也成為了阻礙調(diào)查取證的一大絆腳石，企業(yè)為了自身利益會(huì)想法設(shè)法阻礙環(huán)保組織的介入，雙方信息高度不對(duì)稱(chēng)，致使調(diào)查異常困難，在訴訟中會(huì)因?yàn)槭占畔⑸俣媾R敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

4.環(huán)境案件的相關(guān)實(shí)踐中，當(dāng)?shù)匚廴敬笃髽I(yè)往往是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的拉動(dòng)者，地方政府為了提高GDP，搞政績(jī)，會(huì)在環(huán)保組織介入之時(shí)想法設(shè)法阻攔，指使當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政部門(mén)篡改，掩蓋污染證據(jù)，這種包庇縱容行為使企業(yè)變本加厲制造污染，致環(huán)保組織取證更加困難，公共利益遭受更大損失。

（四）現(xiàn)行法律對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格仍然有過(guò)多限制

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)等損害社會(huì)公共利益的行為，社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。新《環(huán)境保護(hù)法》第58條為提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織規(guī)定了3個(gè)條件：依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記;專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上;無(wú)違法記錄。而符合這3個(gè)條件的社會(huì)組織，有人統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)總共不過(guò)300家，每個(gè)省、自治區(qū)、直轄市平均不到10家。

公民不具有提起環(huán)境公益訴訟的資格。司法實(shí)踐已經(jīng)出現(xiàn)公民以個(gè)人名義對(duì)危害環(huán)境行為提起訴訟，并且這種現(xiàn)象將會(huì)越來(lái)越多。但我國(guó)立法沒(méi)有賦予公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟的原告資格，這就意味著，公民個(gè)人不能對(duì)危害環(huán)境的違法行為提起訴訟，嚴(yán)重打擊公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性。

二、完善與應(yīng)對(duì)策略

（一）將訴訟成本納入敗訴方承擔(dān)范圍

環(huán)境組織參與環(huán)境案件是源自于對(duì)公共利益的追求，雖然在訴訟中目的不在獲利，但如果能通過(guò)規(guī)則構(gòu)建，使環(huán)保組織在環(huán)境案件中的支出得到受償，能使環(huán)保組織長(zhǎng)期保持捍衛(wèi)環(huán)境權(quán)益積極性的關(guān)鍵所在。敗訴方承擔(dān)與傳統(tǒng)民事訴訟稍有不同，但此規(guī)則適用到環(huán)境公益訴訟中來(lái)仍然行之有效。在傳統(tǒng)訴訟中，原告與案件有直接利益聯(lián)系，而在環(huán)境公益訴訟中，環(huán)保組織對(duì)訴訟的態(tài)度全部依靠?jī)?nèi)部人員的社會(huì)責(zé)任感約束，加之兼職人員居多，組織內(nèi)人員專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，環(huán)保組織規(guī)模小，其也沒(méi)有過(guò)多精力積極監(jiān)督律師履行義務(wù)。對(duì)于環(huán)保組織來(lái)說(shuō)，將高昂的訴訟費(fèi)用和律師費(fèi)用納入敗訴方承擔(dān)范圍，不僅能敦促其持有審慎態(tài)度提起公益訴訟，避免濫訴導(dǎo)致的司法資源浪費(fèi)。同時(shí)減輕了環(huán)保組織的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使其長(zhǎng)久保持參與環(huán)境案件的積極性。

（二）優(yōu)化環(huán)保組織人力資源結(jié)構(gòu)，探索建立環(huán)境專(zhuān)家資源庫(kù)

環(huán)境公益訴訟涉及專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域廣泛，包括法學(xué)，環(huán)境學(xué)等，從前期考證，司法鑒定到后期的證據(jù)完善等，需要對(duì)多個(gè)學(xué)科進(jìn)行綜合考量和運(yùn)用。因此環(huán)保組織在接納入會(huì)成員時(shí)，要提高專(zhuān)職人員的比例，注重吸收一些環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，法律從業(yè)者等。通過(guò)此舉能提高環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的水平，面臨專(zhuān)業(yè)問(wèn)題能更好應(yīng)對(duì)。2017年3月，山東高院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境民事公益訴訟審判工作服務(wù)保障全省綠色發(fā)展的意見(jiàn)》，明確提出要建立環(huán)境資源專(zhuān)家?guī)?。由法院出面聘?qǐng)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、土地等方面的專(zhuān)家，成立環(huán)境資源專(zhuān)家?guī)欤贫ㄏ鄳?yīng)的環(huán)境專(zhuān)家?guī)煲?guī)定進(jìn)行管理。在環(huán)境公益訴訟案件中，就環(huán)境資源案件中的重大疑難性問(wèn)題，或者就生態(tài)損害的確定，修復(fù)治理等專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，可以由環(huán)保組織向法院提出申請(qǐng)專(zhuān)家介入，法院核實(shí)后指定相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜規(guī)椭h(huán)保組織解決專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題。

（三）科學(xué)分配舉證責(zé)任，減輕原告舉證困難

1.要完善舉證責(zé)任倒置規(guī)則。相較于普通民事訴訟主體的平等地位來(lái)說(shuō)，環(huán)保組織力量有限，獲得確鑿證據(jù)能力不足。而且環(huán)境污染行為和損害結(jié)果關(guān)系尤其復(fù)雜，而被告實(shí)力雄厚，環(huán)保組織很難舉證說(shuō)明危害的存在，難以舉證侵害行為及侵害行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系。實(shí)行舉證責(zé)任倒置，能減輕舉證能力處于弱勢(shì)的環(huán)保組織的舉證責(zé)任，鼓勵(lì)更多的環(huán)保組織出面維護(hù)環(huán)境公益，提高環(huán)保組織起訴積極性。

2.原告收集證據(jù)確有困難時(shí)，應(yīng)適當(dāng)給予政策傾斜，采用當(dāng)事人主義與職權(quán)主義相結(jié)合原則。除法律規(guī)定應(yīng)由對(duì)方當(dāng)事人提供的證據(jù)之外，原告窮盡證據(jù)手段仍然沒(méi)有辦法獲取與案件有關(guān)的證據(jù)，或者證據(jù)被被告惡意隱匿時(shí)，原告可以申請(qǐng)法院依職權(quán)調(diào)取。

（四）建立環(huán)境公益訴訟基金賬戶(hù)

環(huán)境公益訴訟案件中由法院判決被告敗訴所交付的賠償金統(tǒng)一劃到環(huán)境公益訴訟資金賬戶(hù)中去，案件中存在明確受害人時(shí)，由受害人向當(dāng)?shù)丨h(huán)保局遞交申請(qǐng)資料，由環(huán)保局審核后向法院申請(qǐng)從賬戶(hù)中支付。環(huán)保部門(mén)的職責(zé)是選定環(huán)境修復(fù)主體，制定修復(fù)方案，或者可以委托環(huán)境專(zhuān)家對(duì)修復(fù)方案進(jìn)行評(píng)估，向法院申請(qǐng)撥付資金。對(duì)于環(huán)保組織來(lái)說(shuō)，在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，對(duì)調(diào)查取證、專(zhuān)家咨詢(xún)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、鑒定評(píng)估等必要費(fèi)用的支付確有困難的，可以遞交材料向法院申請(qǐng)從環(huán)境基金賬戶(hù)中劃撥，來(lái)分擔(dān)環(huán)保組織必要的訴訟成本。在后續(xù)的環(huán)境修復(fù)過(guò)程中，建議引入市場(chǎng)主體，通過(guò)招標(biāo)的方式優(yōu)勝劣汰，選擇合適主體后，由專(zhuān)項(xiàng)基金賬戶(hù)支付修復(fù)費(fèi)用。相應(yīng)主體申請(qǐng)撥付資金請(qǐng)求被駁回時(shí)，可以參照民事訴訟中的上訴規(guī)則向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)核，人民法院內(nèi)部對(duì)于基金賬戶(hù)的管理應(yīng)當(dāng)明確上級(jí)法院的監(jiān)督作用。

（五）對(duì)社會(huì)組織的原告資格應(yīng)當(dāng)從寬把握

對(duì)社會(huì)組織的原告資格從寬把握的同時(shí)，可以適當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟提起主體的范圍。對(duì)環(huán)保組織來(lái)說(shuō)，對(duì)環(huán)保組織的限制只需符合一點(diǎn)：非以盈利為目的提起環(huán)境公益訴訟。只要符合這一條件，即交由受理案件的法院從公共利益的角度審查，只要原告出于誠(chéng)信且所訴環(huán)境案件屬實(shí)存在即可受理，其他限制都可以適當(dāng)放寬。對(duì)公民來(lái)說(shuō)，環(huán)境保護(hù)涉及到每一位公民的根本利益，公民是最應(yīng)該也是最有話語(yǔ)權(quán)的參與者，環(huán)境污染與每一位公民的生活環(huán)境息息相關(guān)，公民最能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也最有解決環(huán)境問(wèn)題的訴求。因此，賦予公民原告資格并不存在公民提起環(huán)境公益訴訟積極性低迷的問(wèn)題，至于公民參與案件的成本及專(zhuān)業(yè)能力問(wèn)題，也可參照本文提出的環(huán)境基金賬戶(hù)及環(huán)境資源專(zhuān)家?guī)燹k法來(lái)解決。

三、結(jié)語(yǔ)

盡管我國(guó)在維護(hù)環(huán)境公益問(wèn)題上已經(jīng)進(jìn)行了諸多探索，并取得一系列成果，但環(huán)境公益訴訟訴訟制度適用上環(huán)保組織面臨的困境，仍然反映出環(huán)境公益訴訟運(yùn)行機(jī)制所存在的許多問(wèn)題。立法司法行政相配合來(lái)彌補(bǔ)制度的空白和執(zhí)行的阻礙，仍然道阻且長(zhǎng)。