魏群

[摘 要] 校車服務(wù)是一項(xiàng)重要的公共服務(wù)。當(dāng)前我國(guó)不同地區(qū)依據(jù)經(jīng)濟(jì)、文化、道路等特征因地制宜發(fā)展了不同的校車服務(wù)供給模式，但其供給效率差距巨大。本文首先對(duì)幾種普遍的、傳統(tǒng)的運(yùn)行模式進(jìn)行分析，并在多元主體參與供給的“復(fù)合治理”理論視角下，引入呼和浩特市“學(xué)生公交”模式，探討“學(xué)生公交”相對(duì)于傳統(tǒng)運(yùn)行模式的優(yōu)勢(shì)，并為當(dāng)前市區(qū)校車運(yùn)行模式創(chuàng)新提出一種新理念、新思路。

[關(guān)鍵詞] 公共服務(wù)；供給視角；校車服務(wù)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 09. 082

[中圖分類號(hào)] D632.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2019）09- 0181- 03

1 研究背景與問(wèn)題提出

由于當(dāng)前國(guó)內(nèi)教育資源分布極不均衡，校車成為人們追逐優(yōu)質(zhì)教育資源中的一個(gè)必不可少的工具。我們認(rèn)定校車是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因?yàn)樗鳛橐环N具有較強(qiáng)公益性的教育衍生品，自身具有消費(fèi)的非排他性和達(dá)到擁擠程度后的競(jìng)爭(zhēng)性，也就符合準(zhǔn)公共產(chǎn)品的定義：即介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的，具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性的公共產(chǎn)品。校車不單關(guān)乎學(xué)校、家長(zhǎng)，更牽動(dòng)著整個(gè)社會(huì)的脈搏，校車運(yùn)行狀況足以體現(xiàn)出政府公共管理的效率與水平。它既涉及教育、財(cái)政、公安、交通、安監(jiān)、質(zhì)檢以及運(yùn)營(yíng)公司等多個(gè)部門在內(nèi)的調(diào)節(jié)機(jī)制，也包括城鄉(xiāng)、府際關(guān)系的調(diào)整。因此，校車如何運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、監(jiān)督便成為十分重要的問(wèn)題。在傳統(tǒng)的公私分野、政府和社會(huì)資本互不相容的背景下，政府成為校車服務(wù)的單一供給主體。但長(zhǎng)期以來(lái)，政府作為唯一的供給者，財(cái)政壓力過(guò)大、職責(zé)繁雜等問(wèn)題導(dǎo)致了公共產(chǎn)品供給效率低下，自然無(wú)法滿足社會(huì)上對(duì)于校車服務(wù)的需求。

國(guó)家自2012年頒布了《校車安全管理?xiàng)l例》《專用校車安全技術(shù)條件》等一系列法規(guī)后，各地相應(yīng)出臺(tái)了一系列政策以規(guī)范校車行業(yè)。但《條例》并不具有很強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)用性，它無(wú)法提出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此各地區(qū)基于不同的路況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、校車需求等，在政策的指導(dǎo)下針對(duì)自己的實(shí)際情況發(fā)展出不同的運(yùn)營(yíng)模式。這些運(yùn)營(yíng)模式取得一定成果的同時(shí)，也存在著一些運(yùn)行過(guò)程中的困境。此外，當(dāng)前校車運(yùn)營(yíng)模式的關(guān)注點(diǎn)基本都集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)校車的運(yùn)營(yíng)中[1，2]。但不容忽視的是，城市對(duì)校車的需求越發(fā)強(qiáng)烈，原有的模式可能已無(wú)法支撐如此大的需求，也難以直接適應(yīng)城市的狀況。這就產(chǎn)生了更多的矛盾，催生著各地創(chuàng)造新的、更加因“市”制宜的校車運(yùn)營(yíng)模式。因此，本文首先對(duì)幾種普遍的、傳統(tǒng)的運(yùn)行模式進(jìn)行分析，并在多元主體參與供給的“復(fù)合治理”理論視角下，引入呼和浩特市“學(xué)生公交”模式，探討“學(xué)生公交”模式相對(duì)于傳統(tǒng)運(yùn)行模式的優(yōu)勢(shì)，并為當(dāng)前市區(qū)校車運(yùn)行模式創(chuàng)新提出新理念、新思路。

2 傳統(tǒng)校車運(yùn)營(yíng)模式比較分析

眾所周知，以往各地校車供給都是向?qū)I(yíng)校車公司或者是私人購(gòu)買服務(wù)，但由于監(jiān)管難、安全事故多等問(wèn)題，各地紛紛發(fā)展了適合本地區(qū)的新的校車運(yùn)營(yíng)模式。如表1為我國(guó)當(dāng)前不同校車供給模式分析。文章將簡(jiǎn)要分析目前較為普遍的三種模式及其典型地區(qū)，并歸納出各個(gè)模式的優(yōu)劣和特點(diǎn)。

2.1 公有化模式——陜西閻良

閻良區(qū)自2009年開始采用公有化模式提供校車服務(wù)起，主管單位由最初的教育局變?yōu)榻煌ň郑褂玫能囕v也變?yōu)閷I(yè)的長(zhǎng)頭校車。當(dāng)校車運(yùn)營(yíng)歸屬之后，交通局成立了閻良區(qū)公路運(yùn)輸公司校車運(yùn)營(yíng)部，由專業(yè)的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)校車運(yùn)營(yíng)，采取政府買單方式負(fù)責(zé)校車選擇、購(gòu)買，主管單位每年下?lián)苄＼囘\(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)300萬(wàn)元，乘坐的學(xué)生每天象征性地收取2元，極大地降低了家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但該種模式對(duì)資金的需求量非常大，而政府作為唯一供給者必然會(huì)產(chǎn)生巨大的財(cái)政壓力，長(zhǎng)此以往可能導(dǎo)致服務(wù)供給難以為繼。

2.2 半市場(chǎng)化模式——山東淄博

2012年以來(lái)，淄博市采取“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、公司管理、穩(wěn)步推進(jìn)”的校車公司化運(yùn)營(yíng)模式。政府積極籌措資金，按照每輛校車每年6.2萬(wàn)元的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼提前撥付到位，并與山東長(zhǎng)運(yùn)公司共同投資2 000余萬(wàn)元，購(gòu)置59輛新的專用校車。加上此前購(gòu)買的共計(jì)64輛校車都交付長(zhǎng)運(yùn)公司管理并投入運(yùn)營(yíng)。由長(zhǎng)運(yùn)公司聘用管理司機(jī)和照管員。經(jīng)過(guò)分析，該模式是由政府與企業(yè)合作提供校車產(chǎn)品以及服務(wù)，政府負(fù)擔(dān)相對(duì)減輕。但二者購(gòu)買產(chǎn)品和運(yùn)營(yíng)管理的職責(zé)存在部分交叉，且難以劃定清晰的責(zé)任邊界，容易造成相互推諉或者責(zé)任留白。而企業(yè)追求利益的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與政府的便民利民目標(biāo)相左，未來(lái)可能會(huì)產(chǎn)生更多的矛盾和管理問(wèn)題。

2.3 公交化模式——遼寧盤錦

在遼寧省盤錦市田家學(xué)校，校車運(yùn)營(yíng)采用的是“政府出資，公交公司運(yùn)營(yíng)，學(xué)校配合管理”的模式，教育局和田家學(xué)校都成立了校車安全辦，制定了一系列安全規(guī)章并定期進(jìn)行培訓(xùn)教育，車上配有定位系統(tǒng)實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)控，形成了較為完善的管理制度。此外，乘坐校車的學(xué)生僅支付200元/年，其余運(yùn)營(yíng)費(fèi)用根據(jù)核算由鎮(zhèn)政府予以補(bǔ)貼。鎮(zhèn)政府不僅每年要補(bǔ)貼六七十萬(wàn)元，還需承擔(dān)司機(jī)的工資。雖然該模式參與主體較多，但運(yùn)行過(guò)程中仍以政府為主導(dǎo)，鎮(zhèn)政府承擔(dān)了過(guò)多的、理應(yīng)劃分給公交公司的責(zé)任和成本，從而加重政府的壓力，而管理上的重疊將會(huì)使該模式陷入主體不明確、不規(guī)范的困境。

3 呼和浩特市“學(xué)生公交”模式分析

在當(dāng)下強(qiáng)調(diào)個(gè)性化的特色需求時(shí)代，公共服務(wù)的供給正順應(yīng)潮流，朝著“私人訂制”的方向發(fā)展?；诋?dāng)前校車供需矛盾巨大，政府單一供給主體效率低下的現(xiàn)狀；為緩解交通壓力，保障學(xué)生出行安全，呼和浩特市于2017年11月開通運(yùn)營(yíng)學(xué)生專線，創(chuàng)新性地采取了“學(xué)生公交”模式，即在運(yùn)行中由政府牽頭，公交公司提供專業(yè)的校車產(chǎn)品及服務(wù)，學(xué)校、交管部門等多個(gè)主體共同參與。運(yùn)行近一年成效顯著，目前已開通二十余條線路，輻射呼市主城區(qū)及周邊地區(qū)中小學(xué)生三千余名。這樣穩(wěn)健的進(jìn)步，離不開各個(gè)主體的合作參與。

學(xué)生公交的參與主體主要包括政府、學(xué)校、交管部門及公交公司，學(xué)生和家長(zhǎng)作為意愿表達(dá)者和需求者接受服務(wù)。我們發(fā)現(xiàn)整個(gè)合作供給過(guò)程從政府牽頭，提出政策建議并給予補(bǔ)貼開始。之后各方主動(dòng)參與：由市、區(qū)教育局去目標(biāo)學(xué)校進(jìn)行調(diào)研，聽取家長(zhǎng)的需求意愿；學(xué)校配合提供時(shí)間及學(xué)生住址，相應(yīng)地開展安全教育活動(dòng)，安排老師進(jìn)行看護(hù)和監(jiān)督。此外，由于每條線路途經(jīng)多個(gè)學(xué)校，也就需要對(duì)行車順序進(jìn)行協(xié)調(diào)，保障按照時(shí)間先后錯(cuò)峰到達(dá)，最大程度地節(jié)省等待時(shí)間。而交管部門作為溝通的中介，要時(shí)刻保證信息的準(zhǔn)確及時(shí)傳達(dá)；設(shè)置合理的路線、安全乘降點(diǎn)以及劃定“綠色通道”、學(xué)生專用線路，且派出交警進(jìn)行交通疏導(dǎo)。最后，公交公司提供公交車并進(jìn)行部分改造，車廂內(nèi)裝飾有國(guó)學(xué)和安全知識(shí)；派出負(fù)責(zé)專門運(yùn)營(yíng)人員進(jìn)行線路考察，并選拔優(yōu)秀的駕駛員和隨車安全老師。

與其他模式相比，學(xué)生公交的優(yōu)勢(shì)正體現(xiàn)在“多元合作”中：（1）就成本而言，學(xué)生公交模式中政府的財(cái)政壓力是最小的，一則在于把公交車直接作為校車，大大減少了購(gòu)車費(fèi)用。而專線車輛在非上放學(xué)時(shí)間段回歸公交普通線路，區(qū)別于傳統(tǒng)校車只用于接送學(xué)生，其他時(shí)間閑置而造成的資源、資金浪費(fèi)問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)了公交資源的優(yōu)化利用。二則成本分散，主體各司其職，責(zé)任明確，即可按照自己的任務(wù)和參與狀況分擔(dān)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、使用成本。（2）在管理方面，除了更加注重安全性和參考一些校車的運(yùn)行方式，我們借鑒公交公司原有的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)及方式進(jìn)行直接治理，也就使得管理更加規(guī)范有序。（3）路線設(shè)定完全基于家長(zhǎng)的意愿和具體的地理位置，并非框定出不可更改的線路，而是開放的、依據(jù)需要的，支持學(xué)校和家長(zhǎng)加入或退出，隨時(shí)進(jìn)行線路調(diào)整使得運(yùn)行靈活性更強(qiáng)。（4）車輛和人員充足，設(shè)置線路較多，覆蓋面廣，運(yùn)行限制較小。（5）各個(gè)主體運(yùn)行之初便進(jìn)行直接的溝通對(duì)話，在理解的基礎(chǔ)上積極參與、相互監(jiān)督，始終活躍在一個(gè)緊密聯(lián)系的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中，并不斷進(jìn)行信息的更新和交換，互相彌補(bǔ)缺陷，也就有別于以政府為中心，參與者被動(dòng)地接受命令、號(hào)召的傳統(tǒng)模式，而是更具有主動(dòng)性和積極性。

同樣歸類于校車公交化模式，學(xué)生公交與“盤錦模式”又有何區(qū)別呢？盤錦地區(qū)采取的是由公交公司作為運(yùn)營(yíng)方，校車產(chǎn)品和服務(wù)需要由政府重新購(gòu)買的，僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作的方式。對(duì)于城區(qū)來(lái)說(shuō)，由于地形、距離等的差別，若想繼續(xù)推行有一定難度。而呼市的學(xué)生公交最大的特點(diǎn)就是校車產(chǎn)品等同于公交車，拒絕了專車專用的模式，最大限度地利用公交資源。其主要運(yùn)行地點(diǎn)也集中在城區(qū)，覆蓋城市多所學(xué)校及住宅區(qū)，將其緊密地聯(lián)系起來(lái)，能滿足更大的乘車需求。因此，我們認(rèn)為呼和浩特市的學(xué)生公交模式更具優(yōu)勢(shì)，其運(yùn)行效果也印證了這一點(diǎn)。

4 評(píng)價(jià)與結(jié)論

近年來(lái)，傳統(tǒng)的政府管理模式致使供給行為越發(fā)平庸，促使學(xué)界更多地強(qiáng)調(diào)多元治理理論，努力引導(dǎo)政府向“有限”和“服務(wù)”轉(zhuǎn)型[3]。多元或復(fù)合治理本質(zhì)上是一種合作式的管理，當(dāng)前單一主體供給已經(jīng)難以滿足不斷擴(kuò)張的公共服務(wù)需求，亟須建立包含多個(gè)主體的新型治理機(jī)制，而復(fù)合治理，正是貫徹了治理的基本精神，即謀求各個(gè)主體間的合作互補(bǔ)關(guān)系，包括政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公民的合作，也包括內(nèi)部府際、部門協(xié)作[4]。就本研究而言，校車領(lǐng)域?qū)嵺`先行，學(xué)生公交運(yùn)行模式的創(chuàng)新體現(xiàn)了多元主體治理的理念，也就是各個(gè)參與者通過(guò)平等對(duì)話、合作為主的多元化方式，積極參與到公共服務(wù)事業(yè)中，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。通過(guò)上文對(duì)各個(gè)主體任務(wù)、成本分擔(dān)狀況及合作模式的分析，我們認(rèn)為學(xué)生公交實(shí)質(zhì)上是多元主體合作參與服務(wù)供給的一種典型模式，是應(yīng)用多元治理理論的實(shí)踐成果。

此外，按照復(fù)合理論中多元合作參與的理論構(gòu)建，學(xué)生公交模式尚存在一些不足[5]。作為政府參與的公共服務(wù)供給行為，我們更關(guān)注它如何開始，如何運(yùn)行，卻忽視了對(duì)結(jié)果的評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)。隨著管理、運(yùn)行模式的漸趨完善，這樣“有始無(wú)終”現(xiàn)象將會(huì)阻礙其良好運(yùn)行。因此，我們必須建立一個(gè)滿意度的評(píng)價(jià)機(jī)制和具體的績(jī)效評(píng)估流程，反饋在多方互動(dòng)的過(guò)程中各個(gè)主體是否有效擔(dān)責(zé)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)修正，以促進(jìn)多元合作更加協(xié)調(diào)，運(yùn)行狀況更加健康。而作為接受服務(wù)的家長(zhǎng)，他們的參與意識(shí)普遍不夠強(qiáng)烈。當(dāng)我們?cè)儐?wèn)票價(jià)是否合理時(shí)，家長(zhǎng)們沒有任何意見。但若說(shuō)在已定價(jià)的情況下談及是否愿意多承擔(dān)一部分成本，答案卻是否定的。這也不難看出，對(duì)于公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的供給，社會(huì)所持的普遍態(tài)度仍是“應(yīng)該由政府提供”，也就體現(xiàn)了公民對(duì)于政府相當(dāng)強(qiáng)烈的依賴性。這一點(diǎn)，必然要在多元合作治理機(jī)制的構(gòu)建和長(zhǎng)期實(shí)踐下，才能逐漸弱化在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)τ谡酿ば浴?/p>

作為新生事物的學(xué)生公交方式仍不完美，但正在多方主體的磨合中繼續(xù)發(fā)展。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)有限政府的時(shí)代背景下，學(xué)生公交的出現(xiàn)更能反映出治理模式的多樣化和多元治理的可行性。因此，我們應(yīng)該積極創(chuàng)新，嘗試將多元主體參與的理論融入更多的公共服務(wù)實(shí)踐領(lǐng)域和過(guò)程中，令受益方、參與方、協(xié)調(diào)方凝聚成一個(gè)多元共同體，分擔(dān)責(zé)任，各自發(fā)揮自己的能力和作用，使得公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供更加優(yōu)質(zhì)，從而提高政府的公信力，營(yíng)造更加開放和諧的社會(huì)環(huán)境，最終達(dá)到“善治”的目的。

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