劉義　吳潤強(qiáng)　程莉萍　楊杰

[摘 要] 政府信息公開的不斷完善既是政府行政能力不斷提高的必然要求，也是保障公民的知情權(quán)、更好地服務(wù)人民的必然選擇。文章在簡要陳述我國當(dāng)前政府信息公開的現(xiàn)狀存在的問題基礎(chǔ)上，提出了解決這些問題的有操作性和相對(duì)完善的對(duì)策，認(rèn)為主要應(yīng)該從法律法規(guī)、公職人員素質(zhì)、大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)運(yùn)用、信息管理技術(shù)等方面解決問題。

[關(guān)鍵詞] 政府信息公開；行政能力；大數(shù)據(jù)；公民

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 07. 071

[中圖分類號(hào)] D532 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2019）07- 0171- 03

1 引 言

政府信息公開指的是行政機(jī)關(guān)在履職過程中對(duì)其運(yùn)用公共資源制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的法律許可公開的信息，及時(shí)準(zhǔn)確地公開發(fā)布。政府信息公開一方面讓公民有更多機(jī)會(huì)參與到行政事務(wù)中來，為公民的政治生活提供便利，另一方面高效的政府信息也是衡量政府工作效能的重要指標(biāo)，并且通過政府信息公開，公職人員權(quán)力行使能夠得到全社會(huì)范圍的監(jiān)督，對(duì)于促進(jìn)廉政建設(shè)進(jìn)一步敦促公職人員提高行政素質(zhì)意義重大。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，公民的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)。尤其是20世紀(jì)90年代以來經(jīng)濟(jì)全球化與網(wǎng)絡(luò)的普及，這種意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。在政府信息公開這一政治主題中，公民開始由一個(gè)被動(dòng)的接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)要求獲知與自己生活密切相關(guān)的政府信息的權(quán)利主體。在這樣的時(shí)代背景下，政府信息公開的不斷發(fā)展完善不僅僅是政府職能要求的一種行政行為，更是保障公民知情權(quán)、順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然抉擇。

然而受傳統(tǒng)政治的專制主義文化的影響，權(quán)力運(yùn)作信息較難為普通公眾所知悉。關(guān)于信息公開的研究已經(jīng)有很多，但是實(shí)際上政府信息公開的現(xiàn)狀仍不容樂觀，存在許多亟待解決的問題。為促進(jìn)我國政府行政能力的不斷提高，以及充分保障公民的知情權(quán)，解決當(dāng)前我國政府信息公開存在的問題勢在必行。

2 研究綜述

知網(wǎng)文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，最早關(guān)于政府信息公開的探索始于1997年，進(jìn)入21世紀(jì)，這方面的研究開始增多，自《政府信息公開條例》頒布以后，以及相關(guān)的學(xué)術(shù)會(huì)議的召開，關(guān)于這一領(lǐng)域的研究進(jìn)一步增多并且研究不斷深入。

張素萍在《中國政府信息公開現(xiàn)狀研究》中從信息公開主體、客體、方向三個(gè)方面界定政府信息公開，從公民權(quán)利角度肯定了政府信息公開的依據(jù)，但是在論述信息公開的意義時(shí)，只著眼于宏觀政治經(jīng)濟(jì)層面，缺乏微觀方面的意義。張倩在《論政府信息公開制度的不足與完善》有一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)是闡述了國外政府信息公開制度對(duì)我國的啟示，思路比較開闊。王敬波、李帥在《我國政府信息公開的問題、對(duì)策與前瞻》中在說明我國政府信息公開存在的問題時(shí)區(qū)分了主動(dòng)公開與依申請(qǐng)公開。張慶廣在《政府信息公開：跳出法律之外的多維度思考》值得贊許的是，提出了可以通過第三方委托來進(jìn)行政府信息公開，這在政府信息公開的主體上是一個(gè)新的思考角度。

對(duì)于如何更好地實(shí)現(xiàn)政府信息公開也有一些研究。肖泉《政府信息公開重在服務(wù)》主張政府部門左后信息公開后還要有后續(xù)的相關(guān)服務(wù)，例如及時(shí)更新信息、與公眾就公開信息進(jìn)行互動(dòng)、落實(shí)信息公開責(zé)任到人以及加強(qiáng)監(jiān)督。高小平的《借助大數(shù)據(jù)科技力量尋求國家治理變革創(chuàng)新》提出了“數(shù)據(jù)民主”的概念，明確了利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)可以充分保障公民知悉政府信息的民主權(quán)利。王仲偉的《借力信息化 打造政務(wù)公開升級(jí)版》認(rèn)為利用信息化技術(shù)可是政府信息公開更加清晰、高效。征正、莊國波、陸曉燕《我國數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)建設(shè)的障礙與對(duì)策研究》一文強(qiáng)調(diào)信息融合、建立統(tǒng)一開放的大數(shù)據(jù)平臺(tái)用以公開政府信息具有巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，并且對(duì)如何實(shí)現(xiàn)這一平臺(tái)有具體的部署。

3 簡述政府信息公開的現(xiàn)狀與存在的問題

3.1 我國政府信息公開現(xiàn)狀

由于我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，公民對(duì)政治的熱情得到了極大的激發(fā)，權(quán)利意識(shí)的不斷覺醒也使得公民在政治生活中要求有更多的參與，要求獲知更多行政信息就是一個(gè)重要的表現(xiàn)?；谶@一現(xiàn)狀我國政府也有所反應(yīng)：2007年國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），2008年5月1 日起開始施行，并且2015年進(jìn)行了修訂，政府信息公開有了制度保障。另外隨著黨中央政府對(duì)于信息公開的重視，政府信息公開制度不斷完善，地方政府也在積極探索信息公開的制度措施，政府信息公開的主體范圍不斷擴(kuò)大。隨著網(wǎng)絡(luò)普及，政府信息公開的途徑不斷展拓，利用門戶網(wǎng)站、新聞廣播、報(bào)紙等開展政府信息公開已成常態(tài)。值得一提的是，2015年4月在南京郵電大學(xué)仙林校區(qū)舉行的“政府信息公開與公共政策創(chuàng)新”研討會(huì)以“信息公開與 公共政策創(chuàng)新”為主題，緊緊圍繞政府信息公開實(shí)踐進(jìn)程和面臨的障礙與挑戰(zhàn)，進(jìn)行了熱烈的討論。整體來說我國政府信息公開較之于上個(gè)世紀(jì)末取得了極大的進(jìn)展[1]。

3.2 我國政府信息公開存在的問題

值得注意的是，目前我國政府信息公開工作的推進(jìn)仍然存在著許多問題和不合理之處，阻礙了我國政府行政能力的進(jìn)一步提高[2]。

具體來說主要有四個(gè)方面的問題：（1）制度保障不夠完善。現(xiàn)行的《條例》作為國務(wù)院頒布的一種法規(guī)，其法律位階較低，不能有效處理與其他法律的沖突，立于與《檔案法》在某些條文上發(fā)生沖突時(shí)，只能無條件放棄。另外《條例》信息公開主體較窄以及公開范圍太過原則化，致使行政主體有較大自由裁量權(quán)，導(dǎo)致公開的信息可能存在質(zhì)量不高、公布不及時(shí)等問題；（2）公眾參與度不夠。具體表現(xiàn)為信息公開后公眾不能有效地利用信息、所公開的信息不是公眾需要的信息、行政主體與公眾存在距離等[3]；（3）政府信息公開技術(shù)更新滯后。新聞廣播、報(bào)紙等傳統(tǒng)傳播媒介仍是目前許多政府部門進(jìn)行信息公開的載體。這顯然與當(dāng)前信息化時(shí)代的特征是不符合的。盡管許多政府部門已經(jīng)建立起自己的門戶網(wǎng)站，但是網(wǎng)站疏于維護(hù)現(xiàn)象比比皆是；（4）政府信息公開管理水平較低。政府信息公開在質(zhì)不在量，有些部門由于缺乏相關(guān)專業(yè)人員的指導(dǎo)，公開的信息雜亂無章、甚至出現(xiàn)該公開的不公開、應(yīng)該保留的被公開的失職行為。信息公開管理水平較低不僅達(dá)不到信息公開的目的，甚至有可能激發(fā)公民對(duì)于政府的不滿情緒、降低部門工作效率[4]。

4 針對(duì)政府信息公開存在問題的對(duì)策

正如前面提到的我國政府信息公開存在許多問題，這些問題若得不到妥善的解決，勢必會(huì)影響政府的形象、給政府部門和公民帶來許多不便。因?yàn)檎畔⒐_這一行為的主體是政府，客體是與公民政治生活密切相關(guān)的各類行政信息，主題是各類傳播媒介，受眾是廣大公民。本文主要從這幾個(gè)方面探討解決信息公開問題的對(duì)策，具體對(duì)策如下[5]。

4.1 加強(qiáng)制度建設(shè)促進(jìn)政府信息公開

加強(qiáng)制度建設(shè)首先要確立法律依據(jù)?，F(xiàn)行的《條例》由于其法律位階較低已經(jīng)不能很好地適應(yīng)時(shí)代要求，尤其是其與相關(guān)法律諸如《中華人民共和國保守國家秘密法》、《檔案法》在某些條款上的沖突更是在某種程度上架空了《條例》的權(quán)威[5]。因而由立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)保證政府信息公開的法律是十分必要的。立法機(jī)關(guān)在制定相關(guān)法律是應(yīng)該充分考慮時(shí)代特點(diǎn)，努力破除傳統(tǒng)政治專制文化的思維限制，實(shí)現(xiàn)從“官本位”的轉(zhuǎn)移。未來形成合縱連橫、互相配合的政府信息公開法律體系，使立法、司法、執(zhí)法在制度設(shè)計(jì)中形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)是我們追求的目標(biāo)。

加強(qiáng)制度保障還要注意法律法規(guī)的具體化、明確化，杜絕隨意性的規(guī)定。政府信息之龐雜、涉及領(lǐng)域之廣闊往往給一些行為不端的公職人員以掩護(hù)，悄悄隱藏一些敏感信息為自己謀利。因而規(guī)定必須全面且具體，不僅僅是公布一些無關(guān)痛癢的信息，更要注意一些容易發(fā)生腐敗的領(lǐng)域；不僅僅是公布大體方向的信息，還要精確到每個(gè)小的決策。

為保證制度規(guī)定能夠切實(shí)落實(shí)，還要建立和強(qiáng)化加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。我國目前一般是由上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的內(nèi)部監(jiān)督，由于利益相關(guān)，監(jiān)督容易流于形式，因而除卻已有的監(jiān)督機(jī)制，要著力加強(qiáng)外部監(jiān)督，通過第三方施壓敦促政府部門切實(shí)履行相關(guān)法規(guī)制度，務(wù)實(shí)政府信息公開。問責(zé)是一種事后反應(yīng)，有效的問責(zé)能夠起到警醒作用。雖然《條例》規(guī)定可以通過“責(zé)令整改”、“給予處分”、“追究刑事責(zé)任”幾種方式進(jìn)行問責(zé)，但是對(duì)于政府信息公開過程中違規(guī)操作的主體并沒有針對(duì)具體行為的具體問責(zé)表述。故而在今后的制度規(guī)章中需要明確具體行為的問責(zé)方式，依法嚴(yán)肅問責(zé)。

4.2 建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開發(fā)平臺(tái)

通過何種途徑進(jìn)行政府信息公開是一個(gè)值得探討的問題，途徑恰當(dāng)、工具得宜不僅能減少信息公開的成本，還能使公眾更便利地獲知已經(jīng)公開的信息。信息化的飛速發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代的一大特征，大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建立越來越為人所重視。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)不僅有利于提升政府決策、管理水平和公共服務(wù)能力，更能促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的有效利用，給社會(huì)帶來巨大的商業(yè)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因而就目前來看并且在未來較長的一段時(shí)間內(nèi)，通過建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建立是提升政府信息公開效能的不二選擇[7]。

首先做到“統(tǒng)一”必須要求政府各部門之間信息“破冰”，即打破部門之間信息交流的壁壘，相關(guān)部門一起共建某一領(lǐng)域的數(shù)據(jù)平臺(tái)，這樣公眾獲取的信息就不再是部分的和碎片化的，完整的政府信息知悉是公眾參與政治生活的重要條件。那么如何打破部門之間的信息壁壘呢？這就要求上級(jí)部門進(jìn)行統(tǒng)籌，另外需要各政府部門將公眾利益放在第一位，認(rèn)識(shí)到自己的服務(wù)對(duì)象是社會(huì)大眾，擺正自己的工作態(tài)度。

數(shù)據(jù)開放平臺(tái)本質(zhì)上是利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)整合海量信息數(shù)據(jù)資源，因而專業(yè)技術(shù)人員是搭建大數(shù)據(jù)平臺(tái)不可缺少的要素。所以政府部門要注意引進(jìn)有這方面技能的專業(yè)型人才，一方面搭建和維護(hù)政府信息公開專用的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，另一方面考慮到信息具有時(shí)效性，即時(shí)發(fā)布新的信息更新數(shù)據(jù)平臺(tái)，保證政府信息公開落到實(shí)處。談到網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，最近幾年比較熱門的一個(gè)詞是信息安全，公眾通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)獲取自己想要的信息的同時(shí)不可避免會(huì)留有痕跡，一旦這些信息泄露并被有心人利用，有可能給公民帶來不利影響，甚至有可能危及社會(huì)和諧。因此在建設(shè)政府信息公開的大數(shù)據(jù)平臺(tái)的時(shí)候還要加強(qiáng)對(duì)公民信息的保護(hù)。

數(shù)據(jù)開放平臺(tái)不僅僅作為政府向公眾傳播信息的單向平臺(tái)，更應(yīng)該是允許公眾在平臺(tái)上獲取信息后能夠利用該平臺(tái)向信息釋放的部門反映自己訴求的雙向平臺(tái)。即這樣的數(shù)據(jù)平臺(tái)還應(yīng)兼具公民利用公開信息參與政治活動(dòng)的功能，具體來說可以將政府網(wǎng)站打造成政府信息公開平臺(tái)、政府與民眾溝通平臺(tái)，要保證政府網(wǎng)站中咨詢與服務(wù)的功能有效運(yùn)行，也只有信息為公眾理解并使用了，政府信息公開才有實(shí)際意義[8]。

4.3 加強(qiáng)宣傳教育、培養(yǎng)技能素質(zhì)

首先說明的是這里宣傳教育的對(duì)象有兩類：政府公職人員、普通公民。

顯然在政府信息公開這一行為當(dāng)中政府部門占據(jù)了主導(dǎo)地位，何時(shí)發(fā)布信息、發(fā)布什么信息、如何應(yīng)對(duì)公民對(duì)公開信息的反饋都是政府部門應(yīng)該考慮的問題。要做到適當(dāng)?shù)膶?shí)際發(fā)布適當(dāng)?shù)男畔⒁约罢J(rèn)真對(duì)待公民的反饋都要求政府公職人員有較高的專業(yè)素質(zhì)與服務(wù)素質(zhì)。提高這些素質(zhì)要求政府公職人員熟知相關(guān)法律，對(duì)自己部門掌握的信息理解到位，能夠準(zhǔn)確地判斷哪些信息需要公開。另外公職人員需要有崇高的職業(yè)道德，牢記使命、服務(wù)于民，在公民反映政府信息公開的相關(guān)問題時(shí)要積極給予回應(yīng)，這些可以通過經(jīng)常性的宣傳教育來實(shí)現(xiàn)。除了一般的公職人員系要掌握的專業(yè)技能之外，負(fù)責(zé)部門信息公開公務(wù)員還應(yīng)該有較強(qiáng)的信息篩選月信息歸納的能力。

公民作為政府信息公開的接受者，對(duì)于信息的理解與運(yùn)用能力是公開信息能否真正服務(wù)于民的第一要素。如果公民普遍難以理解政府公開信息（存在查閱、下載、閱讀、理解等困難），或者公民不關(guān)心政府公開信息，消極參與政府信息公開，政府信息公開及時(shí)做得很好也不能讓公民從中獲得實(shí)際利益。因而有必要對(duì)公民進(jìn)行普遍的宣傳教育，通過電視廣播、網(wǎng)絡(luò)等呼吁廣大公民關(guān)注政府信息、監(jiān)督政府信息公開是否依法進(jìn)行。還需要做的是保證公開信息表達(dá)準(zhǔn)確之外，是信息“親民”容易為普通接受者所理解。公民只有理解了政府信息才有信心和熱情參與到信息公開的活動(dòng)中來，從而提高公眾在政府信息公開中的參與度，也盤活公開的政府信息使其發(fā)揮實(shí)效。

4.4 推進(jìn)民主政治建設(shè)與加強(qiáng)廉政建設(shè)并行

政府是人民的政府，人民通過選舉產(chǎn)生政府，政府為人民服務(wù)，所以要尊重人民群眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。由于我國政治原生文化的影響，民眾很難切實(shí)行使其享有的正當(dāng)合法的各項(xiàng)權(quán)利。新中國成立以來，我國一直努力發(fā)展民主政治，但是仍有許多上升空間，民眾與官僚博弈過程中一般是普通公民處于劣勢地位。這也導(dǎo)致了公民通過公開的政府信息參與政治活動(dòng)、監(jiān)督公職人員受到極大威脅，長此以往公民的不滿情緒勢必不斷增長，不利于社會(huì)和諧。因而繼續(xù)深入推進(jìn)民主政治建設(shè)作為政治發(fā)展的必然走向，對(duì)于完善政府信息公開、落實(shí)政府信息公開是十分迫切的[9]。

自從第十二屆全國人大召開習(xí)近平當(dāng)選總書記以來，反腐倡廉一直是這屆政府的重頭戲，一大批老虎蒼蠅紛紛落馬。之所以加大反腐力度，其目的還是為了促進(jìn)民主維護(hù)廣大人民的利益，從而鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。為進(jìn)一步促進(jìn)政府信息公開建設(shè)，反腐倡廉一刻不能松懈。政府由人民民主選出，政府信息理應(yīng)由廣大公民知悉，為何在推進(jìn)信息公開的過程中會(huì)頻頻受阻呢，很大一部分原因在于有許多公職人員素質(zhì)較低，利用公共權(quán)力為自己謀私利，一旦大規(guī)模且詳細(xì)地公開政府信息，公眾或監(jiān)察部門可能從中發(fā)現(xiàn)相關(guān)部門的違規(guī)操作。因此從根本上反腐倡廉、加強(qiáng)廉政建設(shè)，保證公職人員的純潔性，是從源頭上減少政府信息公開阻力的必由之路。并且推進(jìn)民主政治建設(shè)與廉政建設(shè)并舉也有利于促進(jìn)政府公務(wù)員不斷提升自己的技能素養(yǎng)，這對(duì)于提高政府信息公開質(zhì)量極為重要[10]。

5 總 結(jié)

政府信息公開作為近幾年來行政管理研究的熱點(diǎn)，其重要意義十分顯著。政府信息公開不僅是順應(yīng)民主政治建設(shè)、保障公民權(quán)利的必然選擇，也是政府部門接受監(jiān)督、不斷修正自身不足、更好地服務(wù)人民的重要手段。由于大數(shù)據(jù)平臺(tái)的迅速發(fā)展以及行政管理理論的不斷成熟，人們已經(jīng)能夠相對(duì)全面認(rèn)識(shí)到政府信息公開的意義，在此基礎(chǔ)上不斷探索方針對(duì)策解決目前政府信息公開存在的問題，是人們不斷追求進(jìn)步、改良自身足的必由之路[11]。

從當(dāng)前現(xiàn)狀來看，只要能夠不斷完善立法保障政府信息公開、利用大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)傳播政府信息、加強(qiáng)對(duì)公職人以及普通公民的宣傳教育促使其充分利用政府信息公開以及推進(jìn)民主政治建設(shè)和廉政建設(shè)，就能夠很好地解決目前政府信息公開工作中的不足，使得政府信息公開更加全面細(xì)致，真正作用于公民參與政治活動(dòng)、監(jiān)督政府行政，最終促使我國政府行政能力、公民對(duì)政府滿意程度的大幅提高。

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